Decizia civilă nr. 908/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios A. ȘI F. D. nr. (...)
D. CIVILĂ NR. 908/2011
Ședința din data de 02 M. 2011
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: M. B. JUDECĂTOR: F. T. JUDECĂTOR: M. H. GREFIER: D. C.
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamantul P. J. C. - prof. dr. F. S. - reprezentant legal al INSTITUȚIEI P. J. C., împotriva sentinței civile nr. 2892 din data de (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al T. C., în contradictoriu cu pârâtul P. C. J. C., având ca obiect - anulare act administrativ L. nr. 3..
La apelul nominal făcut în ședință publică, se prezintă intimatul-pârât prin consilier juridic I. Ș. E., cu delegație de reprezentare aflată la fila 12 din dosar și recurentul-reclamant prin consilier juridic G. C., cu delegație de reprezentare aflată la fila 12 din dosar.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care învederează următoarele:
Cauza se află la primul termen de judecată, recurs.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Prin Serviciul Registratură, la data de (...), intimatul a depus la dosarul cauzei întâmpinare, în două exemplare, însoțită de înscrisuri iar la data de (...) recurentul a depus la dosar răspuns la întâmpinare, în două exemplare, și copia Avizului nr. 1179/2010 a C. L..
Curtea, din oficiu, în temeiul art. 1591 al. 4 C.pr.civ., raportat la art. 21 din C., art. 10 al. 2 din L. nr. 554/2004 și art. 3 pct. 3 C.pr.civ., constată că este competentă general, material și teritorial să judece pricina. Instanța comunică reprezentantului recurentului-reclamant un exemplar al întâmpinării depuse de intimat, iar reprezentantului intimatului un exemplar al răspunsului la întâmpinare depusă de recurent. Nemaifiind excepții de invocat și cereri de formulat, instanța declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul în susținerea recursului. Reprezentantul recurentului-reclamant solicită instanței admiterea recursului și modificarea sentinței recurate ca fiind netemeinică și nelegală, arătând că prima instanță a apreciat greșit că P. nu îi este permis nici prin C. și nici prin alte legi să atace hotărârile pronunțate de P. C. J., însă potrivit art. 123 al. 5 din Constituția României „P. poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal"; și coroborat cu prevederile art. 19 lit. e din L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în calitate de reprezentant al G., prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale; printre care, la litera „e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului";, considerând că prin sintagma „. al consiliului județean"; se înțelege atât dispozițiile emise de P . C. J. cât și hotărârile adoptate de C. J. Mai arată reprezentantul recurentului-reclamant că prin D. 3., Curtea Constituțională statuează asupra tutelei administrative asupra actelor emise de autoritățile publice, iar o admitere a excepției lipsei calității procesuale active a P. se ajunge la concluzia că actele Președintelui C. J. nu sunt supuse niciunui control de legalitate, încălcându-se astfel prevederile art. 16 din Constituția R. Cu privire la afirmațiile intimatului conform cărora acest control nu s-ar putea efectua în urma sesizării instanței, ci doar a altor organe, consilierul juridic precizează că nu are cunoștință care ar putea fi celelalte organe și mai invocă în susținerile sale prevederile art. 30 al. 3 din L. nr. 90/2001 și ale art. 19 lit. e din L. nr. 3. . De asemenea arată că nu solicită acordarea cheltuielilor de judecată. Reprezentantul intimatului-pârât solicită instanței respingerea recursului declarat, pentru motivele arătate în întâmpinare și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală, arătând că legea nr. 3. de care se prevalează, recurentul este o lege ce conține norme speciale astfel încât nu pot fi extinse și la alte aspecte și precizează că art. 20 din L. nr. 3. conține o lacună legislativă în sensul că, deși potrivit art. 63 al. 1 lit. a) din L. nr. 215/2001 a administrației publice locale, primarul îndeplinește atribuții în calitate re reprezentant al statului, președintele consiliului județean nu are această calitate, motiv pentru care prefectul nu are ce atribuții să verifice și apreciază că președintele consiliului județean, neîndeplinind atribuții în calitate de reprezentant al statului, nu se supune tutelei administrative a prefectului. Mai apreciază reprezentantul intimatului-pârât că dispozițiile art. 123 al. 5 din Constituția României, care prevede limitativ că prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ, un act al C. județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, sunt dispoziții normative cu forță superioară juridică în comparație cu prevederile art. 19 lit. e) din L. nr. 3., lege specială privind instituția prefectului, în aceste condiții aplicându-se principiul supremației legii speciale, iar norma specială nu prevede că dispozițiile președintelui consiliului județean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ de către acesta. De asemenea precizează că nu solicită cheltuieli de judecată. După deliberare, apreciind că la dosar există suficiente probe pentru justa soluționare a cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 150 C.pr.civ., curtea declară închise dezbaterile și reține cauza în pronunțare pe baza actelor existente la dosar. C U R T E A P rin Sentința civilă nr. 2892 din (...) pronunțată de Tribunalul Cluj în dosarul nr. (...) s-a admis excepția lipsei calității procesuale active, invocată de pârât. S-a respins cererea reclamantului P. județului C. în contradictoriu cu pârâtul P. C. J. C. ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele: Analizând sistematic și urmărind evoluția în timp a reglementărilor legale relevante prin prisma susținerilor părților, instanța a admis excepția lipsei calității procesuale active a prefectului, apreciind că acesta nu poate exercita controlul de legalitate asupra dispozițiilor președinteluiconsiliului județean - autoritate publică locală distinctă de consiliul județean, în concepția L. 215/2001, pentru următoarele motive: În primul rând, instanța a constatat că nu poate fi reținut argumentul reclamantului conform căruia prin sintagma „. al consiliului județean"; legiuitorul a înțeles atât dispozițiile emise de președintele consiliului județean, cât și hotărârile adoptate de consiliul județean. A., textul art.1 alin.2 lit.d și e din L. 215/2001 prevăd expres că președintele consiliului județean și consiliul județean sunt două autorități locale distincte, prima dintre ele (președintele) fiind o autoritate executivă care emite dispoziții, iar a doua (consiliul județean) fiind o autoritate deliberativă care adoptă dispoziții. Mai mult, în situația concretă din speță nu s-ar putea susține că actele contestate ale președintelui consiliului județean sunt actele consiliului însuși și deci supuse expres tutelei administrative a prefectului, fiind vorba, în fapt, de acte emise în temeiul art.104 alin.2 lit.b din L. 215/2001 care sunt în competența exclusivă a președintelui consiliului ca autoritate distinctă, astfel cum s-a argumentat deja. Mai departe, reclamantul a susținut că textul constituțional care stă la baza reglementării organice nu face diferența între tipurile de acte pe care le poate ataca prefectul, neprecizând dacă este vorba de acte adoptate sau emise. Dimpotrivă, instanța a constatat că textul art.123 alin.5 din C. (fost alin.4) este extrem de clar, menționând expres că prefectul poate ataca, în fata instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, nefăcând nicio referire la actul președintelui consiliului județean, care este, după cum s-a argumentat în cele ce preced, o autoritate publică locală distinctă de consiliul județean. Instanța a observat că dacă legiuitorul constituant ar fi dorit ca dispozițiile președintelui consiliului județean să fie supuse tutelei administrative ar fi avut posibilitatea să o prevadă expres atât în anul 1991, cât și cu ocazia revizuirii în anul 2003; la data publicării și intrării în vigoare a C.i în forma inițială această autoritate publică locală - președintele consiliului județean - era reglementată deja prin legea administrației publice locale nr.69/1991, concepută în aceeași perioadă. Această opțiune legislativă din alin.4 din C. a fost menținută în 2003 la alin.5, la alin.4 fiind introdus președintele consiliului județean în sfera autorităților de rang constituțional, însă, cu toate acestea, tutela administrativă exercitată de prefect nu a fost extinsă la dispozițiile președintelui consiliului județean. Mergând mai departe în analiza evoluției în timp a dispozițiilor legale relevante, instanța a observat că, inițial, atribuțiile prefectului au fost prevăzute într-un capitol distinct al L. 69/1991 a administrației publice locale și apoi al L. 215/2001, în deplină consonanță cu dispozițiile inițiale ale art.123 alin.3 din C. - atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege. P. aceste atribuții se prevedea, într-adevăr, posibilitatea atacării actelor adoptate și emise de autoritățile administrației publice locale și județene, inclusiv pe cele ale președintelui consiliului județean cu excepția celor de gestiune curentă. În prezent însă, art.115 alin.7 din L. 215/2001 prevede cădispozițiile primarului, hotărârile consiliului local și hotărârileconsiliului județean sunt supuse controlului de legalitate alprefectului în condițiile legii care îi reglementează activitatea. Ulterior, în urma revizuirii C.i, textul art.123 alin.3 a devenit următorul - atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică. Această normă constituțională de trimitere a impus punerea în acord a statutului și atribuțiilor prefectului cu dispozițiile de rang constituțional ale art.123 prinabrogarea capitolului rezervat prefectului din L. 215/2001 și adoptarea unei alte legi organice, respectiv L. 3., care a fost la rândul ei modificată și actualizată. Această lege, deși inițial o prevedea, în forma actuală nu mai prevede printre atribuțiile prefectului pe aceea de a putea contesta în contencios administrativ, textul relevant fiind următorul: art.19 alin.1 - În calitate de reprezentant al G., prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale: e)verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului. Nu se mai face nicio referire expresă la actele președintelui consiliului județean, iar acest fapt nu se poate considera o omisiune întâmplătoare, ci intenționată a legiuitorului, aceasta formă fiind singura în perfectă consonanță cu textul actual constituțional al art.123 alin.5, singura care nu ar adăuga la acesta. Trebuie avut în vedere inclusiv contextul în care această modificare a fost operată în textul legal, respectiv în aceeași perioadă în care s-a reglementat ca președintele consiliului județean să fie ales în mod direct, prin vot uninominal (prin adoptarea L. 35/2008, care, prin T. II - art.77 și următoarele, a modificat L. