ICCJ. Decizia nr. 345/2009. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 345/2009
Dosar nr. 6842/2/2007
Şedinţa publică din 23 ianuarie 2009
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 1332 din 23 aprilie 2008 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte întâmpinarea formulată de C.N.A.S. împotriva Deciziei nr. 13/2007 a Curţii de Conturi a României şi, în consecinţă, a constatat nelegalitatea parţială a deciziei, în ceea ce priveşte pct. 4 a) şi pct. 6; s-au respins ca nefondate restul pretenţiilor.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curte de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Referitor la pct. 4 a) din decizie: Din întreaga economie a Ordinului nr. 671/253 din 12 iunie 2006 pentru aprobarea Normelor metodologice privind încheierea şi derularea contractelor de achiziţii publice pentru medicamente şi/ sau materiale sanitare specifice, necesare realizării programului, respectiv subprogramelor naţionale cu scop curativ finanţate din bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, reiese că reclamanta este un simplu achizitor, autorizat în acest sens de Ministerul Sănătăţii Publice, beneficiarele directe ale procedurilor de achiziţie publică fiind unităţile sanitare. Nu există nici o normă legală care să prevadă că aceste materiale intră mai întâi în patrimoniul propriu al C.N.A.S. Ca atare, arată instanţa de fond, reclamanta nu avea obligaţia reţinută în sarcina sa prin Decizia Curţii de Conturi, de a înregistra în patrimoniul său medicamentele şi de întocmi documentele de transfer al acestora către unităţile sanitare beneficiare, cât timp aceste bunuri nu au trecut prin patrimoniul său.
În ceea ce priveşte punctul 4 b), instanţa de fond a considerat că pârâta a adoptat o soluţie legală, în acord cu dispoziţiile art. 11 alin. (2) şi art. 14 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, respectiv ale pct. 1 b) alin. (4) din Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1792/2002. Referitor la susţinerea reclamantei că acţiunea sa se încadrează în situaţia de excepţie a acţiunilor multianuale, s-a reţinut că nu s-a probat că încheierea actelor adiţionale în discuţie s-ar subsuma executării/derulării legale a unor „programe, proiecte, subproiecte, obiective şi altele asemenea, care se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de angajament şi credite bugetare".
Criticile aduse pct. 6 din Decizia atacată au fost apreciate ca fiind fondate, întrucât contravaloarea tuturor discounturilor se regăsea finalmente exclusiv în beneficiul pacienţilor.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs, în termen legal, ambele părţi.
În recursul său, nemotivat în drept, Curtea de Conturi a României critică hotărârea fondului sub două aspecte, care se suprapun părţii din hotărâre referitoare la constatarea nelegalităţii punctelor 4 a) şi 6 din Decizia nr. 13/2007.
Recurenta susţine că neînregistrarea medicamentelor în patrimoniul C.N.A.S. şi neîntocmirea documentelor de transfer către unităţile beneficiare sunt abateri care conduc la nereflectarea în balanţa de verificare a evoluţiei patrimoniale pentru elemente de natura medicamentelor şi materialelor sanitare specifice privind Programul Naţional de Sănătate.
În privinţa discounturilor, recurenta susţine că reclamanta C.N.A.S. nu le-a utilizat în scopul pentru care au fost acordate iniţial, ceea ce a condus la diminuarea fondurilor alocate, precum şi la nerealizarea obiectivelor protocoalelor privind lărgirea accesului populaţiei la medicamente.
La rândul său, recurenta C.N.A.S. a combătut soluţia Curţii de apel în partea privitoare la punctul 4 b) din actul administrativ atacat, invocând motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta a susţinut că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile OUG nr. 121/2004. Aplicarea procedurii propuse de echipa de controlori financiari ar conduce la un nivel de execuţie bugetară mai mic cu cel puţin 8,4%, afectând direct serviciile medicale acordate populaţiei.
Aceeaşi concluzie o deduce şi din interpretarea dispoziţiilor art. 43 alin. (2) şi alin. (3) din OUG nr. 150/2002 privind organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate (aplicabilă până la data de 28 mai 2006), ale art. 61 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, art. 250 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, precum şi ale Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 1792/2002 privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice.
Concluzionând, recurenta-reclamantă susţine că toate abaterile financiar-contabile reţinute de organele de control ale Curţii de Conturi trebuie înlăturate, în privinţa punctului 4 b) indicând şi că angajamentele legale s-au încheiat strict în limita creditelor de angajament aprobate prin buget, care au fost egale cu creditele bugetare aprobate.
Numai recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare la recursul celeilalte părţi, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.
