Decizia civilă nr. 1040/2013. Contencios. Alte cereri
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ SECȚIA A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr._ /a1
DECIZIA CIVILĂ Nr. 1040/2013
Ședința publică din data de 30 Ianuarie 2013 Instanța constituită din:
PREȘEDINTE M. H. JUDECĂTOR D. M. JUDECĂTOR F. T. GREFIER D. C.
Pe rol soluționarea recursului promovat de pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI împotriva încheierii civile din data de_, pronunțată de Tribunalul B. -N., în dosarul nr._, în contradictoriu reclamanta C.
P. B. - PRIN P. și intimata C. DE C. A J. B. -N., având ca obiect - alte cereri recurs la încheierea de suspendare provizorie a executării.
La apelul nominal făcut în ședință publică, se prezintă recurenta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI și C. DE C. A J. B. -N. prin consilier juridic M. O. Carolina, care depune la dosar delegație de reprezentare, lipsind celelalte părți litigante.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care învederează instanței următoarele:
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Cauza se află la primul termen de judecată, recurs.
Recursul promovat este scutit de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar.
Prin Serviciul Registratură, la data de_ intimata-reclamantă a depus la dosarul cauzei întâmpinare, în două exemplare, din care unul a fost ridicat de reprezentanta recurentei anterior începerii ședinței de judecată, conform mențiunilor de la fila 14.
La întrebarea instanței apărătorul recurentei arată că, la fila 178 din dosarul de fond se află întâmpinarea formulată de C. DE C. A J. B.
-N. și deși prin acțiunea introductivă reclamanta înțelege să se judece cu această instituție, ea nu are personalitate juridică și ca atare reprezentarea este asigurată de Curtea de Conturi a României.
C., din oficiu, în temeiul art. 1591al. 4 C.pr.civ., raportat la art.21 din Constituție, art.10 al. 2 din Legea nr.554/2004 și art. 3 pct. 3 C.pr.civ., constată că este competentă general, material și teritorial să judece pricina.
Fiind puse în discuție excepțiile invocate de partea adversă în cuprinsul întâmpinării, reprezentanta recurentei solicită a se respinge excepția lipsei calității procesuale active a Curții de C. a R., întrucât, C. de C. B.
-N. neavând personalitate juridică asigurarea reprezentării se face de către Curtea de Conturi a României, prin Departamentul juridic, care nu se regăsește în structura Curții de conturi.
În ce privește excepția tardivității formulării recursului solicită a fi respinsă ca neîntemeiată, încheierea de ședință pronunțată cu privire la suspendarea Deciziei nr. 5/2011 emisă de C. de C. B. -N. fiind comunicată eronat către C. de conturi iar nu către Curtea de Conturi a României. Conform dovezii de comunicare, atașată motivelor de recurs, recurenta a luat cunoștință de
conținutul încheierii recurate la data de_, iar raportat la această dată recursul este formulat în termenul legal.
În ce privește fondul cauzei reprezentanta recurentei relevă că în mod eronat prima instanță a apreciat că în speță sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții de admisibilitate a cererii reclamantei, atât condiția ce vizează cazul bine justificat cât și cea referitoare la prevenirea unei pagube iminente, reținând în considerente numai aspectele referitoare la plata nelegală a unor drepturi salariale angajaților instituției și omite a analiza impactul suspendării celorlalte măsuri ce au fost dispuse prin Deciziei nr. 5/2011 și menținute prin încheierea nr. 2/_ emisă de Curtea de Conturi a României.
În concluzie măsura suspendării este neîntemeiată iar pentru acest motiv solicită admiterea recursului astfel cum acesta a fost formulat, modificarea în totalitate a încheierii recurate în sensul respingerii cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 5/2011 emisă de C. de C. B. -N. .
De asemenea arată că nu solicită acordarea cheltuielilor de judecată.
C.
Prin încheierea civilă din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului B. N.
s-a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta C. P. B. - PRIN P. în contradictoriu cu pârâta C. DE
C. - C. DE C. B. -N. și în consecință:
S-a dispus suspendarea executării Deciziei nr.5/2011 emisă de pârâta C. DE C. - C. DE C. B. -N. în ceea ce privește dispozițiile conținute la punctele 4.2, 6.1-6.2- 6.3, 7.1 și 9, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a sentinței de fond, ce face obiectul prezentului dosar.
Termen pentru soluționarea fondului la data de_ .
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Decizia nr. 5/2011 emisă de Curtea de Conturi a României - C. de C. a J. B. -N., atacată pentru nelegalitate prin acțiunea în contencios administrativ ce face obiectul prezentului dosar, este un act administrativ care se bucură de prezumția (iuris tantum) de legalitate, dublată de prezumția de veridicitate și de autenticitate din care decurge principiul că actul administrativ este executoriu din oficiu și imediat. Prin urmare, nu se poate acredita teza avansată de pârâtă în sensul că aceasta, prin natura măsurilor dispuse (prin care se urmărește înlăturarea unor abateri de la legalitate și regularitate de către entitatea verificată) nu poate fundamenta o cerere de suspendare a executării actului administrativ, aceasta cu atât mai mult cu cât se stabilește și un termen de realizare a măsurilor.