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale) deci în perioada în care a fost regândită în totalitate această autoritate publică, iar, ca urmare a acestei reașezări, actele sale au fost sustrase controlului prefectului. Nu s-ar putea argumenta nici faptul că prin alin.3 al art.123 s-ar permite ca L. 3. să stabilească orice tip de atribuții ale prefectului inclusiv pe aceea de a ataca actele președintelui consiliului județean, pentru simplul fapt că deși legiuitorul constituant a lăsat în seama legiuitorului organic să stabilească atribuțiile prefectului, a considerat necesar a stabili expres și restrictiv în materia tutelei administrative care sunt acte atacabile. Însuși modul de redactare al art.123, prin plasarea reglementării referitoare la tutela administrativă după alineatul referitor la atribuțiile prefectului, nu poate impune decât concluzia că este o reglementare de excepție și, prin urmare, restrictivă. Mai departe, instanța a observat că, în materia dreptului public, nu este aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia tot ce nu este interzis este permis, ci, dimpotrivă, o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acțiune ce nu îi este în mod expres permisă. Autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina sa prin C. sau prin lege. De altfel, aceeași a fost și concluzia Curții C. a României, în considerentele Deciziei nr.(...), invocată de către pârât. Nu poate fi reținut nici argumentul conform căruia dacă am interpreta că prefectul nu poate ataca actele președintelui consiliului județean deși, conform legii, acestea i se comunică, rolul acestuia ar fi redus la simpla activitate de arhivare, întrucât obligația de comunicare se reflectă în atribuția prefectului prevăzută de art.20 de verificare a măsurilor întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii. Din nou, nu se face nicio referire expresă la atacarea în contencios administrativ a actelor președintelui consiliului județean, ci doar la sesizarea altor organe competente, care pot fi Guvernul României sau alte autorități publice sau private, sfera măsurilor pe care le poate întreprinde prefectul nefiind limitată la acționarea în justiție. De exemplu, în speță,obiectul dispozițiilor contestate fiind salarizarea funcționarilor publici, nimic nu îl împiedica pe prefect ca, în temeiul art.20 din L. 3., să sesizeze Agenția Națională a Funcționarilor P.i, care are în acest caz legitimare procesuală activă, astfel cum rezultă din prevederile L. 554/2004. De altfel, instanța a observat că, potrivit art.29 din L. 3., ministerele și celelalte organe ale administrației publice centrale sunt obligate să comunice de îndată prefecților actele cu caracter normativ emise în domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate, fapt care nu poate conduce în mod automat la concluzia că prefecții le pot și ataca. În concluzie, astfel cum rezultă din interpretarea sistematică și teleologică a tuturor textelor legale care reglementează activitatea prefectului ca autoritate publică, instanța a constatat că, la data formulării prezentei cereri, acestuia nu-i era permis nici prin C., nici prin legea administrației publice locale, nici prin legea sa de funcționare să atace în contencios administrativ un act emis de președintele consiliului județean - autoritate publică locală, dimpotrivă rezultă din succesiunea în timp a legislației în materie că s-a intenționat scoaterea acestui act din sfera celor ce pot face obiectul controlului de legalitate; deși în C. această atribuție nu a fost prevăzută niciodată, în legislația secundară a fost prevăzută expres inițial, în timp însă a fost eliminată. Având în vedere considerentele expuse, instanța a constatat că excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului este întemeiată, a admis-o și a respins cererea reclamantului P. județului C. în contradictoriu cu pârâtul P. C. J. C. ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul P. J. C. încalitate de reprezentant legal al Instituției P. J. C., în temeiul prev. art. 299 și urm. C.p.c. și art. 4 alin. (2) din L. nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței recurate în sensul respingerii excepțieilipsei calității procesuale active a P. județului C. În motivare s-a arătat că: În fapt: Prin Sentința Civilă nr. 2892/(...) - pronunțată de către Tribunalul Cluj - Secția M. de C. A. și F., de C. de M. și A. S., în dosarul cu numărul mai sus menționat, comunicată instituției reclamante la data de (...) și înregistrată sub nr. 15335, a fost admisă excepția lipsei calității procesuale active a P. J. C., în contradictoriu cu P. C. J. C. și în consecință a dispus respingerea cererii formulate de P. J. C., cu drept de recurs în 15 zile de la comunicare. Pentru a pronunța hotărârea recurată, instanța de fond, în urma analizării probelor existente la dosarul cauzei. a apreciat că în speță sunt incidente prevederile art. 104 alin. 2 lit. b din L. nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale art. 123 alin. 5 din Constituția R. De asemenea, instanța de fond a reținut că "prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, nefăcând nici o referire la actul președintelui consiliului județean, care este, după cum s-a argumentat, o autoritate publică locală distinctă de consiliul județean". Potrivit prevederilor art. 123 alin. 5 din Constituția României: ,,P. poate ataca, în fata instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept". În acord cu prevederile art. 19 lit. e din L. nr. 3. privind prefectul si instituția prefectului, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare: "În calitate de reprezentant al G., prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale: ... e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului". Apreciază că prin sintagma de "act al consiliului județean" legiuitorul a înțeles atât dispozițiile emise de P. C. J., cât și hotărârile adoptate de C. J. In sprijinul sustinerilor sale, reclamantul arata ca articolul din Constitutia Romaniei invocat atat de el, cat si de adversarii săi nu precizeaza daca este vorba despre acte adoptate sau emise de C. J. A., legea fundamentala - fara a diferentia net tipurile de acte pe care le verifica P. - lasa loc interpretarii in sensul ca aceste acte ale C. J. sunt hotararile adoptate de C. J. si respectiv dispozitiile