Referitor la primul motiv de recurs, se arată că nu există temei legal pentru înregistrarea medicamentelor şi a materialelor sanitare achiziţionate pentru derularea Programelor Naţionale de sănătate în patrimoniul C.N.A.S. Recurenta - reclamantă mai precizează la acest punct că toate operaţiunile s-au derulat conform Ordinului ministrului sănătăţii şi al preşedintelui C.N.A.S. nr. 1113/153/2005 şi Ordinului aceloraşi autorităţi nr. 671/253/2006, ambele publicate în M. Of.
Cât priveşte susţinerea că discounturile nu au fost utilizate în scopul pentru care au fost acordate iniţial, C.N.A.S. a arătat că obiectul iniţial al protocoalelor pe care le-a încheiat cu cele trei firme a fost modificat nu prin contractele de sponsorizare, ci prin acte adiţionale la protocoalele respective. Toate obiectivele prevăzute în acestea au fost realizate, iar sponsorizarea cu aplicaţia informatică a servit la îndeplinirea acestora, respectându-se prevederile din actele adiţionale prin care s-a stabilit că destinaţia sumelor care îi vor fi transmise va fi stabilită prin acordul părţilor.
Examinând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs formulate de ambele părţi, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea recurentei-reclamante C.N.A.S., precum şi, potrivit art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că numai recursul C.N.A.S. este fondat.
Concluzia Înaltei Curţi se justifică prin următoarele considerente:
Recurenta-reclamantă C.N.A.S. a dedus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, Decizia nr. 13 din 17 septembrie 2007 a Curţii de Conturi a României, secţia de control financiar, ulterior, numai în ceea ce priveşte constatările şi abaterile corelative de la punctele 4 a), 4 b) şi 6.
Cum s-a arătat, Curtea de apel a apreciat ca fiind întemeiate criticile formulate împotriva punctelor 4 a) şi 6, menţinând, ca fiind legală, constatarea organului de control de la punctul 4 b) din decizie. Ca urmare, recursurile de faţă privesc diferenţiat partea din hotărâre ce le este defavorabilă C.N.A.S., respectiv Curţii de Conturi a României.
Analizând, în succesiune logică cele trei abateri financiar contabile, consemnate în Raportul de Control Intermediar nr. P/3332 din 11 iulie 2007, însuşite prin Decizia atacată, Înalta Curte reţine că:
- pct. 4 a) - La acest punct Curtea de Conturi a României a reproşat instituţiei controlate că:
„La primirea de către C.N.A.S. a documentelor care însoţesc medicamentele şi materiale sanitare specifice remise de unităţile sanitare beneficiare, respectiv factura şi documentele de recepţie, nu a procedat la înregistrarea în patrimoniu, respectiv în contul 3029 „Medicamente şi materiale sanitare" a valorii medicamentelor, deşi a efectuat şi înregistrat plata acestora. De asemenea, nu a întocmit documentele pentru transferul medicamentelor şi materialelor sanitare în patrimoniul unităţilor sanitare beneficiare".
Prima instanţă a examinat în detaliu raporturile care s-au stabilit între C.N.A.S., în calitate de achizitor şi unitatea sanitară, în calitate de beneficiar final, raporturi clarificate prin Ordinul nr. 671/253 din 12 iunie 2006 pentru aprobarea Normelor metodologice privind încheierea şi derularea contractelor de achiziţii publice pentru medicamente şi/ sau materiale sanitare specifice, necesare realizării Programului naţional de sănătate, respectiv subprogramelor naţionale cu scop curativ finanţate din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, ordin comun al Ministerului Sănătăţii Publice şi C.N.A.S., publicat în M. Of. al României, Partea I, nr. 543 din 23 iunie 2006.
Înalta Curte observă că recurenta Curtea de Conturi a formulat o critică pur formală a părţii din sentinţă care examinează această problematică, limitându-se la a reitera argumentaţia cuprinsă în decizie, fără nici o trimitere la ordinul în discuţie.
Or, concluzia fondului în sensul că recurenta-reclamantă C.N.A.S. nu avea obligaţia de a înregistra în patrimoniul său medicamentele şi, ulterior, de a întocmi documentele de transfer către unităţile sanitare beneficiare se fondează tocmai pe dispoziţiile acestui act normativ.
Potrivit art. 1.2 din ordin, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este autorizată să încheie şi să deruleze contracte de achiziţii publice pentru medicamente şi/sau materiale specifice necesare realizării subprogramelor naţionale.
