ICCJ. Decizia nr. 4139/2009. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.4139/2009
Dosar nr. 485/45/2009
Şedinţa publică din 7 octombrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, reclamanţii A.M., C.V., L.M., B.M. şi B.I. au solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, suspendarea actului administrativ emis de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti sub nr. 76602/3 iulie 2009, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În motivarea cererii, reclamanţii au arătat că prin actul în speţă, comunicat Curţii de Apel Iaşi, la data de 3 iulie 2009, s-a dispus că drepturile salariale aferente lunii iulie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pe viitor, obligând ordonatorii de credite secundari şi terţiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziţii.
Au apreciat reclamanţii că actul emis este nelegal întrucât prin plata anterioară a sporului în baza Ordinului nr. 1165/C/2009 şi a deciziilor emise în baza acestui ordin, acesta a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, neplata sporului reprezentând o diminuare a drepturilor salariale care poate avea loc doar în situaţia unei sancţiuni disciplinare.
Au invocat reclamanţii şi încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, în raport cu refuzul plăţii sporului aferent lunii iunie 2009, lună pentru care toţi reclamanţii au prestat deja activitate în cadrul instanţei.
Au fost încălcate dispoziţiile art. 164 C. muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reţinerile sau suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile şi condiţiile prevăzute de lege, iar obligaţia de plată a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa fondurilor băneşti.
Totodată, se încalcă dispoziţiile de principiu cuprinse în art. 44 din Constituţia României, potrivit cărora nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea asupra bunurilor sale, decât numai printr-o măsură a exproprierii şi pentru o cauză de utilitate publică stabilită prin lege, cu o dreaptă şi prealabilă despăgubire, drepturile salariale fiind asimilate bunurilor mobile.
S-a mai precizat că schimbarea modalităţii de plată a salariului eşalonat, fără acordul salariatului, contravine principiilor reglementate de art. 161 C. muncii, potrivit căruia plata se face cel puţin o dată pe lună, fără a se putea eşalona acest drept de creanţă în lipsa acordului angajatului.
Au susţinut reclamanţii că puternica aparenţă de neconcordanţă a actului administrativ emis de pârât cu prevederile Constituţiei României, ale Legii nr. 303/2004 şi C.E.D.O. constituie un caz bine justificat, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Totodată, măsura suspendării este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente, prejudiciul material viitor şi previzibil constând în neplata unei părţi importante din drepturile salariale cuvenite.
Pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a formulat întâmpinare, invocând pe cale de excepţie inadmisibilitatea acţiunii, susţinând că adresa a cărei suspendare se solicită nu reprezintă un act administrativ în înţelesul art. 2 din Legea nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, care nu este susceptibilă de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice prin ea însăşi.
Pe fondul cauzei, pârâtul a susţinut că în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Prin Sentinţa nr. 135/ CA din 13 iulie 2009 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, acţiunea formulată a fost admisă, instanţa dispunând suspendarea executării actului administrativ emis de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti sub nr. 76602 din 3 iulie 2009, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în ce priveşte excepţia invocată, că adresa nr. 76602din 3 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti către ordonatorii principali şi terţiari de credite, întruneşte prin conţinut şi consecinţele produse caracteristicile enunţate de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act administrativ de natură a fi supus controlului efectuat de instanţa specializată.
Astfel, actul emis indiferent de denumirea şi de justificările în fapt şi în drept, produce efecte juridice grave şi imediate, în temeiul acestuia sistându-se plata sporului de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, spor care a fost inclus în salarii în lunile precedente, astfel încât acesta modifică raporturile juridice privind plata drepturilor salariale ale magistraţilor şi personalului auxiliar din instanţele judecătoreşti, afectând stabilitatea şi siguranţa ce trebuie să caracterizeze raporturile de muncă.
A apreciat judecătorul fondului că în speţa dedusă judecăţii sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Reclamanţii s-au adresat organului emitent pentru revocarea actului fiind astfel îndeplinită prima condiţie impusă de textul de lege.
În privinţa existenţei cazului bine justificat s-a reţinut că refuzul plăţii sporului de 50 % pentru risc şi suprasolicitare, în continuare, în condiţiile în care acesta a fost deja inclus în salariu, conturează grave încălcări ale legii speciale de salarizare a magistraţilor şi personalului asimilat, ale art. l paragraf 4 din Constituţia României, ale Codului Muncii şi C.E.D.O.
A mai apreciat judecătorul fondului că adresa emisă înlătură plata unor drepturi salariale recunoscute, trimiţând la o altă modalitate de plată stabilită prin OG, care nu poate viza drepturile salariale lunare, ci doar sumele aferente anilor anteriori.
Totodată, din punct de vedere formal, actul administrativ în speţă nu poate avea aceeaşi forţă juridică ca şi ordinul prin care s-a dispus plata acestor sporuri, în raport de data la care a fost emis prezentând caracter retroactiv, impunând neplata sporului pentru luna iunie.
În ce priveşte paguba iminentă, prima instanţă a reţinut că prin eliminarea din cuantumul salariului a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia suportă în mod clar o pagubă bine determinată şi care, în situaţia angajării unor obligaţii contractuale a căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în timp.
Totodată, conform dispoziţiilor deciziei pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recursul în interesul legii, precum şi conform dispoziţiilor cuprinse în hotărârile judecătoreşti irevocabile, sporul de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică este un drept salarial ce trebuie plătit lunar, iar a dispune plata sumelor cuvenite cu acest titlu într-un viitor incert şi într-o altă modalitate echivalează cu nesocotirea flagrantă a prevederilor art. 8 alin. (1) din C.O.I.M. nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973, a art. 44 din Constituţia României şi a art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.A.D.L.F.O.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând admiterea recursului, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în principal, şi respingerea acţiunii, ca neîntemeiată, în subsidiar.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
Adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
În cauză nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor, care au fost şi sunt calculate în conformitate cu OUG nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătoreşti care va fi realizată potrivit eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, eşalonarea ce nu are caracterul unei pagube iminente.
După pronunţarea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale instanţele nu mai pot face aplicarea celor statuate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, iar instanţa de fond trebuia să aibă în vedere exclusiv Decizia Curţii Constituţionale şi să considere art. 47 din Legea nr. 50/1996 abrogat.
3) în ce priveşte cazul bine justificat s-a susţinut că OUG nr. 71/2009 este un act normativ în vigoare, care se bucură de prezumţie de legalitate, acesta neproducând efecte pentru perioada anterioară emiterii, plata drepturilor salariale pe care le-a reglementat realizându-se ulterior emiterii sale.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare:
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50 % pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente, respectiv a cuantumului salariului începând cu drepturile aferente lunii iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a acrului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimatei pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În altă ordine de idei, o altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale.
În ce priveşte aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale, se reţine că deciziile Curţii Constituţionale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătoreşti irevocabile şi nici asupra deciziilor în interesul legii pronunţate în precedent de Înalta Curte.
Astfel, în reglementarea constituţională actuală, justiţia se înfăptuieşte în România, prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite prin lege, aşa cum dispune art. 124 din Constituţie.
Nicio dispoziţie legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curţii Constituţionale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunţate de instanţele din sistemul judiciar.
În consecinţă susţinerea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1998, ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale, este lipsită de suport legal.
Hotărârile judecătoreşti irevocabile trebuie respectate şi aduse la îndeplinire, aşa cum prevede legislaţia naţională dar şi art. 6 din C.E.D.O., text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituţia României.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti împotriva Sentinţei nr. 135/ CA din 13 iulie 2009 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 octombrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4134/2009. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 4140/2009. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