emise de P. C. J. O inlaturare de la exercitarea tutelei administrative a prefectului a dispozitiilor Presedintelui C. J. ar insemna, in opinia reclamantului, o ingradire artificiala a rolului activ al prefectului in ceea ce priveste verificarea legalitatii actelor administratiei publice locale, ceea ce ar fi impotriva a insasi justificarea existentei Institutiei P., precum si in dezacord cu prevederile art. I alin. 3 din L. 3. : ,,P. este garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local". De asemenea, arata ca potrivit art. 106 din L. nr. 215/2001 - legea administratiei publice locale, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare: "În exercitarea atribuțiilor sale președintele consiliului județean emite dispoziții cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoștință publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz. (2) Prevederile art. 48 și ale art. 49 alin. (2) se aplică în mod corespunzător." Potrivit art. 48 alin. 2 din L. nr. 215/12001 : "Secretarul unității administrativ-teritoriale va comunica hotărârile consiliului local primarului și prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data adoptării". A., apreciază ca nu s-ar justifica aceasta comunicare a dispozitiilor emise de P. C. J., respectiv a hotararilor adoptate de catre C. J. catre P., teoria sustinuta de parat reducand rolul activ al P. la o simpla activitate de arhivare a unor acte, ceea ce e in dezacord cu principiile generale care guverneaza activitatea P. ca institutie. Avand in vedere toate cele de mai sus, concluzionează ca legea nu face diferenta intre P. C. J. si C. J. in ceea ce priveste tutela administrativa exercitata de P. asupra actelor acestora. De asemenea. potrivit art. 20 din L. nr. 3. : "P. poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii". A., deși în mod evident nu este subordonat P., apreciază că P. C. J. se supune tutelei administrative a acestuia. În sprijinul argumentației sale arată reclamantul și că potrivit art. 30 din L. nr. 90/2001 : ,,1 ) Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul B. (2) P. este reprezentantul G. pe plan local. In aceasta calitate prefectul răspunde de aplicarea politicii G. în unitățile administrativ-teritoriale. având obligația de a asigura executarea actelor G., precum și pe cele ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate din subordinea G. ori a ministerelor. (3) P. conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale și exercita controlul asupra legalitătii actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale consiliului judetean și ale presedintelui consiliului judetean". Apreciază că nu poate fi acceptată ideea susținută de pârât potrivit căreia se aplică strict ultimele prevederi legale - din punct de vedere cronologic - ci arată că prevederile legale aflate în texte anterioare se corelează corespunzător cu cele conținute în texte ulterioare. De asemenea. arată că potrivit art. 88 din L. nr. 215/2001 : "C. județean ales în conformitate cu prevederile legii se completează cu presedintele consiliului judetean. care are drept de vot și conduce ședințele acestuia". A., arată că diferența instituțională dintre consiliul județean și președintele consiliului județean nu poate fi delimitată în sensul celor susținute de pârât, precum nici în sensul celor reținute de instanță. Având în vedere aceste considerente, apreciază că instanța de fond a pronunțat sentința cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, motiv de recurs, prevăzut de art. 304 pct. 9 din C.pr.civ., și ca atare, solicită admiterea recursului, și respectiv modificarea sentinței recurate ca fiind netemeinică și nelegală, în sensul respingerii excepției lipsei calității procesuale active a P. J. C. invocată de pârâtul P. C. J. C. In conformitate cu prevederile art. 242 alin 2 C.pr.civ. solicită judecarea recursului și în lipsa delegatului reclamantului de la dezbateri. In drept s-au invocat prevederile: L. nr. 3. - privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare, H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului, L. nr. 554/2004 contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, Codul de procedură civilă. L. nr. 90/2001, L. nr. 215/2001, Constituția R. Pârâtul intimat P. C. J. C. în temeiul articolelor 115 și 308, alineat 2, Cod procedură civilă, a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului. În motivare s-a arătat că: În mod corect Tribunalul Cluj a admis excepția lipsei calității procesuale active a prefectului și a respins acțiunea în contencios administrativ, constatând că la data formulării cererii, acestuia nu-i era permis nici prin C., nici prin legea administrației publice locale, nici prin legea sa de funcționare, să atace în contencios administrativ un act emis de președintele consiliului județean, dimpotrivă, rezultând din succesiunea în timp a legislației în materie că s-a intenționat scoaterea acestui act din sfera celor ce pot face obiectul controlului de legalitate. Cu privire la cererea de recurs formulată de P. J. C. - prof. D. F. S., arată următoarele: 1. Pentru a demonstra faptul că președintele consiliului județean se supune tutelei administrative a prefectului, recurentul invocă prevederile articolului 20 din L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare conform căruia "P. poate verifica măsurile între prinse de primar sau de presedintele consiliului judetean În calitatea lor de reprezentanti ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii". Cu privire la aceasta, arată că articolul 20 din L. nr. 3. conține o lacună legislativă. A., deși în conformitate cu prevederile articolului 63, alineat 1, litera a) din L. nr. 215/2001 a administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, primarul îndeplinește atribuții în calitate de reprezentant al statului, respectiv "îndeplinește funcția de ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară și asigură funcționarea serviciilor publice locale de profil, atribuții privind organizarea și desfășurarea alegerilor, referendumului și a recensământului", președintele consiliului judetean nu are această calitate, motiv pentru care prefectul nu are ce atribuții să verifice. Apreciază că președintele consiliului judetean, neîndeplinind atribuții în calitate de reprezentant al statului nu se supune tutelei administrative a prefectului nici din acest punct de vedere. 