În privința condițiilor cumulative de admisibilitate ale suspendării executării actului administrativ în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 (temei invocat în prezenta cerere de suspendare), acesta face trimitere la motivele prevăzute la art. 14 din același act normativ, ele fiind reprezentate de existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube, noțiuni definite de art. 2 alin. 1 lit. "t"; și respectiv "ș";.
Astfel, cazurile bine justificate sunt reprezentate, în accepțiunea legii, de împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o
îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar prin pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.
Prin urmare, suspendarea actului administrativ este reglementată ca excepție de la aplicarea principiului conform cu care actul administrativ cu
caracter unilateral se execută din oficiu (acesta beneficiind de prezumția de legalitate și de veridicitate), în scopul acordării unei protecții provizorii a drepturilor și intereselor particularilor până în momentul în care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, însă pentru ca această măsură excepțională să poată opera, nu este suficient doar ca partea interesată să susțină că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte argumente pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse prin actul contestat, cu mențiunea că se impune ca analiza îndeplinirii acestor condiții legale să se realizeze doar în cadrul unei cercetări sumare a aparenței dreptului, în condițiile în care în cadrul procedurii de suspendare a executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.
De altfel, prevederile art. 14 din Legea contenciosului administrativ reprezintă transpunerea în dreptul național a prevederilor, cu valoare de principiu, cuprinse în Recomandarea R(89) 8 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei privind protecția judiciară provizorie în materie administrativă, potrivit cărora "măsurile de protecție provizorie pot fi îndeosebi acordate, dacă executarea actului administrativ este de natură să creeze prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate, și sub condiția existenței unui caz prima facie împotriva validității actului respectiv.";
Existența cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerință și interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.
În cazul suspendării actului instanța este chemată să realizeze o analiză de aparență a legalității, fără a influența și afecta fondul cauzei, dar aceasta nu înseamnă că instanța este scutită de la analiza argumentelor de fond care ar putea arunca un dubiu asupra legalității actului.
În speță, cu privire la măsurile dispuse de C. de C. la punctele 6.1,
6.2 și 6.3, cu termen de realizare stabilit pentru data de_, instanța a remarcat faptul că argumentele prezentate de reclamantă se completează cu cele invocate oral la termenul de judecată din data de_, în sensul incidenței prevederilor Legii nr. 84 din 14 iunie 2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, act normativ care aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială stabilite în condițiile art. 1 pe care personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecință a constatării de către C. de C. a unor prejudicii. Așadar, până la momentul la care se va tranșa, pe fondul litigiului,
legalitatea actelor constatatoare emise de C. de C. și implicit aplicabilitatea prevederilor legii amnistiei fiscale, se impune, a se aprecia existența cazului bine justificat pentru a opera măsura suspendării executării actului administrativ atacat.
În privința măsurilor dispuse la punctele 4.2, 7.1 și 9, considerentele prezentate de reclamantă, în sensul imposibilității obiective de a pune în executare, în prezent, aceste măsuri, justifică, de asemenea, măsura suspendării executării până la soluționarea pe fond a acțiunii în contencios administrativ.
În ceea ce privește paguba iminentă, aceasta nu poate fi dispensată de aceea a cazului bine justificat. Această condiție este cerută de către legiuitor pentru a se aprecia asupra influenței pe care un act, posibil nelegal, o poate produce asupra patrimoniului celui în cauză, prin punerea sa în executare mai înainte de verificarea legalității actului. Doar producerea unui prejudiciu poate justifica suspendarea unui act aparent nelegal, iar nu constatat ca nelegal.
Executarea acestor acte, mai înainte ca instanța să judece cererea privind anularea lor, este de natură să cauzeze un prejudiciu material concret, în condițiile în care, valoarea ridicată a sumelor care trebuie recuperate este de natură să producă un blocaj al activității contestatoarei în contextul în care se afectează derularea contractelor de achiziție publică derulate cu SC Eurotrans Oil SRL, pe de o parte, iar în privința drepturilor salariale și a cheltuielilor de personal, se afectează în mod direct și irecuperabil situația angajaților entității verificate, aceasta întrucât în art. 2 alin. 2 din Legea nr. 84/2012 se prevede expres faptul că (2) Sumele recuperate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, ca urmare a deciziilor prevăzute la alin. (1), nu se restituie, instituindu-se astfel un dezechilibru între păstrarea efectelor actului posibil ilegal și gradul de afectare al reclamantei prin producerea efectelor acestui act (inclusiv prin prisma angajaților acesteia față de care răspunde sub aspectul obligațiilor decurgând din derularea raporturilor de muncă).
În același sens, trebuie avută în vedere aceeași Recomandare nr. R(89)8 adoptată la data de 13 septembrie de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, la care s-a făcut trimitere în cele ce preced și care consideră că este de dorit să fie asigurată persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie și că autoritățile administrative acționează in numeroase domenii iar activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor.
Recomandarea a apreciat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, în anumite circumstanțe, cauza persoanelor un real prejudiciu ireparabil și pe care echitatea îi impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.
La nivel european, actul administrativ este privit ca orice măsură sau decizie de ordin individual luată în exercitarea puterii publice și de natură a produce efecte directe asupra drepturilor, libertăților sau intereselor persoanelor.
În acest context, recomandarea anterior citată, pe deplin aplicabilă R. membru al Consiliului Europei, arată că instanțele chemate să decidă măsuri de protecție provizorie vor ține cont de ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, asemenea măsuri putând fi acordate mai ales atunci când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat și când există un argument juridic aparent valabil față de nelegalitatea actului administrativ.