În factura fiscală pe care o emite furnizorul, acesta are obligaţia, potrivit art. 2.6 din ordin, să nominalizeze la rubrica „Cumpărător", pe lângă C.N.A.S., în calitate de achizitor, şi unitatea sanitară, în calitate de beneficiar final. Din modul de derulare/executare a acestor contracte, explicat în art. 3, rezultă că livrarea medicamentelor şi materialelor sanitare se face direct de către furnizor beneficiarilor finali (unităţile sanitare), potrivit unui grafic de livrare, transmis de C.N.A.S., căreia i se comunică, printr-o adresă de informare, datele expedierii. Ulterior, originalul facturii este transmis achizitorului (C.N.A.S.), la beneficiar rămânând o copie; C.N.A.S. are obligaţia achitării produselor pe baza facturii originale, a notei de intrare-recepţie pe care o întocmeşte unitatea sanitară la primirea lor şi a notei contabile redactate tot de unitatea sanitară beneficiară şi care cuprinde operaţiunile de înregistrare în contabilitate a medicamentelor şi/ sau materialelor sanitare specifice intrate în gestiunea unităţii sanitare.
Concluzia care se deduce este, astfel, contrară susţinerilor recurentei Curtea de Conturi, fiind evident faptul că medicamentele şi materialele sanitare intră direct în patrimoniul beneficiarului final, C.N.A.S. având numai rolul de achizitor, în considerarea, pe de o parte, a nevoii unei achiziţii publice coordonate la nivel naţional şi, pe de altă parte, a faptului că această instituţie publică gestionează bugetul asigurărilor de sănătate din care acestea se plătesc nemijlocit.
- punctul 4 b) - Abaterea reţinută la acest punct al deciziei Curţii de Conturi se referă la faptul că:
„…au fost încheiate angajamente legale, respectiv acte adiţionale lunare, tip comandă, pentru achiziţia de medicamente şi materiale sanitare necesare derulării P.N.S., la nivelul creditelor bugetare definitiv aprobate, în sumă de 856.361,8 mii lei, fără a se avea în vedere soldul obligaţiilor angajate şi neachitate din anul 2005 şi care s-au achitat în anul 2006, în sumă de 18.319 mii lei. În anul 2006, practica încheierii angajamentelor legale prin nerezervarea fondurilor necesare achitării obligaţiilor din anul anterior în bugetul anului curent, a condus la înregistrarea unor obligaţii neachitate la 31 decembrie 2006 în sumă de 9.077 mii lei, fără însă ca, C.N.A.S. să aibă aprobare potrivit legii".
În această privinţă, Curtea de apel a împărtăşit concluziile Curţii de Conturi privind încălcarea prevederilor art. 11 alin. (2) şi art. 14 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, respectiv ale pct. 1 b alin. (4) din Normele Metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1792/2002, dispoziţii legale care converg către concluzia că nu se pot angaja cheltuieli din fonduri publice dacă nu sunt asigurate mijloacele financiare necesare plăţii acestora în exerciţiul bugetar (anual) respectiv.
Apărarea C.N.A.S. în sensul că cheltuielile în discuţie se subsumează unor programe sau proiecte care se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an, încadrându-se în situaţia de excepţie a acţiunilor multianuale a fost înlăturată de instanţa de fond, considerându-se că nu are acoperire probatorie.
Examinând dispoziţiile legale invocate de recurenta-reclamantă, precum şi Contractul - cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în sistemul de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2005, aprobat prin HG nr. 52/2005, Înalta Curte constată că recursul C.N.A.S. este fondat.
Într-adevăr, prin Legea bugetului de stat pe anul 2006, nr. 379/2005, bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate aprobat este prevăzut în anexa 12, iar în anexa 12/06 este indicat, distinct, bugetul pentru Programele Naţionale de Sănătate, defalcat pentru creditele de angajament aprobate şi creditele bugetare aprobate.
În acelaşi timp, potrivit Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1792/2002, emis în baza prevederilor art. 19 lit. d) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, ordonatorii de credite nu pot angaja cheltuieli într-o perioadă în care se ştie că bunul, lucrarea sau serviciu nu va putea fi executat, recepţionat şi plătit până la data de 31 decembrie a exerciţiului bugetar curent, respectiv ultima zi de plată prevăzută în Programul calendaristic pentru derularea principalelor operaţiuni de încheiere a exerciţiului bugetar, cu excepţia acţiunilor multianuale, astfel cum sunt acestea definite în art. 2 pct. 14 din Legea nr. 500/2002.
