Excepţie nelegalitate act administrativ. Sentința nr. 968/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Sentința nr. 968/2013 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 11-03-2013 în dosarul nr. 484/2/2013
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr._
SENTINȚA CIVILĂ NR. 968
Ședința publică de la 11.03.2013
Completul constituit din:
PREȘEDINTE - M. M. P.
GREFIER - A. M. G.
Pe rol soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamanta S.C. V. C. S.R.L.în contradictoriu cu pârâții G. NAȚIONALĂ DE MEDIU – C. JUDEȚEAN G., C. G. AL GĂRZII NAȚIONALE DE MEDIU și M. M. ȘI SCHIMBĂRILOR CLIMATICE, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
Dezbaterile în cauză au avut loc în ședința publică din data de 25.02.2013, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta sentință, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, dar și pentru a da posibilitatea părților să formuleze concluzii scrise, a amânat pronunțarea la data de 04.03.2013 și apoi la data de astăzi, 11.03.2013, când în aceeași compunere a pronunțat următoarea hotărâre:
CURTEA,
Deliberând asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin adresa emisă de Judecătoria G., conform Încheierii pronunțată la data de 13.12.2012 în dosarul nr._, înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr._ la data de 21.01.2013, a fost înaintată excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 1298/2011 emis de M. M. și Pădurilor, formulată de petenta S.C. V. C. S.R.L.
În motivarea excepției de nelegalitate, petenta a arătat că art. I pct. 2 din Ordinul nr. 1298/2011 încalcă disp. art. 9 alin. 1 din OUG nr. 195/2005 privind protecția mediului. Față de acest text de lege, activitatea petentei nu este de natură să aibă efecte semnificative asupra mediului, dimpotrivă, activitatea fiind una care nu permite contactul animalelor cu mediul înconjurător.
Un alt motiv de nelegalitate este reprezentat de încălcarea principiului neretroactivității legii. Arată reclamanta că la momentul înființării, martie 2010, legislația în vigoare, Ordinul nr. 1798/2007 pentru aprobarea Procedurii de emitere a autorizației de mediu nu prevedea obligativitatea obținerii unei autorizații de mediu pentru activitatea desfășurată de reclamantă. În ce privește normele de drept material, acestea reglementează de la . toate efectele viitoare ale unor situații care au apărut sub incidența normei anterioare. În consecință, normele de drept material nu se aplică efectelor stabilite anterior intrării lor în vigoare, iar efectul stabilit anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 1298/2011 este acela că reclamanta nu avea nevoie de autorizație de mediu.
Cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 1298/2011 nu conține norme tranzitorii prin care să se reglementeze situația societăților deja înființate și care nu au avut nevoie de obținerea unei asemenea autorizații pentru desfășurarea activității, consideră reclamanta că se impune constatarea nelegalității actului normativ menționat în condițiile în care subiectul acestora este reprezentat de persoane juridice care funcționau legal în temeiul unor dispoziții legale anterioare.
Mai mult, punerea în practică a dispozițiilor Ordinului nr. 1298/2011 este deosebit de greoaie și de lungă durată, reclamanta, în ciuda demersurilor întreprinse, nereușind nici până la această dată să obțină autorizația de mediu.
G. Națională de Mediu – C. Județean G. a solicitat respingerea excepției de nelegalitate pentru următoarele considerente:
Ordinul 1298/2011 pentru modificarea Procedurii de emitere a Autorizației de mediu, aprobată prin Ordinul nr. 1798/2007, vine cu o completare minoră în ceea ce privește numărul exemplarelor de „alte animale” ce pot fi deținute într-o fermă. Aceasta nu înseamnă că până în anul 2011, data apariției ordinului, nu trebuia obținută această autorizație de mediu. Deținătorii de ferme al căror obiect de activitate constă în „creșterea altor animale” erau obligați toți, fără excepție, la obținerea autorizației de mediu.
