Decizia civilă nr. 5145/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIE Nr. 5145/2011
Ședința publică de la 25 N. 2011
Completul compus din:
PREȘEDINTE S. Al H.
Judecător M.-I. I.
Judecător G.-A. N.
Grefier A. B.
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamanta P. I. M. împotriva sentinței civile nr. 1655 din data de (...) pronunțată de Tribunalul Cluj, în contradictoriu cu intimat P. M. C.-N., având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (L. Nr.1.).
La apelul nominal făcut în ședința publică, atât la prima cât și la a doua strigare a cauzei se constată lipsa părților litigante de la dezbateri.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că recursul declarat este scutit de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar, precum și faptul că s-a solicitat judecarea cauzei în lipsă, în conformitate cu prevederile art. 242 alin 2 C.pr.civ.
Curtea, efectuând verificările impuse de dispozițiile art. 1591 alin 4 C.pr.civ., stabilește că este competentă general, material și teritorial în judecarea prezentului recurs, în temeiul dispozițiilor art. 3 pct. 3 C.pr.civ. După deliberare, apreciind cauza în stare de judecată, în temeiul dispozițiilor art. 150 C.pr.civ., Curtea declară închise dezbaterile și rămâne în pronunțare în limita probatoriului administrat. C U R T E A : Prin sentința civilă nr. 1655 din data de (...) pronunțată de Tribunalul Cluj s-a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta P. I. M., în contradictoriu cu pârâtul P. M. C.-N., având ca obiect anularea dispoziției P. mun. C.-N. nr. 2844/(...) și plata drepturilor salariale. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că în speță au fost depuse la dosarul cauzei dispoziția contestată precum și datele referitoare la modalitatea de calcul a drepturilor salariale ale reclamantului atât în luna decembrie 2009, anterior reîncadrării cât și ulterior reîncadrării, în luna ianuarie 2010. S-a reținut că reclamanta este funcționar public în cadrul P. mun. C.-N., iar prin D. 2844 din 26 mai 2010 emisă de P. mun. C.-N. s-a modificat dispoziția P. nr. 1391 din (...) în sensul că începând cu data de 01 ianuarie 2010 drepturile salariale cuvenite reclamantei sunt compuse doar din salariul de bază, spor de vechime și spor pentru condiții periculoase, fiind eliminate din drepturile salariale sporul de dispozitiv și sporul de stabilitate. La baza emiterii dispoziției contestate au stat D. 2142/ (...), privind modificarea statului de personal al primăriei și al serviciilor publice din subordinea C.ui Local al mun. C.-N. precum și a dispozițiilor / deciziilor de reîncadrare a personalului acestora, adresa nr. 386/R/(...) a Agenției Județene de P. S. C., O. comun al M. M., F. și protecției S. și al Misterului Finanțelor P.e nr.(...) privind monitorizarea și controlul aplicării prevederilor L. 3. privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice la nivelul instituțiilor și autorităților publice ale administrației locale. Modul de calcul al drepturilor salariale, potrivit dispoziției contestate, a fost făcut în baza prevederilor art. 30 din L. 3. și OUG 1., fără a se mai acorda indemnizația de dispozitiv și sporul de stabilitate. Cu referire la primul motiv de nelegalitate al dispoziției contestate, și anume cel care se referă la nulitatea absolută a acesteia, instanța de fond a reținut că aceasta nu încalcă principiul neretroactivității deoarece a fost emisă în baza O. (...), menționat mai sus, și în baza căruia Agenția Națională de P. S. C., căreia i s-au acordat atribuții de control asupra modalității de stabilire a drepturilor salariale potrivit L. 3., a fost îndrituită să verifice drepturile salariale acordate funcționarilor publici în baza acestei legi care se referă la salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, și în conformitate cu care, începând cu data de 01 ianuarie 2010, toți funcționarii publici trebuie reîncadrați pe categorii de personal, funcție de prevederile acestei legi. Referitor la abrogarea O. (...) intervenit la (...) prin O. comun al M. și MFP NR. 727/(...) emis în aplicarea acestei legi, tribunalul a reținut că în materie de abrogare ca formă de încetare în timp a unui act normativ, este un principiu general cunoscut și necontestabil acela că norma juridică activează atâta timp cât este în vigoare. În speță, acest ordin fost anulat prin S. civilă nr. 2. mai 2010 a C. de A. C., sentință nedefinitivă și care potrivit art. 23 din L. 554/2004 a contenciosului administrativ are putere numai pentru viitor. Mai apoi, reținem că în baza acestui ordin Agenția Județeană de P. S. C. a efectuat controlul sus amintit în cadrul P. M. C.