ICCJ. Decizia nr. 4312/2009. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4312/2009
Dosar nr. 488/45/2009
Şedinţa publică din 14 octombrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la data de 9 iulie 2009, reclamanţii T.C., E.E., C.C., B.I.E., Ş.I., C.I., P.N.E., H.I., S.A., P.Ş.A., D.B.D. au solicitat suspendarea executării actului administrativ emis de M.J.L.C. din 3 iulie 2009, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În motivarea cererii, reclamanţii arată că, prin respectivul act, comunicat Curţii de Apel Iaşi, în raza căruia îşi desfăşoară activitatea, la data de 3 iulie 2009, s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iulie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pe viitor, obligând ordonatorii de credite secundari şi terţiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziţii.
Mai arată reclamanţii că, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, instanţa competentă poate dispune suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond investită a soluţiona acţiunea în anulare în termen de 60 de zile, sub sancţiunea încetării de drept a suspendării dispuse şi că acest text de lege impune mai multe condiţii, existenţa unei sesizări a autorităţii publice emitente, existenţa unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, condiţii care, în opinia lor, sunt îndeplinite.
Refuzul plăţii acestui spor, pe o perioadă nedeterminată, încalcă dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, care prevăd că: „Drepturile salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege". Salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială şi, în consecinţă, orice modificări care înlătură anumite drepturi salariale recunoscute magistraţilor trebuie să se realizeze printr-un act juridic de acelaşi fel, pentru a avea puterea necesară să producă eventuale modificări.
Prin plata acestui spor în lunile anterioare, în baza Ordinului nr. 1165/C/2009, acesta a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune.
Circulara din 3 iulie 2009, semnată de M.J.L.C. conţine dispoziţii, deci este un act supus controlului instanţei de contencios administrativ, însă sub aspect formal nu este un ordin care să aibă forţă juridică cu ordinul nr. H65/C/2009, care dispusese plata dreptului salarial menţionat.
Neplata acestui spor reprezintă în fapt o diminuare a drepturilor salariale, care poate avea loc doar în situaţia unei sancţiuni disciplinare şi reclamanţii nu au fost sancţionaţi disciplinar, ministrul justiţiei neavând nicio competenţă în acest sens.
Actul administrativ atacat, mai susţin reclamanţii, prin refuzul plăţii sporului aferent lunii iunie 2009, încalcă în mod flagrant şi dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţia României.
De asemenea, au fost încălcate dispozițiile art. 164 C. muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reţinerile sau suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile şi condiţiile prevăzute de lege iar obligaţia de plată a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage, invocând lipsa fondurilor băneşti, aşa cum s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 3382/2004.
Consideră reclamanţii că pârâtul nu poate invoca lipsa sumelor necesare în bugetul ministerului la rubrica „cheltuieli de personal" întrucât hotărârile judecătoreşti referitoare la sporul în discuţie erau definitive şi irevocabile încă din iunie 2008 şi trebuiau să se regăsească în bugetul pe anul 2009, neavând relevanţă situaţiile ce au condus la alocarea unor sume insuficiente şi au permis rectificări bugetare negative.
În fundamentarea acestui act administrativ, ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti s-a referit la dispoziţiile date de Primul ministru şi ministrul finanţelor publice, dispoziţii care nu au semnificaţia unor norme obligatorii cuprinse în legi.
Prin dispoziţia de suspendare a dreptului salarial, au fost încălcate şi prevederile art. 8 alin. (1) din Convenţia Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind protecţia salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973, dispoziţii potrivit cărora, orice modificare adusă cu privire la plata salariului, reţineri, diminuări nu se pot face decât în condiţiile şi limitele prescrise de legea naţională sau stabilite prin contracte colective de muncă.