Oficiul Registrului Comerțului, în momentul emiterii certificatului de înregistrare și a stabilirii activității principale, a înregistrat pentru reclamantă codul CAEN nr. 0149, respectiv creșterea altor animale. Nu este niciun inconvenient faptul că noul cod CAEN nr. 0149 cu privire la creșterea altor animale este fostul cod CAEN 0125, aplicabil până la . Ordinului nr. 337/2007 privind actualizarea Clasificării activităților din economia națională, pentru alinierea acestora la standardele Uniunii Europene.
Ordinul contestat acordă posibilitatea crescătorilor de animale, cu ferme ce dețin sub 500 de capete, altele decât cele strict protejate, să nu mai solicite autorizație de mediu.
OUG nr. 195/2005 creează cadrul legal cu privire la protecția mediului, iar Ordinul nr. 1298/2011 este un act emis în completarea Ordinului nr. 1798/2007 care aprobă Procedura de emitere a autorizației de mediu.
Singurul lucru pe care îl modifică ordinul în discuție este numărul de animale cuprinse într-o fermă, dar pe reclamant nu îl privește în mod direct deoarece viperele cu corn fac parte din speciile strict protejate, ceea ce face ca autorizația de mediu să fi fost obligatorie, indiferent de numărul de animale dintr-o fermă.
Reclamanta formulează de asemenea cerere precizatoare și completatoare la excepția de nelegalitate prin care solicită anularea Ordinului nr. 1298/2011 emis de M. M. și Pădurilor și în subsidiar anularea prevederilor art. I pct. 2 ale aceluiași ordin.
Ordinul 1298/2011, arată reclamanta, încalcă dispozițiile Legii nr. 24/2000, respectiv actul nu conține dispoziții tranzitorii.
Un al doilea argument expus este reprezentat de faptul că ordinul încalcă principiul neretroactivității.
În sfârșit, menționează reclamanta că ordinul încalcă dispozițiile art. 9 alin. 1 din OUG nr. 195/2005.
La data de 07.02.2013, ca urmare a intrării în vigoare a HG nr. 1005/2012, prev. art. V alin. 2 și alin. 3 ale OUG nr. 58/2012 și ale OUG nr. 96/2012, s-a solicitat introducerea în cauză a Comisariatului G. al Gărzii Naționale de Mediu, organ al administrației publice centrale cu personalitate juridică, cerere încuviințată conform celor menționate în încheierea de ședință de la data de 11.02.2013.
Prin întâmpinare formulată la data de 08.02.2013 C. G. al Gărzii Naționale de Mediu a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive și a solicitat respingerea excepției de nelegalitate.
Asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a arătat pârâtul că are calitate pasivă în dosarul nr._ înregistrat pe rolul Judecătoriei G., numai în ce privește procesul verbal de contravenție contestat de reclamantă.
Pe fond, pârâtul a arătat că nu se poate reține încălcarea principiului neretroactivității legii deoarece actualizarea codurilor CAEN s-a făcut cu respectarea prevederilor Regulamentului Comisiei Europene nr. 29/2002 și a Regulamentului Comisiei Europene nr. 1893/2006.
Principiile de elaborare a CAEN țin seama de corespondența cu clasificările internaționale și în special cu cea europeană (N.) în cadrul unui sistem integrat.
Codurile CAEN noi și vechi sunt valabile și prevăzute în Ordinele nr. 337/2007 și nr. 601/2002.
La termenul de judecată din 11.02.2013 reclamanta a depus la dosar răspuns la întâmpinare, la data de 20.02.2013 note de ședință, iar la data de 01.03.2013, în contextul amânării pronunțării, concluzii scrise.
M. M. și Pădurilor a depus la dosar adresa nr._/10.03.2011 și referatul de aprobare nr._/21.02.2011 la data de 22.03.2013, ca urmare a solicitării instanței de a depune documentația ce a stat la baza emiterii ordinului contestat.
În temeiul art. 167 C.pr.civ. a fost încuviințată proba cu înscrisuri ca fiind concludentă și utilă soluționării cauzei, aceasta fiind reținută în pronunțare asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului C. G. al Gărzii Naționale de Mediu dar și asupra fondului.