Tot astfel, s-a apreciat că pentru autoritatea publică, suspendarea actului administrativ nu are consecințe negative deoarece scopul urmărit nu este înlăturat, ci eventual doar amânat până la pronunțarea cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, motiv pentru care suspendarea executării actului administrativ trebuie preferată.
Cum punerea în executare a actelor contestate ar avea un impact negativ asupra drepturilor reclamantei, pentru conservarea acestora, tribunalul a apreciat că se impune suspendarea executării actului, în măsura în care acesta este contestat.
În acest sens, trebuie avută în vedere și practica Curții Europene a Drepturilor Omului, care a apreciat că art. 6 alin. 1 din Convenție conține un drept de "acces la instanță" - din care dreptul de acces este un aspect - ca un element al dreptului la un proces echitabil. Acest drept nu este unul absolut, putând face obiectul unor limitări care însă nu pot să restrângă sau reducă accesul persoanei in așa fel sau in așa măsura încât însăși esența dreptului să fie afectată. In plus, prin limitare trebuie să fie urmărit un scop legitim, să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate si scopul urmărit. Convenția intenționează garantarea unor drepturi care nu sunt teoretice si
iluzorii, ci concrete si efective, scop care trebuie urmărit cu cea mai mare atenție in cazul accesului la instanță, având in vedere rolul proeminent deținut intr-o societate democratică de dreptul la un proces echitabil . În cauza Janosevici împotriva Suediei, hotărârea din 23 iulie 2002, relevantă și pentru cazul de față,
a reținut încălcarea dreptului de acces la instanță în situația in care autoritățile fiscale au impus reclamantului plata de taxe si accesorii stabilite retroactiv, care au fost puse in executare înainte ca o instanță competentă să se pronunțe asupra legalității actului administrativ fiscal.
Față de cele ce preced, tribunalul, având în vedere prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004, tribunalul a admis cererea formulată de reclamantă, dispunând suspendarea executării deciziei respectiv în ceea ce privește dispozițiile conținute la punctele4.2, 6.1-6.2- 6.3, 7.1 și 9, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a sentinței de fond, ce face obiectul prezentului dosar.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI
solicitând admiterea acestuia, modificarea În tot a Încheierii recurate, În sensul respingerii cererii prin care a fost solicitată "suspendarea executării Deciziei nr. 5/2011 emisă de C. de C. B. N. în ceea ce privește dispozițiile de la pct. 4.2, 6.1 - 6.2 - 6.3, 7.1 și 9, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii de fond. "
Prin decizia contestată, s-au dispus în sarcina conducerii Primăriei Comunei P. -B. mai multe măsuri dintre care entitatea verificată a înțeles să conteste în instanță doar măsurile stabilite la pct. 4.2, 6.1 - 6.2 - 6.3, 7.1 și 9 în dispozitivul deciziei nr. 5/_, și anume:
"4.2 Instituirea cadrului organizatoric și funcțional necesar desfășurării activității de audit public intern;
6.1. Recalcularea drepturilor salariale acordate în anul 2010 prin eliminarea sporurilor acordate fără temei legal;
6.2. E. luarea prejudiciilor produse bugetelor instituției prin plățile nete de drepturi salariale efectuate fără temei legal, înregistrarea acestora în evidența contabilă și asigurarea măsurilor de recuperare de la persoanele răspunzătoare;
6.3 Efectuarea regularizărilor cu sumele achitate nelegal către bugetele publice, constând în impozit pe venit și contribuții sociale ale asiguraților și ale angajatorului, întocmirea și depunerea declarațiilor rectificative;
7.1. Stabilirea întinderii prejudiciului produs bugetului instituției prin plățile nelegale efectuate către SC EUROTRANS OIL S.R.L B. -Unirea și asigurarea măsurilor de recuperarea a acestuia;
9. Asigurarea măsurilor de recuperare a prejudiciului constatat la ordonatorul terțiar de credite Unitatea Medico Socială Susenii B. urmare a utilizării nelegale a transferurilor destinate finanțării cheltuielilor de personal. "
Instanța investită cu soluționarea cauzei, prin încheierea de ședință pronunțată în ședința publică din data de 18 mai 2012, a admis cererea prin care s-a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 5/2011 a Camerei de C. a J.
B. - N., până soluționarea definitivă a acțiunii în contencios administrativ. Consideră că încheierea civilă recurată, pronunțată de Secția a II-a civilă,
de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului B. - N., este netemeinică și nelegală, drept pentru care solicită admiterea recursului și modificarea în tot a acesteia, pentru motivele pe care le dezvoltă în cele ce urmează.
În baza art. 304 alin. (l) pct. 9 Cod proc. civ., înțelege să criticăm soluția instanței de fond pentru MOTIVELE dezvoltate în cele ce succed.
Chestiuni prealabile:
În primul rând, învederează instanței de recurs faptul că încheierea de ședință prin care instanța de fond a soluționat capătul de cerere privind suspendarea Deciziei nr. 5/2011 a fost comunicată în mod eronat, la data de _
, la sediul Camerei de C. a J. B. - N. deși întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, având nr._ anterior declinării cauzei la Tribunalul B. -
N., este formulată de Curtea de Conturi a României.
