ICCJ. Decizia nr. 672/2008. Contencios. Contestaţie act administrativ fiscal. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 672/2008
Dosar nr. 288/36/2007
Şedinţa publică de la 20 februarie 2008
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 15 ianuarie 2007, reclamantul Consiliul Judeţean Constanţa, reprezentat de Preşedinte, N.D.C., în contradictoriu cu D.G.F.P. Constanţa, a solicitat anularea deciziei nr. 64 din 13 decembrie 2006 emisă de Compartimentul de soluţionare contestaţii inspecţii din cadrul pârâtei şi, pe cale de consecinţă, a procesului-verbal de inspecţie din 29 septembrie 2006 întocmit de Compartimentul de inspecţie din cadrul D.G.F.P. Constanţa.
În motivarea acţiunii reclamantul a arătat că în perioada 24 august 2006-29 septembrie 2006, la nivelul Consiliului Judeţean Constanţa a fost efectuată de către Compartimentul de inspecţii din cadrul D.G.F.P. Constanţa, în baza adresei Ministerului Finanţelor Publice din 09 august 2006, o inspecţie ce a avut următoarele obiective:
- modul de fundamentare şi documentare a solicitării de fonduri de către entităţile publice - consilii locale şi judeţene;
- verificarea legalităţii şi regularităţii modului în care au fost angajate, lichidate, ordonanţate şi efectuate plăţile pe seama fondurilor publice alocate entităţilor publice, provenite din fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului pentru înlăturarea efectelor inundaţiilor din anul 2005 şi prima parte a anului 2006.
Baza legală a misiunii de inspecţie a reprezentat-o art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 republicată, O.U.G. nr. 45/2003 şi art. 19 lit. e) şi i) din Legea nr. 500/2002.
Inspecţia a fost finalizată la data de 29 septembrie 2006, prin încheierea procesului-verbal de inspecţie din 29 septembrie 2006 şi a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor din 29 septembrie 2006.
Întrucât procesul-verbal de inspecţie a fost încheiat cu încălcarea atribuţiilor şi competentelor conferite prin actele normative în vigoare la acest moment atât Ministerului Finanţelor Publice, cât şi D.G.F.P., reclamanta a arătat că a înţeles să formuleze contestaţie, în temeiul art. 22 alin. (8) din O.G. nr. 119/1999.
Prin decizia nr. 64 din 13 decembrie 2006, Compartimentul soluţionare contestaţii inspecţii din cadrul D.G.F.P. Constanţa a respins contestaţia formulată de N.D.C., ca reprezentant al Consiliului Judeţean, împotriva procesului-verbal întocmit de reprezentanţii Compartimentului de inspecţie din cadrul D.G.F.P. Constanţa la data de 29 septembrie 2006, ca „neîntemeiată din punct de vedere legal, nemotivată şi nesusţinută cu documente.”
În opinia reclamantului soluţia contestaţiei a fost pronunţată împotriva Preşedintelui Consiliului Judeţean Constanţa, iar nu împotriva Consiliului.
Totodată, arată reclamantul, motivele ce au stat la baza emiterii deciziei sunt, pe de o parte, neîntemeiate, iar pe de altă parte, lovite de nulitate.
În acest sens, reclamanta a susţinut că este o autoritate publică locală şi independentă, iar nu o instituţie publică, astfel cum aceasta este definită de art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, republicată, motiv pentru care Ministrul Finanţelor Publice, fie în nume propriu, fie prin mandatari, nu are competenţa de a efectua inspecţii la o autoritate publică locală organizată în temeiul Legii nr. 215/2001, singura entitate publică cu atribuţii de inspecţie fiind Curtea de Conturi, conform art. 16 din Legea nr. 92/1994, republicată, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 77/2002.
Mai mult, arată reclamanta, inspecţia s-a efectuat fără emiterea unui ordin de serviciu cu respectarea prevederilor art. 22 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999, republicată, neexistând un mandat special emis de ministrul finanţelor publice sau de persoana delegată în acest sens de ministru, ci un ordin de inspecţie semnat doar de către directorul executiv al D.G.F.P. Constanţa. Ordinul de inspecţie fiind încheiat de o persoană fără calitate, în opinia reclamantei, este lovit de nulitate absolută.