Asupra excepției lipsei calității procesuale pasive
Pârâtul C. G. al Gărzii Naționale de Mediu a arătat în susținerea acestei excepții faptul că are calitate procesuală pasivă în dosarul nr._ înregistrat pe rolul Judecătoriei G. doar în ceea ce privește procesul verbal de constatare și sancționare a contravenției contestat de reclamantă, nu deci și pentru prezentul litigiu.
Constată însă instanța că excepția este neîntemeiată în raport de disp. art. 4 alin. 2 teza I din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ în conformitate cu care „Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului”.
Așadar, calitatea procesuală pasivă este conferită pârâtului de calitatea sa de parte în procesul în care s-a ridicat prezenta excepție de nelegalitate.
Pentru aceste considerente, urmează a fi respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului C. G. al Gărzii Naționale de mediu ca fiind neîntemeiată.
Asupra fondului cauzei
Ordinul nr. 1298/2011 criticat în prezenta speță modifică Ordinul nr. 1798/2007 pentru aprobarea Procedurii de emitere a autorizației de mediu, acest din urmă act fiind emis în baza dispozițiilor art. 12 din OUG nr. 195/2005 privind protecția mediului, iar nu în baza dispozițiilor art. 9, eronat invocate de reclamant.
În primul rând instanța constată că nu poate fi vorba de o neconformitate a actului administrativ cu ordonanța de urgență în ceea ce privește prevederile legale invocate de reclamantă întrucât art. 9 are în vedere avizul de mediu în timp ce ordinele în discuție autorizația de mediu.
Termenii au semnificație diferită astfel cum rezultă din disp. art. 2 pct. 9 din OUG nr. 195/2005 în conformitate cu care prin autorizația de mediu se înțelege „actul administrativ emis de autoritatea competentă pentru protecția mediului, prin care sunt stabilite condițiile și/sau parametrii de funcționare ai unei activități existente sau ai unei activități noi cu posibil impact semnificativ asupra mediului, obligatoriu la punerea în funcțiune” și din disp. art. 2 pct. 13 lit. a potrivit cărora prin aviz de mediu se înțelege „actul administrativ emis de autoritatea competentă pentru protecția mediului, care confirmă integrarea aspectelor privind protecția mediului în planul sau programul supus adoptării”.
În plus, se reține faptul că Ordinul nr. 1798/2007, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 1298/2011, este emis în temeiul disp. art. 12 din OUG nr. 195/2005, în temeiul cărora „Desfășurarea activităților existente precum și începerea activităților noi cu posibil impact semnificativ asupra mediului se realizează numai în baza autorizației/autorizației integrate de mediu. Procedura de emitere a autorizației de mediu și lista activităților supuse acestei proceduri sunt stabilite prin ordin al conducătorului autorității publice centrale pentru protecția mediului”.
În raport de criticile reclamantei, împrejurarea că prin Ordinul nr. 1298/2011 s-a instituit în mod expres necesitatea solicitării și obținerii autorizației de mediu pentru speciile strict protejate indiferent de numărul de exemplare nu contravine dispozițiilor legale prin care se instituie necesitatea autorizării unei activități cu posibil impact semnificativ asupra mediului.
Ordinul nu contravine ordonanței, nu adaugă la aceasta, nici în ceea ce privește art. 9 invocat de reclamantă și nici în ceea ce privește celelalte texte legale.
Nu numai că prevederea în discuție instituie necesitatea obținerii autorizației de mediu pentru speciile strict protejate indiferent de numărul de exemplare, fără să contravină OUG nr. 195/2005, dar respectiva modificare are ca și rațiune, dar și ca temei OUG nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, astfel cum se menționează de altfel și în adresa nr._/10.03.2011 ce a stat la baza emiterii actului contestat (f. 72).
Împrejurarea că prin Ordinul nr. 1298/2011 se instituie necesitatea obținerii autorizației pentru o activitate ce implică specii protejate nu adaugă și nu contravine prevederilor OUG nr. 195/2005 prin care se impune solicitarea și obținerea autorizației în cazul activităților cu efecte semnificative asupra mediului.