Mai mult, solicită a observa că în finalul întâmpinării a solicitat ca actele procedurale să îi fie comunicate la sediul central al Curtii de C. a R. din Municipiul B., str. Lev T. nr. 22-24, sectorul 1.
Având in vedere cele arătate mai sus solicită a lua act de faptul că recursul pârâtei este formulat in termenul legal față de aceea că a luat la cunoștință de încheierea de ședință prin care instanța de fond a soluționat capătul de cerere privind suspendarea Deciziei nr. 5/2012 la data de_, anexând in dovedirea acestui lucru copie a dovezii de comunicare către Curtea de Conturi a României.
Menționează faptul că în structura organizatorică a Camerei de C. a J.
- N. nu există un departament juridic, de specialitate, care ar fi transmis cu celeritate încheierea de ședință departamentului juridic din cadrul Curții de C. a R., pentru a formula recursul în termenul legal de 5 zile.
În ceea ce privește admiterea cererii privind suspendarea măsurilor dispuse prin Deciziei nr. 5/2012 emisă de C. de C. a J. B. - N., până la pronunțarea instanței de fond conform art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pe care înțelege să o critice cu următoarele argumente:
1). Instanța de fond în motivarea încheierii atacate, a interpretat incorect atât prevederile legale invocate cât și apărarea formulată de Curtea de Conturi a României, reținând faptul că în prezentul litigiu ar fi întrunite cumulativ, ambele condiții de admisibilitate a cererii reclamantei, atât condiția ce vizează cazul bine justificat, cât și cea referitoare la prevenirea unei pagube iminente, reținând în considerente numai aspectele referitoare la plata nelegală a unor drepturi salariale angajaților instituției, însă omite în totalitate să analizeze impactul suspendării celorlalte măsuri ce au fost dispuse prin Decizia nr. 5/2011 și menținute prin Încheierea nr.2/11.05.2011, emisă de Curtea de Conturi a României.
Solicită instanței de recurs să observe că prin Decizia nr. 5/2011 au fost stabilite și alte măsuri în sarcina entității verificate, ce vizează organizarea compartimentului de audit public intern, stabilirea întinderii prejudiciului produs bugetului instituției prin plățile nelegale efectuate către S.C. EUROTRANS OIL
S.R.L. B. - Unirea și asigurarea măsurilor de recuperarea a acestuia, asigurarea măsurilor de recuperare a prejudiciului constatat la ordonatorul terțiar de credite Unitatea Medico Socială Susenii B. urmare a utilizării nelegale a transferurilor destinate finanțării cheltuielilor de personal.
Măsurile dispuse prin Decizia nr. 5/2011 au vizat corectarea tuturor abaterilor constatate în activitatea financiar contabilă a instituției, și ca urmare prin suspendarea executării acestora se produc grave perturbări ale activitătii economico - financiare a acesteia.
2). În mod indubitabil, apreciază pârâta, în prezentul litigiu nu erau întrunite condițiile pentru o eventuală suspendare a actului administrativ atacat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completări le ulterioare.
O primă precizare care se impune a fi făcută este aceea că Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a indicat în mod expres că suspendarea executării unui act
administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamantă, în condițiile art. 15 alin.
(1) din Legea contenciosului administrativ, pentru motivele prevăzute la art. 14 din acest act normativ. În acest caz sunt incidente toate considerațiile teoretice referitoare la cazul bine justificat și paguba iminentă;
Pentru a se asigura unitatea regimului juridic al suspendării executării actelor administrative unilaterale, art. 15 alin. (2) din Legea nr.554/2004, face trimitere la dispozițiile art. 14 alin. de la 2 - la 7, care se aplică în mod corespunzător;
3). În conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de C., cu modificările și completările ulterioare: "În situațiile În care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea Întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate",
4). Or, speța de față se circumscrie exact acestei dispoziții legale întrucât, în urma auditului efectuat la V.A.T.C. P. B., s-a constatat existența unor abateri de la legalitate și regularitate, a căror remediere s-a dispus prin decizia atacată, conducerii entității verificate revenindu-i obligația de a stabili întinderea prejudiciului, precum și luarea măsurilor legale pentru recuperarea acestuia. Solicită instanței să aibă în vedere faptul că auditorii publici externi au analizat doar un eșantion al documentelor care evidențiază abateri de la legalitate și regularitate. Din acest motiv, prin decizie, s-a instituit, în sarcina conducerii entității auditate, obligația de a lua măsuri pentru îndreptarea deficiențelor;
5). De esența unei acțiuni în suspendare a unui act administrativ este nevoia de a se preveni producerea unui prejudiciu, ceea ce înseamnă că prejudiciul există, este cert, lichid și exigibil. ar în cazul de față instanța a hotărât suspendarea unui act administrativ al cărui obiect îl reprezenta tocmai stabilirea existentei unui prejudiciu și cuantumul acestuia;
6). Alin. (1) al art. 14 prevede că "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, În condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond";
7). Textul de lege cere reclamantului ca pe lângă "iminența pagubei" să înfățișeze instanței și alte împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, împrejurări care să fie de natură a argumenta faptul că este vorba de "un caz bine justificat". Acestea sunt așa cum s-a conturat în doctrină, dar și în practică, două condiții care trebuie îndeplinite în mod cumulativ. Așadar, sunt aspecte care ar trebui să scoată în evidență caracterul ilegal al actului și abuzul autorității;
8). Își menține punctul de vedere conform căruia, până în momentul în care este stabilit cuantumul prejudiciului nu se justifică aplicarea art. 14 alin.(I) din Legea contenciosului administrativ;
9). Și în doctrină se apreciază că instanța care este chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. În cauza de față instanța, nu a luat în considerare faptul că Decizia nr. 5/2011 a Camerei de C. B. N. a stabilit măsuri pentru recuperarea unor sume de bani încasate ilegal, organizarea compartimentului de audit, recuperarea sumelor de bani achitate nelegal către
S.C. EUROTRANS OIL S.R.L. B. - Unirea și recuperarea prejudiciului constatat la ordonatorul tertiar de credite Unitatea Medico Socială Susenii B.