De asemenea, arată reclamanta, autorităţile fiscale nu au avut în vedere că nu există o hotărâre a Guvernului care să stabilească organizarea inspecţiilor şi stabilirea atribuţiilor generale sau un ordin al ministrului care să vizeze atribuţiile de detaliu, fluxul informaţional şi metodologia de lucru, conform alin. (7) al art. 22 din O.G. nr. 119/1999.
S-a mai susţinut că deşi prin procesul-verbal de inspecţie nu au fost constatate abateri de la legalitate care să fi produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, totuşi echipa de inspecţie, nespecializată şi nemandatată, nu s-a limitat la a verifica dacă sumele alocate către primării au fost utilizate corect în scopul prevăzut destinaţiei lor, cu toate că tema inspecţiei se referea doar la modul în care au fost utilizate resursele bugetare alocate din Fondul de intervenţie al Executivului pentru înlăturarea efectelor inundaţiilor din anul 2005 şi prima parte a anului 2006.
Cu privire la concluziile referitoare la nerespectarea dispoziţiilor referitoare la respectarea prevederilor dispoziţiilor Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1792/2002 şi ale Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 522/2003 referitoare la implementarea etapelor execuţiei bugetare - angajare, lichidare, ordonanţare şi plata cheltuielilor, precum şi a evidenţei angajamentelor bugetare, reclamantul consideră că echipa de inspecţie, pe lângă faptul că i-a prezentat în scris un important colocviu referitor la controlul financiar preventiv propriu şi la modul de angajare a cheltuielilor bugetare, prin copierea punctuală a actelor normative aplicabile în materie, şi-a încălcat atribuţiile încă odată.
Mai mult, arată reclamantul, cu privire la modul în care au fost alocate şi gestionate veniturile şi cheltuielile prevăzute în bugetul aferent anului 2005 şi a respectării legalităţii operaţiunilor financiar-contabile efectuate în acest sens, Consiliul Judeţean Constanţa a fost verificat de către controlorii financiari ai Camerei de Conturi Constanţa care lăsaseră, tocmai cu referire la modul de respectare a actelor normative sus-amintite, măsuri ce urmau a fi aduse la îndeplinire în termen de 90 de zile de la data stabilirii lor.
În opinia reclamantului, echipa de inspecţie ar fi trebuit să se limiteze la a constata dacă aceste măsuri sunt aduse la îndeplinire în conformitate cu dispoziţia Camerei de Conturi, dacă au fost respectate aceste dispoziţii şi, în eventualitatea în care ar fi fost depăşit termenul de aducere la îndeplinire şi nu ar fi fost realizate măsurile, să înştiinţeze Camera de Conturi şi nicidecum să întocmească actul numit proces-verbal de inspecţie, cu atât mai mult cu cât nu a constatat abateri de la legalitate care să fi produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public.
La data de 15 martie 2007 reclamantul a formulat precizări ale acţiunii introductive în sensul că solicită în principal anularea deciziei nr. 64/2006 şi, pe cale de consecinţă, a procesului-verbal de inspecţie din 29 septembrie 2006, iar în subsidiar, având în vedere că decizia atacată a fost întocmită cu nerespectarea formelor legale de procedură, pricinuindu-i-se astfel o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea ei, solicită admiterea acţiunii, desfiinţarea deciziei atacate şi remiterea dosarului organului emitent al actului atacat pentru a soluţiona contestaţia şi a se pronunţa în contradictoriu cu autoritatea publică Consiliul Judeţean Constanţa.
În cauză, pârâta D.G.F.P. Constanţa a formulat întâmpinare.
Prin sentinţa civilă nr. 426/CA din 05 iunie 2007 Curtea de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă, fluvială, contencios administrativ şi fiscal, a respins ca nefondată acţiunea reclamantului.