Prin Contractul cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în sistemul de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2005, aprobat prin HG nr. 52/2005 s-a prevăzut încheierea de acte adiţionale la contractele derulate în anul 2005, pentru programul naţional de sănătate cu scop curativ, ţinându-se cont de necesitatea asigurării continuităţii tratamentului pentru bolnavii cuprinşi în Programul naţional şi de caracterul major al acestor afecţiuni (filele 57-59, dosar fond). În aceste condiţii, contractele s-au derulat şi în anul 2006, depăşind perioada de 1 an, ceea ce este specific acţiunilor multianuale, iar prin Legea bugetului de stat nr. 379/2005 au fost aprobate credite bugetare, precum şi credite de angajament pentru derularea Programelor naţionale de sănătate cu scop curativ, fiind cuprinse şi creditele aferente perioadei 2007 - 2009.
De altfel, având în vedere specificul sistemului de asigurări sociale de sănătate, nici nu este posibil ca angajamentele legale ale anului curent să se poată lichida, ordonanţa şi plăţi până la data de 31 decembrie a exerciţiului bugetar în curs, fiindcă s-ar ajunge la situaţia nepermisă ca medicamentele şi materialele sanitare necesare bolnavilor pentru luna decembrie să nu mai poată fi contractate şi asigurate.
În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 250 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora:
„Decontarea serviciilor medicale şi a dispozitivelor medicale aferente lunii decembrie a anului în curs se face în luna ianuarie a anului următor".
La punctul 6 din Decizia atacată s-a reţinut că:
„Neutilizarea discounturilor în scopul strict pentru care au fost acordate iniţial, a condus la diminuarea fondurilor alocate medicamentelor şi serviciilor medicale, precum şi la nerealizarea obiectivelor Protocoalelor, privind lărgirea accesului populaţiei la medicamente".
În concret au fost avute în vedere Protocoalele privind modalităţile de susţinere a eforturilor de compensare a unor medicamente, încheiate între C.N.A.S. şi SC G.S. SRL, W.W.E.G. şi O.A.B.V., contractele de sponsorizare şi alte documente semnate de aceleaşi părţi, referitoare la derularea şi încasarea sponsorizărilor la nivelul discounturilor acordate de firme, ca procent aplicat la suma totală a costurilor suportate de C.N.A.S.
Şi acest motiv de recurs al Curţii de Conturi este conceput în termeni generici, preluându-se punctul de vedere expus în propria decizie, fără nici o referire concretă la argumentaţia Curţii de apel.
Instanţa de fond a reţinut că pretinsa nelegalitate invocată de Curtea de Conturi nu se sprijină pe nici un text de lege, fiind însă relevantă împrejurarea că, finalmente, demersurile C.N.A.S. au profitat exclusiv pacienţilor.
Însuşindu-şi considerentul Curţii de apel, Înalta Curte mai observă că, atât în actul de control, cât şi în Decizia examinată s-a reţinut greşit că protocoalele în discuţie ar fi fost modificate ulterior prin contractele de sponsorizare. În realitate, acestea sunt acte juridice distincte, cu obiecte diferite, chiar dacă finalitatea lor converge către eficientizarea raporturilor dintre părţi.
Protocoalele au fost modificate într-adevăr, dar prin acte adiţionale prin care părţile semnatare au agreat schimbarea procedurii de monitorizare a consumului de medicamente şi de calcul al sumelor ce urmează a fi plătite de cele trei societăţi comerciale C.N.A.S. În esenţă, modificările au simplificat operaţiunile de verificare trimestrială pe care le efectuează C.N.A.S., renunţându-se la monitorizarea greoaie şi ineficientă pe bază de tichete.
Contractul de sponsorizare la care se referă actul de control a vizat aplicaţia informatică pe care una din firmele menţionate – W.W.E.G. - a pus-o la dispoziţia C.N.A.S., tocmai în scopul uşurării operaţiunii de monitorizare şi stabilirii cu acurateţe a consumului de medicamente.
Din această succintă expunere a situaţiei de fapt şi a contextului actelor juridice verificate de Curtea de Conturi rezultă că este legală soluţia adoptată de Curtea de apel, în sensul constatării nelegalităţii punctului 6 din actul administrativ analizat.
Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. se va admite recursul declarat de reclamanta C.N.A.S. împotriva sentinţei nr. 1332 din 23 aprilie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, care va fi modificată în sensul admiterii în întregime a acţiunii şi se va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi împotriva aceleiaşi decizii, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de reclamanta C.N.A.S. împotriva sentinţei nr. 1332 din 23 aprilie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite în totalitate acţiunea reclamantei şi anulează şi pct. 4 b) din Decizia nr. 13/AI/2007 emisă de pârâta Curtea de Conturi.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi, împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 ianuarie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 342/2009. Contencios. Anulare decizie Uniunea... | ICCJ. Decizia nr. 365/2009. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