-N., iar în urma controlului această agenție a emis adresa nr. 386/R/(...) prin care a încunoștiințat instituția primarului că există nereguli la reîncadrarea personalului propriu, în legătură cu modul de stabilire a salariilor în primul an de aplicare a L. 3., în sensul că sporul de dispozitiv și sporul de stabilitate, nefiind prevăzute în legislația salarizării, aplicabilă până la (...), sunt nelegale, motiv pentru care nu mai pot fi acordate în anul 2010, începând cu data intrării în vigoare a L. - cadru 3.. În baza acestei adrese, P. mun. C.-N. a emis dispoziția 2142/(...) prin care a fost modificat statul de personal al P. mun. C.-N. și al serviciilor publice aflate în subordinea C.ui Local al mun.C.-N.. Din cronologia actelor sus expuse rezultă că D. 2142/ (...) a fost emisă în intervalul în care O. (...) producea efecte, nefiind abrogat și tocmai în scopul respectării prevederilor L. 3., lege declarată constituțională în urma controlului de constituționalitate declanșat în condițiile legii. Apoi, cu referire la problema de fond a speței, și anume dacă reclamanta este îndreptățită sau nu la acordarea sporului de dispozitiv și sporului de stabilitate, respectiv dacă dispoziția contestată este nelegală în contextul în care a eliminat aceste două sporuri fără un temei legal, tribunalul a reținut următoarele: Cu referire la sporul de dispozitiv s-a reținut că în cauză a fost pronunțată și o decizie de recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv D. 3. prin care s-a stabilit că acest drept salarial se acordă doar funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în cadrul MAI și în instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial și înainte de transfer sau detașare din cadrul fostului Minister de I. Potrivit art. 10 din OUG 1. dată în aplicarea L. 3., se arată că „înconformitate cu prevederile art. 30 din L. - cadru 3., la stabilirea salariilor personalului bugetar începând cu 01 ianuarie 2010 nu vor fi luate în considerare drepturi salariale stabilite prin contractele și acordurile colective și contracte individuale de muncă încheiate cu nerespectarea dispozițiilor legale în vigoare ladata încheierii lor sau prin acte administrative emise cu încălcarea normelor în vigoare la data emiterii lor și care excedează prevederilor L. - cadru 3.";. Prin urmare, în raport de acest text de lege, rezultă că trebuie a se analiza dacă drepturile salariale stabilite anterior intrării în vigoare a L. 3. erau legale sau nu la momentul emiterii lor. S-a apreciat că în condițiile în care prin D. I. nr. 3. a stabilit în mod obligatoriu că acest spor era reglementat prin lege numai pentru personalul din instituțiile din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională, acest drept salarial nu mai poate fi acordat începând cu data intrării în vigoare a L. 3.. Mai apoi, chiar dacă nu ar fi fost această decizie de recurs în interesul legii, trebuie să ne raportăm la temeiul invocat de reclamantă pentru acordarea acestui spor cât și a sporului de stabilitate, și anume, acordul colectiv de muncă încheiat la nivelul P. mun. C.-N., nr. 224076/(...). Reclamanta este funcționar public și în acest context îi sunt aplicabile dispozițiile L. 1. în conformitate cu care, respectiv în conformitate cu art. 31 din această lege, se stabilește că salariul funcționarului public este compus din salariul de bază și sporul pentru vechime în muncă, iar funcționarii publici mai pot beneficia și de alte drepturi salariale doar în condițiile legii. T. a considerat că trebuie analizat dacă cele două sporuri solicitate de reclamantă și care nu sunt prevăzute de L. 1. pot fi negociate printr-un acord colectiv de muncă. S-a apreciat că aceste sporuri nu pot fi negociate printr-un atare acord deoarece potrivit art.29 din aceeași lege organizațiile sindicale ale funcționarilor publici pot să aibă ca scop doar protejarea intereselor profesionale, iar potrivit art. 72 din aceeași lege 1., autoritățile și instituțiile publice pot încheia anual, în condițiile legii, acorduri cu sindicatele funcționarilor publici, care să cuprindă doar măsuri referitoare la: constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă; sănătatea și securitatea în muncă; programul zilnic de lucru; perfecționarea profesională; alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere al organizațiilor sindicale. În concluzie, a apreciat instanța de fond, acordurile colective de muncă ale funcționarilor publice pot viza doar măsurile sus menționate și nici într-un caz nu se pot referi la drepturile salariale. Acest aspect rezultă și din interpretarea art. 12 din L. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, potrivit căruia acesta se poate încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare, însă se stabilește în mod imperativ că nu se poate negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale. În raport de toate considerentele anterior expuse, rezultă că funcționarii publici nu își pot negocia drepturile salariale, drepturile acestea și compunerea lor, fiindu-le stabilite prin lege. Așa fiind, deși art.30 alin.5 din L. 3. arată că în anul 2010 personalul aflat în funcție la (...) își va păstra salariul avut, tribunalul a învederat că acest text de lege trebuie raportat la condițiile stabilite de aceeași lege pentru reîncadrarea legală a personalului din instituțiile publice, în speță din cadrul P. mun.C.-N.. Cu referire la cererea de suspendare a dispoziției primarului contestată, instanța s-a pronunțat în ședința publică din (...) Prin urmare, în raport de considerentele sus menționate, s-a respins cererea de anulare a dispoziției contestate precum și plata drepturilor salariale compuse din cele două sporuri începând cu luna aprilie 2010. Împotriva acestei sentințe, reclamanta P. I. M. a declarat recurs, solicitând modificarea sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii sale și anulării dispoziției P. mun. C.-N. nr. 2.844/(...), întemeiat pe disp. art. 304 pct. 9 C.pr.civ. O primă critică formulată de reclamanta se referă la faptul că instanța de fond a reținut în mod greșit că sporurile de stabilitate și de dispozitiv ar excede L. 3. întrucât acestea sunt confirmate de notele din anexele I/2 și III/2 pentru salariații funcționari publici, iar faptul că acordul colectiv de muncă a fost încheiat după publicarea în Monitorul Oficial a L. nr. 3. nu pretzintă nicio relevanță de vreme ce acest act normativ a intrat în vigoare doar la (...). De asemenea s-a arătat că legalitatea acordului colectiv de muncă încheiat la nivelul P. mun. C. N. a fost confirmată prin sentința civilă nr. 1. a T. C., rămasă irevocabilă. Cât privește argumentul invocat de către prima instanță în sensul că acordarea sporului de dispozitiv si stabilitate contravine dispozițiilor art. 12 alin. (2) din L. nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, arată că practica Inaltei Curti de C. si Justiție și a C. C. a concluzionat faptul că toate convențiile colective cuprind prevederi prin care salariații beneficiază de unele drepturi suplimentare celor expres prevăzute de lege, drepturi având ca temei juridic principiul negocierilor colective, în funcție de posibilitățile financiare ale fiecărei instituții care realizează venituri proprii. De asemenea, se arată și faptul că Agenția Județeană de P. S. C. nu are atribuții legale de control asupra activității și actelor autorităților Administrației P.e Locale, așa încât activitatea de control efectuată în baza O. M. și MFP nr. (...) s-a situat în afara legii, în plus acest ordin, indicat ca temei legal, era abrogat la data emiterii dispoziției. În continuarea motivării recursului, reclamanta a învederat că funcționarii publici nu trebuiau să înregistreze o diminuare a salariului brut prin trecerea la noul sistem de salarizare. Ca atare, legea a consacrat principiul luării în considerare a tuturor sporurilor, indemnizațiilor sau altor drepturi de natură salarială, a drepturilor recunoscute până la data intrării în vigoare a L. 3. prin hotărâri judecătorești, acte de negociere colectivă și alte acte specifice ale autorității locale. Recurenta-reclamantă invocă și o practică a C. Europene a D. O. în sensul celor susținute, arătând că salariul este un bun în sensul art.1 alin.1 din Primul Protocol la C., care se bucură și de protecția juridică europeană, iar încălcarea acestui drept nu poate fi justificată de o opinie exprimată de o instituție care nu are atribuții legale în acest sens. Pârâtul P. M. C.-N., deși legal citat, nu s-a prezentat personal sau prin reprezentat în față instanței și nu a depus întâmpinare prin care să-și exprime poziția procesuală. Analizând recursul formulat din prisma motivelor invocate, Curtea l-aapreciat ca fiind nefondat din următoarele considerente: Principala critică pe care recurența o aduce hotărârii pronunțate de prima instanță vizează împrejurarea că dispoziția primarului nr. 2.844 din (...) contravine acordului colectiv de muncă încheiat la nivelul P. municipiului C.