urmare a utilizării nelegale a transferurilor destinate finanțării cheltuielilor de personal și nici faptul că măsura suspendării executării se justifică numai în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ;
10). Cât privește noțiunea de "pagubă iminență", se reține că în art. 2 alin.
(1) lit. ș) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, s-a convenit asupra unui sens larg, avându-se în vedere nu numai sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci și sensul de perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice, după caz a unui serviciu public.
Se înțelege că, într-o acțiune care are ca temei încălcarea unui drept subiectiv, reclamanta poate invoca ideea de perturbare doar dacă se află într-o legătură cauzală cu paguba.
Or, în speță nu putem vorbi de o pagubă, și cu atât mai puțin iminentă, care ar putea să afecteze reclamanta, întrucât, Decizia nr. 5/2011 a Camerei de
B. N. se referă la stabilirea unor masuri ca urmare a constatării unor nereguli și abateri de la legalitate și regularitate.
Instanța de fond nu a reținut faptul că paguba s-ar produce tocmai prin neexecutarea cu celeritate a măsurilor dispuse prin Decizia nr.5/2011 întrucât în cadrul entității auditare nu este organizat un sistem de control intern și nu sunt concepute politicile, procedurile și structura organizatorică a acestuia conform cerințelor O.M.F.P. nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entitățile publice și pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial, cu modificările și completările ulterioare. S-a constatat faptul că auditul intern nu funcționează eficient și nu este capabil să prevină și să corecteze utilizarea nelegală și nerespectarea principiilor de economicitate, eficiență și eficacitate în utilizarea fondurilor publice și gestionarea necorespunzătoare a patrimoniului public și privat al U.A.T. C. P. B. .
În conformitate cu prevederile arte 9 lit a) din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, conducătorul instituției publice are obligația instituirii cadrului organizatoric și funcțional necesar desfășurării activității de audit public intern, deoarece entitate a auditată nu se încadrează la categoria institutiilor publice mici. Potrivit art. 2, lit. j) din acelaș act normativ, "instituția mică" este acea entitate care derulează un buget anual de până la nivelul echivalentului în lei a 100.000 euro pe o perioadă de 3 ani consecutiv, iar U.A.T.C. P. B.
în perioada de referință a avut un buget mai mare decât acest plafon.
Precizează că prin absența compartimentului de audit public intern, conducătorul entității este lipsit de asigurarea și consilierea pe care această activitate funcțional-independentă trebuie să o furnizeze pentru buna administrare a veniturilor și a cheltuielilor publice, perfecționând activitățile entității publice și ajutând-o să-și îndeplinească obiectivele.
Consecințele economico-financiare ale neorganizării sistemului se regăsesc în abaterile cu caracter financiar-contabil constatate în timpul misiunii de audit.
În ceea ce privește măsura dispusă prin Decizia nr. 5/2011 a Camerei de
C. B. N. ce se referă la recuperarea unor sume de bani Încasate ilegal arată de asemenea că nu recuperarea prejudiciului înregistrat prin plata, respectiv încasarea în mod ilegal a unor așa zise drepturi bănești poate fi considerată o pagubă pentru reclamantă, ci chiar nerecuperarea acestui prejudiciu, fapt ce ar priva bugetul local de sumele respective, sume care ar putea să aibă o destinație legală;
11). Textul de lege cere reclamantei ca pe lângă "iminența pagubei" să înfățișeze instanței și alte Împrejurări legate de starea de fapt și de drept "Care
sunt de natură să creeze o Îndoială serioasă În privința legalității actului administrativ, împrejurări care să fie de natură a argumenta faptul că este vorba de "un caz bine justificat".
Legea prevede că suspendarea se poate cere "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente" .Acestea sunt, așa cum s-a conturat în doctrină dar și în practică, două condiții care trebuie Îndeplinite În mod cumulativ.
În ceea ce privește cazul bine justificat, practica jurisprudențială a instanței supreme a statuat în mod constant că "nu poate fi argumentat cazul bine justificat prin invocarea unor aspecte care țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii de anulare. "
12). Actul administrativ, după cum se cunoaște, se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate
(actul emană de la cine se spune că emană ) și pe prezumția de veridicitate ( actul exprimă ceea ce în mod real a decis organul emitent). De aici, rezultă principiul executării din oficiu (executio ex officio), întrucât actul administrativ unilateral este el însusi executoriu. Cu alte cuvinte a nu executa actele administrative, care sunt emise În baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democratie constitutională.