2. P. J. C. invocă faptul că potrivit articolului 88 din L. nr. 215/2001 " C. județean ales în conformitate cu prevederile legii se completează cu presedintele consiliului judetean. care are drept de vot și conduce ședințele acestuia ", considerând că diferența instituțională dintre consiliul județean și președintele consiliului județean nu poate fi delimitată în sensul celor susținute de pârât și reținute de instanță. Cu privire la această susținere, arată că pentru a admite excepția lipsei calității procesuale active a prefectului, instanța de fond a reținut că prin sintagma de "act al consiliului județean" prevăzută de articolul 19, litera e) din L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, legiuitorul nu a înțeles atât dispozițiile emise de președintele consiliului județean, cât și hotărârile adoptate de consiliul județean, în condițiile în care articolul 1, alineatul 2, literele d) și e) din L. nr. 215/2001 prevăd expres faptul că sunt două autorități distincte, președintele fiind o autoritate executivă care emite dispoziții, iar consiliul județean o autoritate deliberativă care adoptă hotărâri. 3. De asemenea, în sprijinul argumentației sale, P. J. C. invocă prevederile articolului 30, alineat 3 din L. nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea G. României și a ministerelor, conform cărora "P. conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale și exercită controlul asupra legalității actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale consiliului județean și ale președintelui consiliului județean". Însă, articolul 123, alineatul 5 din Constituția României prevede limitativ faptul că "P. poate ataca, în fata instanței de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului. în cazul în care consideră actul ilegal" iar L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la articolul 19, litera e) prevede că "(1) În calitate de reprezentant al G., prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale: e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judetean. ale consiliului local sau ale primarului". Cu privire la incidența acestei prevederi legale în prezenta cauză, arată că ea nu poate fi avută în vedere în condițiile în care vine în contradicție cu prevederile articolului 123, alineatul 5 din Constituția României (act normativ de fortă juridică superioară), respectiv cu ale articolului 19, litera e) din L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare (lege specială privind institutia prefectului). În aceste condiții, conform principiului .Jex specialis derogat legi generali", norma specială primează față de cea generală. A., L. nr. 3. fiind normă specială în ceea ce privește institutia prefectului primează în fața L.nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea G. României și a ministerelor, iar norma specială nu prevede faptul că dispozitiile președintelui consiliului judetean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și pot fi atacate în fata instantei de contencios administrativ de către acesta. De asemenea, conform principiului .Jex posterior derogat legi priori", legea mai recentă primează față de legea mai veche. Or, și conform acestui principiu de drept L. nr. 3. fiind legea mai recentă primează în fața L. nr. 90/2001. Analizând prevederile susmenționate, rezultă clar faptul că dispozitiile președintelui consiliului judetean nu sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și nu pot fi atacate în fata instantei de contencios administrativ de către acesta. 4. Un alt motiv pentru care consideră corectă soluția instanței de fond îl reprezintă avizul nr. 599/(...) al C. L., organ consultativ de specialitate al P., dat pentru proiectul de L. privind instituția prefectului, care prevedea în forma inițială supusă spre dezbatere P., atributia prefectului de a verifica și legalitatea actelor administrative ale președintelui consiliului județean. Însă acesta a propus modificarea acestei atribuții, precizând că "trebuie pusă de acord cu dispozițiile art. 123, alin. 5 din C., care nu prevăd printre actele pe care le poate ataca prefectul la instanțele de contencios administrativ și actele administrative "ale președintelui consiliului județean" cum se prevede în text. Această propunere este valabilă în mod corespunzător și pentru alte norme ale proiectului, care se bazează pe această soluție, cum ar fi art. 25, alin. (1)." Urmare a acestei propuneri, atribuția prefectului de verificare a legalității actelor administrative a fost aprobată de legiuitor în forma aflată actualmente în vigoare, fără a include în sfera actelor supuse verificării și actele președintelui consiliului județean. 