-N. și înregistrat la D. C. la data de (...) care conferă recurentei dreptul la sporul de stabilitate și la cel de dispozitiv, sporuri a căror legalitate a fost confirmată de Tribunalul Cluj prin sentința nr. 1.. Prin dispoziția nr. 2.844 din (...) ce formează obiectul controlului de legalitate, P. municipiului C.-N. a modificat dispoziția P. nr. 1.391 din (...) în sensul că începând cu data de 01 ianuarie 2010 drepturile salariale cuvenite reclamantei sunt compuse doar din salariul de bază, spor de vechime și spor pentru condiții periculoase, fiind eliminate din drepturile salariale sporul de dispozitiv și sporul de stabilitate. Reîncadrarea în funcție publică a reclamantei prin dispoziția P. nr. 1.391 din (...) și stabilirea nivelului de salarizare începând cu data de (...) au fost generate de dispozițiile L. nr. 3. privind reorganizarea unor autorități și instituțiipublice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia E. și Fondul Monetar Internațional și de dispozițiile OUG nr. 1. privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar. Articolul 30 din L. nr. 3. stabilește că „ Începând cu 1 ianuarie 2010,sporurile, acordate prin legi sau hotărâri ale Guvernului, și, după caz, indemnizațiile de conducere, care potrivit legii făceau parte din salariul de bază, din soldele funcțiilor de bază, respectiv din indemnizațiile lunare de încadrare, prevăzute în notele din anexele la prezenta lege, se introduc în salariul de bază, însoldele funcțiilor de bază, respectiv în indemnizațiile lunare de încadrarecorespunzătoare funcțiilor din luna decembrie 2009, atât pentru personalul de execuție, cât și pentru funcțiile de conducere";. Acest text legal trebuie însă corelat în aplicare și interpretare cu dispozițiile art. 10 din OUG nr. 1. conform cărora: „ la stabilirea salariilor personalului bugetar începând cu 1 ianuarie 2010 nu vor fi luate în considerare drepturi salariale stabilite prin contractele și acordurile colective și contracte individuale de muncă încheiate cu nerespectarea dispozițiilor legale în vigoare la data încheierii lor sau prin acte administrative emise cu încălcarea normelor în vigoare la data emiterii lor și care excedează prevederilor L.-cadru nr. 3.";. Concluzia ce se poate desprinde din acest text de lege este că în anul 2010, ca prim an de aplicare etapizată a legii unitare de salarizare, nu puteau fi acordate decât acele sporuri/drepturi salariale care erau stabilite anterior prin acorduri colective de muncă încheiate cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare la data încheierii și care nu excedează prevederilor legii - cadru. Tocmai pentru a da eficiență acestor din urmă prevederi legale, prima instanță a analizat pe cale incidentală legalitatea clauzelor din Acordul colectiv de muncă înregistrat la D. C. la data (...) care a acordat recurentei sporul de dispozitiv și sporul de stabilitate, reținând că acestea contravin art. 31 și 72 din L. nr. 1., concluzie la care achiesează și Curtea. Art.31 din L. 1. privind statutul funcționarilor publici prevede că pentru activitatea prestată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariu de bază, sporul de vechime, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii. Totodată, potrivit art. 72 alin. 1 din L. nr. 1., autoritățile și instituțiile publice pot încheia anual, în condițiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici, care să cuprindă numai măsuri referitoare la: constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă; sănătatea și securitatea în muncă; programul zilnic de lucru; perfecționarea profesională; alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale. Așadar, obiect al negocierii dintre autoritatea publică și funcționarul public nu pot fi decât măsurile referitoare la segmentele expres și limitativ enumerate și nimic dincolo de acestea. Cele două categorii de sporuri ce au fost stabilite prin acordul de muncă, se situează în mod evident în afara enumerării și de aceea, este corectă concluzia primei instanțe privind încălcarea legii de către C. local prin aprobarea acordului colectiv de muncă. Împrejurarea că aceste sporuri au fost stabilite prin negociere colectivă nu are relevanță dacă nu concordă cu ordinea de drept în materia stabilirii drepturilor salariale în cadrul raportului de funcție publică. Curtea subliniază faptul că sporul de dispozitiv nu poate fi recunoscut și acordat funcționarilor publici raportat la efectele D. nr. 3. pronunțate de Î.