13). Tocmai de aceea, suspendarea actelor administrative este considerată ca o situație de excepție. În doctrină se vorbește despre principiul revocabilității actului administrativ, dar nu și despre principiul suspendării, suspendarea fiind o excepție de la regula executării din oficiu;
Rezultă că suspendarea actelor administrative este considerată ca o situație de excepție care poate fi dispusă de instanță numai În situații de excepție, poziție care este majoritară și În doctrină, unde se vorbește despre principiul revocabilității actului administrativ, nu și despre principiul suspendării, suspendarea fiind o excepție de la regula executării din oficiu.
14). Măsurile dispuse prin Decizia nr. 5/2011 au suport legal, deci se bucură de o aparență de legalitate care urmează a fi analizată și menținută sau anulată în speța având ca obiect fondul cauzei, astfel că nu se poate reține ca fiind îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat.
15). Referitor la paguba iminentă, solicită a observa că nu este dovedită, susținerile reclamantei fiind simple afirmații nedovedite, Întrucât Însăși executarea actului nu poate fi considerată o pagubă.
Paguba efectivă ar trebui să constea într-o consecință a executării care s-ar produce asupra bugetului sau activității persoanei în cauză. Or, în cauza de față nu putem vorbi de o pagubă, și cu atât mai puțin iminentă, care ar putea să afecteze reclamanta, întrucât, Decizia nr. 5/2011 a Camerei de C. a J. B.
-N. se referă la recuperarea unor drepturi salariale acordate cu Încălcarea dispozițiilor legale dar și la luarea unor măsuri de organizare a activității financiar contabile.
16). Reclamanta nu invocă iminența producerii unui prejudiciu material viitor și previzibil în patrimoniul propriu, ci În patrimoniul unor terțe persoane - angajații din administrație. Or, rezultă cu claritate din dispozițiile arte 1 din Legea nr. 554/2004 că paguba care trebuie prevenită sau care va fi reparată trebuie să fie proprie persoanei ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.
În speța dedusă judecății, reclamanta nu invocă un prejudiciu material direct, iar în ceea ce privește perturbarea gravă a activității instituției, apreciază
că prejudiciul previzibil este "un prejudiciu care este sigur că se va produce ", iar nu un prejudiciu probabil.
17). Admițând cererea de suspendare a executării deciziei emise de C. de
C. a J. B. - N., prin care s-a constatat, conform competențelor actuale, faptul că s-au produs încălcări ale legislației și s-a dispus măsuri pentru stabilirea și recuperarea unor prejudicii produse prin abateri de la legalitate și regularitate, măsuri pentru organizarea compartimentului de audit intern, practic s-a dat gir abuzului în administrație pentru încălcarea legilor care reglementează cheltuirea banului public și a denaturării ideii de legalitate a acestui foarte important segment al unui stat de drept, care este legalitatea în general și legalitatea cheltuirii banului public, în particular. În acest fel a fost golită de conținut activitatea unei instituții fundamentale a statului de drept, care este C. de C., autoritate supremă de control asupra legalității cheltuirii banului public. Aceasta este cu atât mai grav cu cât, conform Legii nr. 92/1994, republicată în octombrie 2008, C. de C. nu mai poate ea însăși să stabilească prejudicii și să procedeze la recuperarea lor. Ea poate doar să constate neregulile, în urma cărora evident că s-a produs un prejudiciu și să dispună entității controlate să stabilească întinderea prejudiciului și să acționeze în sensul recuperării acestuia, ceea ce a și făcut în speța prezentă.
18). Totodată, arată și faptul că procedându-se la suspendarea deciziei noastre, aceasta a însemnat, practic, întreruperea luării măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României și de executare efectivă a acestor măsuri pentru o perioadă de timp nedeterminată, deci, inclusiv nerecuperarea banilor publici cheltuiți nelegal o perioadă nedeterminată, dar îndelungată în timp, ca și neorganizarea compartimentului de audit intern în cadrul instituției. În acest fel, reiterăm faptul că starea de legalitate în general, și legalitatea cheltuiri banului public, în particular, este grav afectată, consecință pe care nici Curtea de Conturi a României, și sperăm că nici puterea judecătorească nu și-o pot asuma irevocabil.
19). Nu în ultimul rând, solicită ca, la corecta și temeinica soluționare a recursului pârâtei a se avea în vedere și triplul rol al controlului exercitat de C. de C., conform competențelor și atribuțiilor ce-i revin prin lege, anume: rol sancționator, rol preventiv și rol educativ. Accentuează asupra ultimelor două roluri sau perspective ale misiunilor de control financiar, ținând seama și de actuala conjunctură economică nefastă pe care o traversează țara noastră, iar admiterea suspendării executării deciziei noastre, a constituit un prilej nejustificat de satisfacție și de încurajare la nerespectarea legii pentru toate entitățile publice ce le acordă angajaților lor, funcționari publici sau personal contractual, drepturi salariale nelegale, prevalându-se de încheierea, evident nelegală, a unor contracte/acorduri colective de muncă.
20). Instanțele judecătorești au conturat deja o practică prin care resping acțiunile formulate de entități prin care solicită suspendarea unor acte administrative.
Cât privește prima condiție, instanțele de judecată au reținut, în esență, că prin actele de control încheiate de către C. de C. prin camerele de conturi teritoriale, nu a fost angajată răspunderea materială a entităților auditate, prejudiciul la care se face referire nefiindu-le imputat, ba mai mult, stabilirea cuantumului prejudiciului și a modalităților de recuperare au căzut În sarcina conducerii entităților auditate.