Pentru a se pronunţa în sensul arătat instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că nu există niciun dubiu cu privire la faptul că menţionarea doar a persoanei fizice (reprezentant al reclamantului) în dispozitivul deciziei atacate, este o simplă eroare materială, fără implicaţii asupra legalităţii actului administrativ, dată fiind împrejurarea că acesta nu a justificat o eventuală vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului, reclamantul se încadrează în noţiunea de entitate publică, definită de legiuitor, iar competenţa Ministerului Finanţelor Publice de a efectua inspecţia fiscală este dată de art. 22 din O.G. nr. 119/1999; au fost respectate dispoziţiile art. 22 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999 privind ordinul de serviciu; lipsa unei hotărâri de Guvern care să reglementeze activitatea de inspecţie nu poate determina nulitatea absolută a controlului efectuat potrivit legii; reclamantul nu a criticat în mod concret de ce constatările organului de control nu corespund realităţii, ci şi pe fond a preluat critica aspectelor procedurale, deşi din conţinutul adresei din 09 august 2006 emisă de Ministrul Finanţelor Publice, obiectivele ce trebuiau urmărite erau clare, iar echipa de control era ţinută de îndeplinirea corespunzătoare a obligaţiilor astfel stabilite.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul Consiliul Judeţean Constanţa, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie şi invocând dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 şi cele ale art. 3041 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs se reiterează în amănunt motivele acţiunii arătate în cele ce preced care rezumativ se referă la faptul că instanţa de fond în mod greşit nu a reţinut că soluţia contestaţiei formulată de Consiliul Judeţean Constanţa a fost pronunţată în mod incorect împotriva persoanei fizice N.D.C., în condiţiile în care şi pârâta, prin întâmpinare şi a recunoscut culpa; pentru inspecţia fiscală realizată de D.G.F.P. Constanţa nu există temei legal, întrucât potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, consiliul judeţean este autoritate publică locală şi independentă; procesul-verbal este lovit de nulitate absolută întrucât a fost încheiat de o persoană fără calitate, fără atribuţii în acest sens şi fără competenţa necesară şi nu există acte normative prin care să se reglementeze activitatea de inspecţie şi metodologia de lucru a acestora; organul de soluţionare a contestaţiei nu a sesizat faptul că prin procesul-verbal atacat nu s-au constatat abateri de la legalitate care să producă pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public.
În opinia recurentului, dacă instanţa de fond ar fi lecturat procesul-verbal de inspecţie şi concluziile acestuia, precum şi textul integral al art. 22 din O.G. nr. 119/1999, republicat, şi ar fi analizat şi înscrisurile depuse în apărare, respectiv decizia nr. 16 din 06 septembrie 2006 a Camerei de Conturi Constanţa - Direcţia de Control Financiar Ulterior şi anexele acesteia, raportul de control intermediar din 31 august 2006 şi documentele referitoare la procedura de angajare a cheltuielilor în cazul E. ar fi putut observa cu uşurinţă temeinicia celor susţinute.
Intimata-pârâtă D.G.F.P. Constanţa a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului.
Examinând cauza în raport cu toate criticile aduse soluţiei instanţei de fond, cu probele administrate şi apărările formulate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte, constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:
Cu privire la motivul de recurs ce vizează modul de soluţionare a cererii referitoare la faptul că în dispozitivul deciziei nr. 64/2006 a fost trecută persoana fizică, iar nu persoana juridică Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a apreciat acest fapt ca fiind o eroare materială care nu este de natură a afecta legalitatea actului în asemenea măsură încât să impună anularea acestuia şi remiterea dosarului pentru o nouă decizie. Aceasta întrucât, pe de o parte, atât din preambulul actului, cât şi din întreg conţinutul său rezultă fără putere de tăgadă că prin această decizie a fost soluţionată contestaţia Consiliului Judeţean Constanţa. Pe de altă parte, această eroare existentă în dispozitivul deciziei nu a fost de natură să producă vătămări recurentului-reclamant şi nici a dreptului la apărare.
În plus, Înalta Curte constată că intimata-pârâtă D.G.F.P. Constanţa a avut o poziţie oscilantă cu privire la această situaţie.
Referitor la celelalte motive de recurs, Înalta Curte constată în primul rând că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că adresa din 09 august 2006 înregistrată la D.G.F.P. Constanţa emisă de Ministrul Economiei şi Finanţelor a constituit factorul generator al inspecţiei, obiectivele ce trebuiau verificate, procedura şi modul de finalizare a acestui control.
Semnificativ este şi faptul că această verificare viza entităţile publice care au utilizat resurse bugetare alocate din fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului, pentru înlăturarea efectelor inundaţiilor din anul 2005 şi prima parte a anului 2006.
De altfel, din ordinul de serviciu din 18 august 2006 semnat de directorul executiv al D.G.F.P. Constanţa căruia i-a fost solicitată verificarea rezultă baza legală a efectuării acesteia, precum şi scopul inspecţiei, contrar celor susţinute de recurent.