-SU în recurs în interesul legii, iar sporul de fidelitate nu poate fi validat din perspectiva limitelor imperative de stabilire pe cale contractuală a unor componente ale salariului funcționarilor publici prevăzute de art. 72 din L. nr. 1., fiind lipsită de relevanță susținerea reclamantei conform căreia acordul colectiv nu a făcut obiectul vreunei obiecții de nelegalitate a prefectului sau a altei autorități. Nu se poate fi primită teza confirmării legalității sporului de fidelitate în anul 2003 prin hotărâre judecătorească, susținută de recurentă, deoarece nu a fost pus în discuția instanței acordul colectiv de muncă din anul 2009 pe care recurenta își întemeiază pretențiile în cauza de față, ci un alt acord colectiv de muncă, iar din 2003 au survenit o serie de acte normative și de decizii ale instanței supreme date pentru interpretarea și aplicarea unitară a legii, cu aplicare imediată, care sunt de natură a conduce la o concluzie contrară celei reținute prin sentința nr. 1. a T. C. Mai departe, instanța va înlătura și argumentele invocate referitoare la retroactivitatea actului administrativ - dispoziția contestată, precum și cele referitoare la abrogarea/anularea actului administrativ în baza căruia a fost aceasta emisă (O. comun nr.(...)), pentru următoarele considerente: D. contestată este, într-adevăr, un act administrativ emis de persoana care are competența numirii în funcție, respectiv primarul, dar prin acest act nu se nasc drepturi noi, ci numai se aplică în concret, în persoana fiecărui funcționar public din aparatul de specialitate al primarului, dispozițiile legii referitoare la reîncadrarea acestuia și la drepturile sale salariale. Prin urmare, actul recunoaște existența și întinderea unor drepturi/obligații ce au luat naștere anterior, la data de (...), direct în temeiul L. 3., având astfel caracter recognitiv/declarativ și fiind firesc a produce efecte retroactive. Din aceeași perspectivă, faptul că alte acte administrative cu forța juridică superioară emise de alte autorități publice dar tot în aplicarea L. 3. au fost abrogate/anulate nu prezintă importanță și nu lipsește de efecte actul în litigiu, acesta fiind legal emis în baza și în vederea executării în concret a L. 3.. În plus, Curtea notează că O. comun nr.(...) a fost anulat de instanța de contencios administrativ pe considerentul că A. nu i se putea atribui prerogativa de control a aplicării L. nr. 3. dar aceasta nu exclude ca autoritatea publică, parte în raportul juridic de funcție publică, să examineze legalitatea actului administrativ de reîncadrare în funcție a funcționarului public independent de analiza legalității actului emis de A. C. A. spus, afirmata nelegalitate a acestui ordin nu influențează legalitatea actului administrativ supus cenzurii în speța de față. Nici cea din urmă critică susținută de reclamantă nu poate fi primită, întrucât diminuarea drepturilor salariale ale reclamantului nu reprezintă o ingerință în dreptul său de proprietate și nici o restrângere nejustificată a acestui drept. Curtea subliniază în acest sens că reclamanta nu beneficia de un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 al CEDO constând în dreptul de a încasa cele două sporuri în discuție întrucât sporul de dispozitiv era reglementat prin lege numai pentru personalul din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională, iar sporul de stabilitate, nu era prevăzut de legislația salarizării aplicabile la 31 decembrie 2009, pentru personalul din primării, consilii județene și servicii publice, motiv pentru care aceste drepturi nu putea fi acordate reclamantei în anul 2010 în baza noii legi de salarizare. Or, Curtea E. a D. O. este constantă în jurisprudența sa și validează doar acele drepturi patrimoniale care au o suficientă bază legală în sistemul intern de drept, ceea ce nu este și cazul reclamantei. Prin urmare diminuarea drepturilor salariale este consecința aplicării corecte a prevederilor L. nr. 3.. Față de toate considerentele mai sus expuse în temeiul dispozițiilor art. 312 alin.1 C.proc.civ. urmează a respinge ca neîntemeiat recursul declarat de reclamanta P. I.-M. PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE L. D E C I D E : Respinge recursul declarat de reclamanta P. I.-M. împotriva sentinței civile nr. 1655 din 01 aprilie 2011, pronunțată în dosarul nr. (...) a T. C., pe care o menține în întregime. D. este irevocabilă. Pronunțată în ședința publică din 25 noiembrie 2011 { F. | PREȘEDINTE, S. AL H. JUDECĂTOR, M.-I. I. JUDECĂTOR, G.-A. N. GREFIER, A. B. } Red.M.I.I./(...). Dact.H.C./2 ex. Jud.fond: A. M.B..
| ← Decizia civilă nr. 118/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția... | Sentința civilă nr. 170/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția... → |
|---|