Referitor la condiția "cazului bine justificat", instanțele au reținut că entitățile verificate nu au făcut dovada existenței unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința
legalității actelor de control! audit încheiat de C. de C. . Controlul s-a
efectuat cu respectarea dispozițiilor Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de C., precum și valorificare actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de C. a
R., iar concluziile reținute În aceste acte de control au fost argumentate cu datele rezultate din evidențele contabile ale autorităților.
Prin urmare, apreciază că nu sunt Întrunite condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ pentru suspendarea actelor administrative contestate.
Față de cele ce preced, solicită să se admită recursul pârâtei, să se modifice În tot Încheierea recurată, În sensul respingerii cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 5/2011 și a celorlalte acte de control ale Camerei de C. a J. B.
- N., până la soluționarea definitivă a litigiului, menținând astfel măsurile dispuse de pârâta ca temeinice și legale.
În drept, s-au invocat prevederile arte 304 alin. (1) pct. 9 din Codul de procedură civilă, precum și pe celelalte dispoziții legale la care a făcut referire în cuprinsul prezentului recurs.
Solicită încuviințarea probei cu înscrisuri și alte probe pe care le vor considera utile soluționării cauzei.
Reclamanta intimată C. P. -B. prin P. a formulat întâmpinare
prin care a solicitat, pe cale de excepție, respingerea recursului ca fiind formulat de către o persoană care nu are calitate procesuală activă și respingerea recursului formulat ca tardiv, iar pe fondul cauzei respingerea recursului ca nefondat și menținerea încheierii atacate ca legală și temeinică - f.14-16.
Analizând recursul prin prisma motivelor invocate și a apărărilor formulate, C. constată următoarele:
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale active a Curții de C. a R., invocată de intimată prin întâmpinare, C. o apreciază ca neîntemeiată, reținând faptul că C. de C. B. -N. nu are personalitate juridică iar asigurarea reprezentării în instanță se face de către Curtea de Conturi a României.
Excepția tardivității formulării recursului este și ea neîntemeiată întrucât încheierea dată în_ cu privire la suspendarea Deciziei nr. 5/2011 emisă de
C. de C. B. -N. a fost comunicată eronat către C. de conturi iar nu către Curtea de Conturi a României. Conform dovezii de comunicare, atașată motivelor de recurs -f.11, recurenta a luat cunoștință de conținutul încheierii recurate la data de_, iar raportat la această dată recursul este formulat în termenul legal.
Cu privire la fondul pricinii, prin cererea înregistrată sub nr. de mai sus reclamanta C. P. B. a chemat în judecată pe pârâta C. de C. C., solicitând pronunțarea unei sentințe prin care să se dispună suspendarea executării măsurilor dispuse la punctele 4.2, 6.1-6.2-6.3, 7.1 și 9 din Decizia nr. 5/2011.
Astfel, prin Decizia nr. 5/2011 emisă de C. de C. - C. de C. B.
-N. s-a dispus entității verificate - Primăria comunei P. -B. - la punctele 4.2, 6.1-6.2-6.3, 7.1 și 9 cu privire la care se solicită suspendarea executării, - instituirea cadrului organizatoric și funcțional necesar desfășurării activității de audit public intern; recalcularea drepturilor salariale acordate în anul 2010prin eliminarea sporurilor acordate fără temei legal, evaluarea prejudiciilor produse bugetului instituției prin plățile nete de drepturi salariale efectuate fără temei legal, înregistrarea acestora în evidența contabilă și asigurarea măsurilor de recuperare de la persoanele răspunzătoare, efectuarea regularizărilor cu sumele achitate nelegal către bugetele publice constând în impozit pe venit și contribuții
sociale ale asiguraților și angajatorului; stabilirea întinderii prejudiciului produs bugetului instituției prin plățile nelegal efectuate către SC Eurotrans Oil SRL; asigurarea măsurilor de recuperare a prejudiciului constatat la ordonatorul terțiar Unitatea medico socială Susenii B. urmare a utilizării nelegale a transferurilor destinate finanțării cheltuielilor de personal.
Potrivit prev. art. 14 pct. 1 din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond";.
Din prevederile legale menționate rezultă că suspendarea executării actului se poate dispune în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, dar și odată cu introducerea recursului grațios conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la prima condiție-cazuri bine justificate - legea nu cuprinde reglementări dar este evident că existența unui caz bine justificat impune existența unei îndoieli puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ care este emis pe baza legii și pentru executarea acesteia.
Cu ocazia soluționării cererii de suspendare a executării actului administrativ, instanța are numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege nu poate fi prejudecat fondul litigiului.
Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii în anulare.
În neîndeplinirea primei condiții - caz bine justificat -trebuie reținută și Decizia I.C.C.J. - Secția contencios administrativ fiscal pronunțată în anul 2005 în care s-a reținut că "prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu; a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce într-un stat de drept este de neconceput; suspendarea executării actelor administrative constituie o situație de excepție care intervine cu legea o prevede - în limitele și condițiile anume reglementate";.
De asemenea, prin Decizia nr. 257/_, Curtea Constituțională a reținut că " suspendarea actelor administrative reprezintă totodată o situație de excepție, întrucât acestea se bucură de prezumția de legalitate";.