Cu privire la aplicabilitatea O.G. nr. 119/1999, republicată, cu referire în principal la măsurile operative prevăzute de art. 22, Înalta Curte constată că entitatea publică este definită ca fiind autoritatea publică, instituţie publică, companie/societate naţională, regie autonomă, societate comercială la care statul sau o unitate administrativ teritorială este acţionar majoritar, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul loc de finanţare, contrar celor susţinute de recurentul-reclamant, fiind deci aplicabile şi dispoziţiile ordinului nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale, astfel cum corect au reţinut autorităţile fiscale. În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile O.U.G. nr. 45/2003 privind finanţele publice locale.
Afirmaţia recurentului-reclamant potrivit căreia procesul-verbal de inspecţie a fost întocmit de un funcţionar public ce nu avea calitatea de reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice considerăm că este nefondată întrucât adresa ce a reprezentat factorul generator al inspecţiei şi prin care a fost desemnată D.G.F.P. Constanţa să efectueze verificări în acest sens a fost semnată de către Ministrul Finanţelor Publice.
Astfel, potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare al D.G.F.P. Constanta aprobat prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1820/2003, se prevede, la art. 6, 7 şi 8, faptul că întreaga activitate a Ministerului Economiei şi Finanţelor la nivel judeţean este condusă de directorul executiv, acesta urmând a aduce la îndeplinire atribuţiile şi sarcinile rezultate din legi, ordonanţe, etc., răspunzând de organizarea, conducerea şi controlul întregii activităţi. Pentru îndeplinirea acestor obiective, directorul executiv poate da mandate de reprezentare altor persoane din subordine.
În plus, potrivit art. 22 alin. (7) din O.G. nr. 119/1999 se precizează faptul că „organizarea inspecţiilor şi stabilirea atribuţiilor generale în efectuarea acestora se aprobă prin hotărâre de Guvern, iar atribuţiile în detaliu, fluxul informaţional şi metodologia de lucru se stabilesc prin ordin al Ministrului Finanţelor Publice”.
Totodată, prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1820/2003 a fost aprobat Regulamentul de organizare şi funcţionare a direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene în cuprinsul căruia este reglementată inclusiv activitatea de inspecţie conform O.G. nr. 119/1999, iar prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 10/2004 a fost aprobată organigrama D.G.F.P. Constanţa.
Totodată, potrivit pct. 44 al art. 3 din H.G. nr. 208/2005, respectiv pct. 52 din acelaşi act normativ, se menţionează faptul că Ministerul Economiei şi Finanţelor exercită şi realizează activităţi de control prin organele sale de specialitate, respectiv controlul utilizării creditelor bugetare de către instituţiile publice.
De altfel, chiar legiuitorul permite ca inspecţiile să se desfăşoare în baza unui ordin de serviciu semnat nu doar de ministru, ci şi de o persoană delegată de acesta, respectiv directorul executiv, astfel cum s-a şi procedat.
Aşadar, în condiţiile în care recurentul-reclamant este utilizator al sumelor alocate din fondul special de intervenţie aflat la dispoziţia Guvernului României şi entitatea publică locală care le-a gestionat, fie prin repartizarea lor către alte entităţi publice de pe raza judeţului, fie direct prin contractele încheiate cu regii autonome sau societăţi comerciale verificarea modului de utilizare şi gestionare este o operaţiune legală.
Contrar celor susţinute de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată şi că atât în procesul-verbal de inspecţie, cât şi în decizia nr. 64 din 13 decembrie 2006 sunt indicate toate încălcările legalităţii şi regularităţii modului în care au fost angajate, lichidate, ordonanţate şi efectuate plăţile pe seama fondurilor publice alocate Consiliului Judeţean Constanţa, provenite din fondul special la dispoziţia Guvernului.
Prin urmare, constatând că soluţia instanţei de fond ca şi motivarea exprimă un mod corect, precis şi necontradictoriu de stabilire a situaţiei de fapt, de înţelegere a legislaţiei în resorturile şi finalitatea ei, precum şi de aplicare a acesteia, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză în baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a coroborate cu prevederile art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Consiliul Judeţean Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 426/CA din 05 iunie 2007 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 februarie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 671/2008. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 673/2008. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