Necesitatea prevenirii unei pagube iminente, susţin reclamanţii, rezultă din faptul că, atât pentru luna iunie, cât şi pentru viitor, vor fi prejudiciaţi de sume importante de bani, reprezentând cuantumul sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică care a fost înscris şi în cartea de muncă şi a stat la baza angajării unor obligaţii contractuale şi a întocmirii unor planuri financiare personale şi ale familiilor lor. În ceea ce priveşte suma aferentă lunii iunie 2009, schimbarea este inadmisibilă, în condiţiile în care activitatea a fost deja efectuată în condiţii de salarizare cunoscute iar schimbarea însemnând obligarea la o muncă în condiţii de salarizare imprevizibile şi lăsate la arbitrariul pârâtului.
Consideră reclamanţii că intervenţia ministrului de a dispune neplata sporului încalcă şi dispoziţiile de principiu cuprinse în art. 44 din Constituţia României, potrivit cărora nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea asupra bunurilor sale, decât numai printr-o măsură a exproprierii şi pentru o cauză de utilitate publică stabilită prin lege cu dreaptă şi prealabilă despăgubire, iar drepturile salariale sunt asimilate bunurilor mobile prin determinarea legii, potrivit art. 474 C. civ.
Refuzul de plată a sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică echivalează cu o lipsire abuzivă de acest drept, contrar dispoziţiilor constituţionale evocate.
De asemenea, C.E.D.O. s-a pronunţat în mod constant în sensul că neplata drepturilor salariale (între care se regăsesc şi sporurile) constituie o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor şi a Libertăţilor Fundamentale ale Omului.
În actul administrativ a cărui suspendare se solicită de către reclamanţi, se menţionează că plata dreptului privind sporul pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică urmează a se efectua eşalonat, potrivit O.U.G nr. 71/2009 însă schimbarea modalităţii de plată a salariului, eşalonat, fără acordul salariatului, contravine principiilor reglementate de art. 161 alin. (1) C. muncii, potrivit căruia plata se face cel puţin o dată pe lună, fără a se putea eşalona acest drept de creanţă în lipsa acordului angajatului.
Puternica aparenţă de neconcordanţă cu prevederile Constituţiei României, Legii nr. 303/2004, Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi a celorlalte documente internaţionale invocate în acţiune a actului administrativ emis de ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti la 3 iulie 2009 şi efectele deosebit de grave pe cale le produce asupra lor (deposedarea în mare parte de drepturile salariale) constituie, susţin reclamanţii, un caz bine justificat, în sensul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării acestui act administrativ.
Consideră reclamanţii că măsura este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente, aşa cum este definită această noţiune în art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2008, că prejudiciul material viitor şi previzibil constă în neplata unei părţi importante din drepturile salariale cuvenite.
Reclamanţii au depus la dosar dovada formulării plângerii prealabile, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din legea nr. 554/2004, la data de 6 iulie 2009.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti a invocat inadmisibilitatea acţiunii, susţinând că adresa din 3 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite faţă de ceilalţi ordonatori din sistem, care nu este susceptibilă de a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice prin ea însăşi.
Invocând practica judiciară în materie, pârâtul arată că prin Decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că actele emise de organele fiscale în cadrul activităţii de îndrumare a contribuabililor în aplicarea prevederilor legislaţiei fiscale, realizată în baza art. 7 C. proCod Fiscal, nu sunt acte administrative.
Pe fondul cauzei, pârâtul susţine că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 132/CA din 13 iulie 2009, a admis cererea şi a dispus suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009 până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că, în esenţă, că adresa atacată este un act administrativ în accepţiunea Legii nr. 554/2004 şi că sunt întrunite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind existenţa cazului justificat şi a pagubei iminente.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul M.J.L.C. care a solicitat admiterea recursului, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în principal, şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
1) adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
2) adresa în discuţie nu preia prevederi din OUG nr. 75/2008, motiv pentru care, în speţă, nu este întrunită condiţia cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparenţă de nelegalitate a acestui act;
3) în cauză nu este îndeplinită nici condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanţii nu au fost lezaţi în drepturile salariale ce li se cuvin.
Analizând sentinţa atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral, cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători, personalul din justiţie şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal - juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice, aparent valabile, cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de pârâtul M.J.L.C. împotriva sentinţei civile nr. 132/CA din 13 iulie 2009 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 octombrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4311/2009. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 4457/2009. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