Din aceste considerente instanța a apreciat că argumentele invocate de reclamantă pentru dovedirea cazului bine justificat în sensul nelegalității actului administrativ a cărui suspendare se solicită, nu pot fi reținute în cadrul acestei proceduri, întrucât în prezenta procedură nu poate fi prejudecat fondul litigiului.
Potrivit prevederilor art. 2 pct. 1 lit. ș din Legea nr. 554/2004 "paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public";.
Paguba iminentă astfel cum aceasta este definită prin prevederile legale menționate presupune existența în cuprinsul actului vizat a unor dispoziții care, prin aducerea la îndeplinire, le-ar produce reclamantelor un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.
Pe de altă parte, îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminența producerii pagubei
invocate, ori în speță simplele afirmații făcute de reclamante în acțiunea promovată sunt lipsite de relevanță.
În speță, nu poate fi vorba de o pagubă iminentă care ar putea să afecteze reclamanta întrucât decizia emisă de pârâtă se referă la recuperarea unor drepturi salariale acordate fără temei legal deci nu recuperarea prejudiciului înregistrat prin plata nelegală a unor drepturi de natură salarială poate fi considerată o pagubă pentru reclamantă, ci chiar nerecuperarea prejudiciului.
Recomandarea prin decizia emisă privind luarea măsurilor de recuperare a sumelor achitate fără suport legal nu se de natură a crea un prejudiciu bugetului administrației publice locale, care să justifice măsura solicitată, ci dimpotrivă, prin acestea s-au urmărit recuperarea prejudiciului cauzat acestei instituții.
Simpla menționare a consecințelor prejudiciabile nu duce de facto la constatarea existentei pagubei iminente astfel cum s-a statuat și de Î.C.C.J. - Secția de contencios administrativ și fiscal, iar în speță nu s-a făcut dovada întrunirii și a acestei condiții.
Pârâta a susținut că o astfel de modalitate de a dispune cu privire la abaterile constatate este în perfect acord cu textul legal pe care se întemeiază decizia, prin actul administrativ dispunându-se măsuri prin care s-a urmărit în concret înlăturarea unor abateri de la legalitate și regularitate de către entitatea verificată, în contextul modificărilor legislative intervenite în ceea ce privește competențele Curții de C. .
Desigur că aceste apărări și contraargumente vor putea fi discutate, în substanță, doar de către instanța care va fi învestită cu soluționarea fondului cauzei, însă, limitându-se la o analiză sumară, permisă de textul art. 14 din LCA,
C. constată că motivul de nelegalitate invocat nu este în măsură să arunce un puternic dubiu asupra legalității actului atacat, de natură să justifice admiterea cererii.
Aceasta întrucât, în conformitate cu acest text legal, instanta trebuie sa aprecieze cu obiectivitate aparenta de ilegalitate a actului administrativ si sa hotarasca suspendarea actului numai in acele cazuri in care ea se impune cu evidenta.
In doctrina si practica judiciara s-a subliniat faptul ca "motivele suspendarii trebuie sa apara de la prima vedere ca fiind temeinice, sa creeze de la inceput o indoiala asupra legalitatii actului suspendat si sa fie cuprinse in considerentele hotararii" (Dacian Cosmin Dragos, Legea contenciosului administrativ - comentarii si explicatii, E. ura ALL BECK, B., 2005, pag.269).
Asadar, avand in vedere textele legale aplicabile in materie, precum si doctrina si jurisprudenta, concluzia este aceea conform căreia masura suspendarii executarii actului administrativ atacat intervine doar in cazuri de exceptie, in cazuri limita, iar neexecutarea lui ar fi contrara unei bune ordini juridice, legalitatea actului administrativ unilateral fiind prezumata.
Simpla contestare, pe calea procedurii administrative, a concluziilor organelor de audit nu constituie, prin ea insasi, un "caz bine justificat" pentru acordarea suspendarii. Acesta este si motivul pentru care formularea plângerii prealabile sau urmarea procedurii administrative de contestare nu are drept efect, in mod automat, supendarea executarii actului administrativ atacat.
C. constată că în cuprinsul cererii se incearca dovedirea ilegalitatii actului contestat prin expunerea fondului contestatiei. Instanta nu este insa abilitata sa cerceteze fondul cauzei in prezentul cadru procesual.
Pe de altă parte, analizând cele relevate în susținerea cererii, instanța consideră nu se poate vorbi despre o aparenta de ilegalitate sau o vadita netemeinicie a actului administrativ, care sa justifice acordarea suspendării.
Așa fiind, în baza prev. art. 14 din LCA și art. 312 alin. 1 C.pr.civ., C. va admite recursul declarat de pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI pentru C. DE C. A J. B. -N. împotriva încheierii din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului B. N. pe care o va modifica în sensul că respinge cererea de suspendare.
Fără cheltuieli de judecată.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge excepția tardivității recursului.
Admite recursul declarat de pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI pentru C. DE C. A J. B. -N. împotriva încheierii din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului B. N. pe care o modifică
în sensul că respinge cererea de suspendare.
Decizia este irevocabilă.
pronunțată în ședința publică din 30 ianuarie 2013.
Președinte, M. H. | Judecător, D. M. | Judecător, F. T. |
Grefier, D. C. |
Red.M.H./dact.L.C.C.
2 ex./_
Jud.fond: A. P. M.