5. Un argument în plus îl reprezintă faptul că la data de (...) a fost înregistrată la Camera Deputaților, propunerea legislativă nr. PI-x/489, pentru modificarea și completarea art. 115 din L. administratiei publice locale nr. 215/200 l și pentru modificarea art. 19 din L. nr. 3. privind prefectul și institutia prefectului. Cu privire la acest proiect legislativ, prin adresa nr. 2..1O.201O, Guvernul României, în conformitate cu prevederile articolului 111, alineatul l din C. și-a formulat punctul de vedere, apreciind că "intervenția legislativă ar trebui să vizeze doar modificarea art. 19, alin. 1, lit. e) din L. nr. 3. ", confirmând astfel exceptia invocată de pârât și admisă de către instanta de fond. Acest punct de vedere este cu atât mai important în condițiile în care prefectul verifică legalitate a actelor administrative "în calitate de reprezentant al G.". Referitor la acest proiect de lege, aflat la punctul 8 pe ordinea de zi a ședințelor Camerei D. din zilele de, 8, 9 și 10 noiembrie 2010 se precizează că "Termenul pentru dezbatere și vot final fiind depășit, propunerea legislativă se consideră adoptată, în conformitate cu prevederile art.75 alin.(2) din C. și ale art.113 din Regulamentul Camerei D.." De asemenea, la data de (...), Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări și Comisia pentru administrație publică, organizarea teritoriului și protecția mediului din cadrul Senatului României au avizat favorabil proiectul de lege. Având în vedere cele de mai sus, consideră Sentința civilă nr. 2892/(...) pronunțată de Tribunalul Cluj în dosarul nr. (...) ca fiind temeinică și legală, motiv pentru care solicită respingerea cererii de recurs formulată de către recurentul P. J. C. - prof. dr. F. S. - reprezentant legal al Instituției P. J. C. ca neîntemeiat. În drept s-au invocat prevederile:- articolele 115 și 308, alineat 2, Cod procedură civilă; - articolul 123, alineat 5 din Constituția României; - articolul 19, litera e) din L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului, cu modificările și completări le ulterioare; - L. contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare; În probațiune s-au depus următoarele înscrisuri: avizul nr. 599/(...) al C. L. asupra proiectului de L. privind instituția prefectului; propunerea legislativă nr. PI-x/489, pentru modificarea și completarea art. 115 din L. administrației publice locale nr. 215/2001 și pentru modificarea art. 19 din L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului; adresa nr. 2556/DPSG/l(...) a G. României privind punctul de vedere al acestuia asupra propunerii legislative nr. Pl-x/489, pentru modificarea și completarea art. 115 din L. administrației publice locale nr. 215/2001 și pentru modificarea art. 19 din L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului. Extras al Ordinii de zi a ședințelor Camerei D. din zilele de, 8, 9 și 10 noiembrie 2010, referitor la propunerea legislativă nr. PI-x/489/201O. Fișa proiectului de lege de pe site-ul Senatului R. În temeiul art. 242, alin.2 din Cod procedură civilă, solicită judecarea cauzei chiar și În lipsa. La data de (...) reclamantul recurent P. J. C. a formulat un răspuns la întâmpinare solicitând respingerea susținerilor formulate de intimatul-pârât ca neîntemeiate și admiterea recursului, cu consecința casării Sentinței civile nr. 2892/117/(...) pronunțată de Tribunalul Cluj în D. nr. (...) și respectiv respingerea excepției lipsei calității procesuale active a P. jud. C.,invocată de intimatul-pârât P. C. J. C. 1. Intimatul apreciază că în mod corect instanta de fond a admis exceptia lipsei calitătii procesuale active a P. și a respins actiunea în contencios administrativ, concluzionând că P. nu-i este permis nici prin C., nici prin legea administratiei publice locale, nici prin legea sa de functionare să atace în contencios administrativ un act emis de P. consiliului judetean. Referitor la sustinerile pârâtului din întâmpinarea depusă la dosar, învederează onoratei instante următoarele: 1. Conform prevederilor art.102 alin(l) din Constituția României, revizuită, Guvernul exercită conducerea generală a administrației publice, prin urmare puterea centrală exercită un drept de tutelă administrativă generală asupra structurilor administrative din teritoriu. A., instituția tutelei administrative își găsește consacrarea în art. 123 alin.(5) din Constituția R. potrivit căruia "P. poate ataca În fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului. În cazul În care consideră actul ilegal", iar fundamentul acestui drept de tutelă rezidă în fapt în respectarea principiului constituțional al ierarhiei normative și al legalității impus prin art.l alin.(5). Respectarea C.i, a supremației sale și a legilor este o îndatorire fundamentală a fiecărui cetățean. respectiv a fiecărui subiect de drept, public sau privat, o garanție a bunei funcționări a autorităților publice. În ceea ce privește P. consiliului județean, acest principiu este consacrat în mod expres în art.103 alin.(2) din L. nr.215/2001 a administrației publice locale, republicată, cu modificările și completări leulterioare, potrivit căruia "președintele consiliului județean asigură respectarea prevederilor C.i. punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor G. a hotărârilor consiliului județean, precum și a altor acte normative." Pe de altă parte, legiuitorul constituant consacră principiul descentralizării și al autonomiei locale, în baza cărora se organizează și funcționează administrația publică locală. Dar autonomia locală, așa cum rezultă din prevederile art. 4 alin.(1) din L. nr.2l5/200l, este doar administrativă și financiară, pe baza și în limitele prevăzute de lege, astfel că din punct de vedere financiar, activitatea autorităților locale este cenzurată de către Curtea de C., iar din punct de vedere al legalității actelor, de către prefect. În mod expres, art.3 alin.2 din același act normativ prevede că autonomia locală se exercită de către consiliile județene și președinții acestora. Or, prin admiterea de către instanta de fond a exceptiei lipsei calitătii procesuale active a P. se ajunge la concluzia că actele Președintelui C. J. nu sunt supuse niciunui control de legalitate, Î.-se astfel prevederile art. 16 alin.