Pe de o parte, apreciază instanța că o activitate ce implică specii protejate nu este prin sine o activitate fără potențial impact asupra mediului, în speță reclamanta realizând o activitate ce implică vipere cu corn, specie strict protejată în sensul disp. OUG nr. 57/2007. Așa fiind, nu se adaugă la lege prin indicarea în mod expres și distinct a speciilor strict protejate ca necesitând parcurgerea procedurii pentru obținerea autorizației indiferent de numărul de capete.
Pe de altă parte, atât din disp. art. 9, art. 12 cât și din celelalte dispoziții ale OUG nr. 195/2005, rezultă faptul că obținerea autorizației nu este necesară numai în cazul activităților care au impact asupra mediului, dar și în cazul celor care pot avea un asemenea impact.
Mai observă instanța că arată reclamanta în susținerea motivului de nelegalitate invocat, că s-ar contraveni prev. art. 9 alin. 1 din OUG nr. 195/2005, prin aceea că activitatea pe care o desfășoară nu este una de natură a avea efecte semnificative asupra mediului. Dimpotrivă, adaugă reclamanta, activitatea nu permite contactul animalelor cu mediul înconjurător. Detaliază aceste aspecte reclamanta, menționând că unitatea activează într-un spațiu bine delimitat, împrejmuit și izolat de alte obiective sau activități, că animalele de fermă sunt născute și crescute în captivitate, fără legătură cu mediul înconjurător, că eventualele deșeuri provenite din activitatea desfășurată sunt preluate de o firmă specializată în colectarea deșeurilor de origine animală, neexistând deci niciun contact cu mediul înconjurător.
Aceste argumente sunt însă lipsite de relevanță în această cauză, instanța de contencios administrativ neanalizând legalitatea și/sau temeinicia sancționării contravenționale a reclamantei, nici aplicabilitatea sau nu a legislației în discuție în ce o privește.
Așadar, dacă activitatea reclamantei are sau nu vreun contact cu mediul înconjurător ori dacă contactul existent ori potențial are sau poate avea efecte semnificative asupra mediului nu prezintă nicio relevanță sub aspectul conformității Ordinului nr. 1298/2011 cu actul normativ cu forță juridică superioară în baza căruia a și fost emis, respectiv OUG nr. 195/2005.
Este de asemenea neîntemeiat și argumentul referitor la nerespectarea principiului neretroactivității.
În primul rând, instanța atrage atenția asupra faptului că aplicarea unui act în mod retroactiv nu este același lucru cu încălcarea principiului neretroactivității de către respectivul act. În speță, argumentele invocate de reclamantă în susținerea acestui motiv (și anume că la momentul înființării societății Ordinul nr. 1798/2007 nu prevedea obligativitatea obținerii unei autorizații de mediu pentru activitatea desfășurată) se subscriu primei situații menționate. Cu alte cuvinte, reclamanta nu susține că actul contravine menționatului principiu constituțional, ci că a fost aplicat în ce o privește, aspect de natură să contravină principiului neretroactivității. În această situație, nu vorbim de nelegalitatea actului, ci de aplicarea lui în mod eronat, aspect ce excede controlului pe care instanța de contencios administrativ trebuie să-l efectueze.
În ceea ce privește inexistența unor dispoziții tranzitorii prin care să se reglementeze situația societăților deja înființate și care nu au avut nevoie de obținerea unei autorizații pentru desfășurarea activității, constată instanța că nu există nicio dispoziție legală care să fie astfel eludată.
Iar aceasta cu atât mai mult cu cât ordinul în discuție este pentru modificarea Procedurii de emitere a autorizației de mediu, aprobată prin Ordinul ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 1798/2007. Așa fiind, acest din urmă act continuă a-și produce efectele, avându-se în vedere și modificările aduse prin Ordinul nr. 1298/2011, inclusiv deci prev. art. 5 alin. 1 în conformitate cu care „Solicitarea și obținerea autorizației de mediu sunt obligatorii atât pentru desfășurarea activităților existente, cât și pentru începerea activităților noi”.