(2) din Constitutia României revizuită, potrivit căruia "nimeni nu e mai presus de lege. " Este de neconceput ca într-un stat de drept un act ilegal al unei autorități locale, în speță al Președintelui C. J. să nu poată fi atacat în fața instanței de către P., în calitatea sa de reprezentant al G. Ținând cont de cele de mai sus, apreciază că prevederile art. 123 alin.(5) din C. nu pot fi interpretate în mod restrictiv, din art. citat rezultând indirect obligația P. în calitatea sa de garant al respectării legii, de a realiza un control real de legalitate asupra actelor administrative ale autorităților locale alese. Deși textul constitutional nu prevede expres, tinând cont de caracterul eligibil al acestei autorităti ( P. C. J.), tocmai prin prisma ultimelor modificări aduse L. 215/2001 și actele Președintelui C. J. sunt supuse controlului de legalitate exercitat de către P. D. intenția legiuitorului ar fi fost de a stabili expres și limitativ ce acte poate ataca P., ar fi făcut referire la hotărâri le C. județean, hotărârile C. local, respectiv dispozițiile primarilor. Foarte important de reținut că până în anul 2003, instituția Președintelui C. J. nu se bucura de o recunoaștere constituțională. După revizuirea C.i, în art. 123 alin.(4) se regăsește singura reglementare privind președintele C. J., potrivit căruia între prefecti. pe de o parte. consiliile locale și primari. precum și consiliile judetene și președintii acestora. pe de o parte. nu există raporturi de subordonare". Neexistând raporturi de subordonare între instituțiile enumerate de art. 123 alin.( 4) , singurul control pe care îl poate exercita prefectul, ca reprezentant al G. pe plan local, asupra actelor emise de acestea, este controlul de legalitate, în virtutea tutelei administrative. Dar, art. 122 ce reglementează C. județean a rămas neschimbat, nefiind individualizat în mod expres președintele, avându-se în vedere că președintele este de fapt organul executiv al consiliului județean, venind în completarea acestuia. A., este necesară o interpretare mai largă, plecând și de la prevederile art. 87 din L. nr.215/2001 a administrației publice locale, potrivit cărora "C. județean ales în conformitate cu prevederile legii se completează cu președintele consiliului județean, care are drept de vot și conduce ședințele acestuia." presedintele fiind autoritatea executivă a C. judetean, un organ unipersonal și executiv al consiliului judetean, ce emite dispoziții cu caracterindividual sau normativ, dar nu se bucură de o recunoastere constituțională expresă. 2. Prevederile art.123 alin.(5) sunt preluate Întocmai în art.3 din L. nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora "P. poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritătile administratiei publice locale. dacă le consideră nelegale". Or, în conformitate cu prevederile art.l alin.(2 ) lit.d), lit.e), autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală sunt autoritățile deliberative - consiliul local, consiliul județean, C. General al Municipiului B., consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor și autoritățile executive- primarii comunelor, orașelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului B. și președintele consiliului J. Legiuitorul, nereglementând expres exceptarea dispozițiilor președintelui C. J. de la controlul de legalitate al P., prevederile art.3 din L. contenciosului administrativ nu trebuie interpretate restrictiv, așa cum în mod greșit a reținut prima instanță când a admis excepția lipsei calității procesuale active a prefectului. 3. Argumentul principal pe care îl invocă în sustinerile sale reclamantul recurent este prevederea expresă din art. 30 alin.(3) din L. nr. 90/2001 privind organizarea și functionarea G. României și a ministerelor, potrivit căreia că "P. exercită controlul asupra legalitătii actelor administrative ale consiliului local. ale consiliului judetean și ale președintelui consiliului judetean". Raportat la prevederile art.19 lit.e din L. nr.3., contrar susținerilor intimatului, cele două - prevederi, art.19 lit.e) din L. 34012004, respectiv art. 30 alin.(3) din L. nr. 90/2001 se completează. D. legiuitorul ar fi înțeles să excepteze dispozițiile președintelui C. J. de la controlul de legalitate al P., ar fi prevăzut acest lucru în mod expres, așa cum în art. 5 din L. nr.554/2004 a reglementat în mod expres actele nesupuse controlului și limitele controlului. Or, o omisiune nu poate fi asimilată în niciun caz cu o exceptare, excepțiile fiind prevăzute în mod expres, de strictă interpretare și aplicare. Mai mult, conform prevederilor constituționale , atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică, în speță L. 90/2001, respectiv L. nr.3., sunt amândouă legi organice, iar legile organice nu sunt altceva decât o prelungire a materiilor constituționale, o dezvoltare a prevederilor constituționale. A., în mod greșit prima instanță a reținut prevederile art.19 lit. e din L. 3., care așa cum a arătat recurentul reglementează una din atribuțiile prefectului, legitimarea procesuală activă fiindu-i conferită prefectului de prevederile constituționale, respectiv de prevederile art.3 alin.(l) din L. nr. 554/2004. II. Potrivit susținerile intimatului referitor la avizul C. L. nr.599/(...), dat pentru proiectul de L. privind instituția prefectului, urmare a propunerilor C. L. atribuția prefectului de verificare a legalității actelor administrative a fost aprobată în forma aflată actualmente în vigoare, fără a include în sfera actelor supuse verificării și actele președintelui consiliului județean. Subliniază că s-a ajuns la forma actuală a art.19 lit.e din L. nr.3., ce nu include în sfera actelor supuse controlului de legalitate și dispozițiile președintelui C. J., în urma adoptării de către P. a L. nr. 1. de aprobare a O.nr. 1. pentru modificarea și completarea L. nr.3. privind instituția prefectului. În ceea ce privește propunerea legislativă nr. 489/20.09.20l0 pentru modificarea și completarea art.1l5 din L. administrației publice locale nr.215/200l și pentru modificarea art.19 din L. nr.3. privind prefectul și instituția prefectului., intimatul a uitat să amintească avizul C. legislativ nr.1179/04.1O.201O dat acestei propuneri legislative. În concluzie, având în vedere cele expuse mai sus, precum și motivele detaliate în recursul formulat, solicită Onoratei Instante admiterea recursului și casarea Sentintei civile nr. 2892/117/(...) pronunțată de Tribunalul Cluj în D. nr. (...) ca fiind netemeinică și nelegală, în sensul respingerii excepției calității procesuale active a P. J. C., invocată de în primă instanță de pârâtul P. C. J. C. Analizând recursul formulat prin prisma motivelor invocate și a actelor atașate la dosar, potrivit art. 304, 304 ind. 1 Cod proced.civilă, Curtea constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul T. C. în dosar nr. 5801/(...), reclamantul prefectul jud. C. a solicitat anularea dispoziției nr. 371/(...) emisă de președintele C. J. C. Interpretând teleologic textul art. 19 alin 1 lit. f din L.3., potrivit căruia:,, În calitate de reprezentant al G., prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale… verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului,, instanța de fond a ajuns la concluzia că prefectul nu are calitate procesuală pasivă pentru a ataca în contencios actele președintelui consiliului județean. Curtea nu împărtășește această interpretare, apreciind că art. 123 alin. (5) din C. consacră instituția tutelei administrative pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, ceea ce îi conferă prefectului dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este ilegal. Curtea observă că textul constituțional nu impune niciun fel de limite sau condiționări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autoritățile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și, pe cale de consecință, acțiunilor în contencios administrativ. Dispozițiile constituționale ale art. 123 alin. (5) își găsesc concretizarea expresă pe planul legislației infraconstituționale în art. 3 alin. (1) - Tutela administrativă - din L. contenciosului administrativ nr. 554/2004, adoptată de P. ca lege organică, în temeiul art. 73 alin. (3) lit. k) din C. -, lege cadru în materie, precum și în art. 19 alin. (1) lit. f) din L. nr. 3. privind prefectul și instituția prefectului -, lege specială în materie. Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din L. nr. 3., "garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local". Textul art. 123 alin. (5) din C. trebuie raportat și la dispozițiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanțele judecătorești, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, cu excepția celor care privesc raporturile cu P.ul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Atât alin. (5) al art. 123, cât și alin. (6) al art. 126 din L. fundamentală consacră instituția contenciosului administrativ. Prin contencios administrativ, astfel cum acesta este definit potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din L. contenciosului administrativ nr. 554/2004, se înțelege "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim". Totodată, în situația în care un act al autorității publice este un act administrativ - așa cum acesta este definit la 2 alin. (1) lit. c) din L. nr. 554/2004, el va putea fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către prefect, în situația în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanță pe calea contenciosului administrativ, ci doar în fața instanțelor cu competențe în acele materii. Dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din L. nr. 3. prevăd una dintre atribuțiile pe care legea le conferă prefectului, și anume aceea de a "verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului". Or, prevederile art. 123 alin. (5) din C. dispun în mod clar că actul considerat ilegal de către prefect poate fi atacat de către acesta "în fața instanței de contencios administrativ"; mai mult, actul atacat este suspendat de drept. Curtea constată, așadar, că interpretarea instanței de judecată, expusă în considerentele sentinței recurate, este una literală extensivă, îndepărtându- se de la normele și principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituția contenciosului administrativ și, pe de altă parte, instituția tutelei administrative. Față de aceste considerente, constatând că soluția ce se impunea dată excepției lipsei calității procesuale active era aceea de respingere, in baza art. 312 Cod proced. civilă, Curtea va admite recursul declarat de reclamantul P. J. C. împotriva sentinței civile nr. 2892 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T. C. pe care o va casa și va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Cu prilejul rejudecării, tribunalul va analiza, pe fond, în măsura în care nu mai există alte incidente procedurale, temeinicia și legalitatea pretențiilor reclamantului. PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE L. D E C I D E Admite recursul declarat de reclamantul P. J. C. împotriva sentinței civile nr. 2892 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T. C. pe care o casează și dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. D. este irevocabilă. Pronunțată în ședința publică din data de (...). Red.M.H./dact.L.C.C. 3 ex./(...) Jud.fond: C. P.
| ← Sentința civilă nr. 482/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția... | Decizia civilă nr. 1876/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția... → |
|---|