Tot sub aspectul inexistenței dispozițiilor tranzitorii, invocă reclamanta prin cerere precizatoare și completatoare disp. art. 3 alin. 1, art. 51, art. 53 și art. 55 din Legea nr. 24/2000, subliniind nelegalitatea actului din perspectiva menționatelor texte legale.
Instanța apreciază însă ca fiind neîntemeiate susținerile reclamantei, atât în ceea ce privește forma cât și în ce privește fondul ordinului contestat, având în vedere faptul că acesta a fost emis pentru modificarea unui alt ordin și, în consecință, disp. art. 59 din Legea nr. 24/2000 în conformitate cu care:
„(1) Modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia și în redarea lor într-o nouă formulare.
(2) Pentru exprimarea normativă a intenției de modificare a unui act normativ se nominalizează expres textul vizat, cu toate elementele de identificare necesare, iar dispoziția propriu-zisă se formulează utilizându-se sintagma "se modifică și va avea următorul cuprins:", urmată de redarea noului text.
(3) Procedeul de a se menționa generic, în finalul unui act normativ, că un alt act normativ conex sau texte din acel act "se modifică corespunzător" trebuie evitat. De asemenea, nu se utilizează, pentru a exprima o modificare, redarea doar a unor fragmente ori sintagme dintr-un text. Modificarea trebuie să cuprindă în întregime textul vizat, cuprins în articol, alineat sau în elementul marcat al unei enumerări”.
În plus, nu poate fi reținută susținerea reclamantei în sensul nelegalității unui act în condițiile în care subiectul acestuia este o persoană care funcționa legal în temeiul unor dispoziții legale anterioare. Împrejurarea că o persoană își desfășoară activitatea conform legii într-o perioadă dată nu exclude situația de nelegalitate ce poate apărea în eventualitatea nerespectării unor noi dispoziții legale.
Este de asemenea străină cauzei, neconstituind motiv de nelegalitate a ordinului, împrejurarea că punerea în practică a dispozițiilor acestuia este deosebit de greoaie și de lungă durată. Pe de o parte, împrejurarea chiar reală de ar fi nu atrage nelegalitatea actului, iar pe de altă parte, procedura este aprobată nu prin ordinul criticat, ci prin Ordinul nr. 1798/2007.
Pentru aceste considerente, urmează a fi respinsă excepția de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.
Evident, nu vor fi examinate motivele, argumentele de nelegalitate invocate de reclamantă prin concluzii scrise, întrucât nu învestesc instanța în mod legal (nefiind formulate prin cererea introductivă și nici printr-o cerere modificatoare/completatoare, ci ulterior terminării cercetării judecătorești și închiderii dezbaterilor) respectiv împrejurarea că Ordinul nr. 1298/2011 încalcă dispozițiile Legii nr. 24/2000, în cererea introductivă și respectiv în cea modificatoare făcându-se vorbire exclusiv de inexistența dispozițiilor tranzitorii, dar și faptul că același ordin încalcă principiul previzibilității normelor juridice.
Pentru aceste motive,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului C. G. al Gărzii Naționale de Mediu ca fiind neîntemeiată.
Respinge excepția de nelegalitate formulată de reclamanta .cu sediul în București, ., sector 1 în contradictoriu cu pârâții G. NAȚIONALĂ DE MEDIU – C. JUDEȚEAN G. cu sediul în G., județul G., .. 2, C. G. AL GĂRZII NAȚIONALE DE MEDIU cu sediul în București, ., . și M. M. ȘI SCHIMBĂRILOR CLIMATICE cu sediul în București, ., sector 5, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ ca fiind neîntemeiată.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică azi, 11.03.2013.
PREȘEDINTE, GREFIER,
M. M. P. A. M. G.
Red. MMP – 2 ex. – 18.03.2013
| ← Pretentii. Decizia nr. 3718/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI | Suspendare executare act administrativ. Decizia nr. 615/2013.... → |
|---|
