ICCJ. Decizia nr. 4933/2009. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4933/2009
Dosar nr. 2063/54/2009
Şedinţa publică de la 6 noiembrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată, reclamanţii D.E., B.E., B.A., B.C., C.C., C.O., C.G., G.M., G.N., G.I., M.V., N.V., N.C., S.D., V.A., D.C., N.A., P.C.I.G., G.G., J.M., C.N., S.G., S.I., T.T., B.M., S.C., D.M., N.E., N.V.I., V.M., G.F., M.G., G.E.C., N.R.A., L.C.A., M.V., V.D.I., B.I.D., B.D., M.B., G.C., C.N.A., D.G., E.M., I.N.V.Ş., I.M., M.D., P.Ş.M., R.M.G., R.E., S.M., T.N.D., V.L., L.P., M.S., N.P., M.C., V.Mi., P.M.A., H.T.I., R.M., M.A.M., P.G., C.V., T.N., B.C.V., C.S., C.M., C.F., H.C., M.M., Ş.L., B.I., P.B., V.C., C.CO., S.CA., S.A.E., Ţ.C.N., O.I., Ş.M.E., G.S., C.D., D.I.N., D.I., D.C.L., M.VA., C.C.E., C.Ş., U.I.C., N.M.C., U.R.G., A.Z., C.O.E., CR.C., C.GH., R.F., B.C., I.E., A.A., I.R., N.CO., A.D., A.E., A.L.., L.C., P.M., N.M.S., M.E., B.I., CR.CO., J.C.A., C.M., I.C., B.F., D.L., C.MA., N.I., D.V., T.I., V.D., P.D., I.N., P.C.O., T.C.D., B.M.F., R.C., S.V., F.G., C.J., P.M., M.G.E., M.T., D.I., P.C., P.D., C.G., B.D., C.CR., S.L.M., B.A., B.I., CÎ.C., E.I., P.C., P.G., S.O.C., T.M., T.S., M.L., I.L., C.CA., F.C., M.I., MU.D., P.I., G.V.R., O.C., C.F., C.S.C., L.E.M., O.CO. au formulat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cerere de suspendare executării a Ordinului din data de 02 iulie 2009 emis de către pârât.
În motivare, reclamanţii au invocat dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susţinând că ordinul a cărui suspendare o solicită este nelegal, întrucât dispune că, de la data de 01 iunie 2009, se suspendă aplicarea Ordinului nr. 526 din 03 martie 2009 cu privire la acordarea sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică cuvenit magistraţilor.
Reclamanţii au arătat că cererea de suspendare îndeplineşte condiţiile stabilite de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind vorba de un caz bine justificat iar măsura este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente.
Astfel, susţin reclamanţii, există o puternică neconcordanţă între prevederile constituţionale şi cele ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, pe de o parte, şi cele ale O.U.G. nr. 71/2009 invocate ca temei al emiterii Ordinului nr. 1472 din 02 iulie 2009, pe de altă parte, ceea ce constituie un caz bine justificat pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ contestat. Prejudiciul suportat de reclamanţi este material, viitor şi previzibil şi constă în neplata unei părţi importante din drepturile salariale cuvenite.
Prin întâmpinare, pârâtul Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Craiova. secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât reclamanţii au calitatea de magistraţi, drepturile salariale ale acestora stabilindu-se prin legea specială de salarizare.
Dispoziţiile art. 361 din Ordonanţa nr. 27 din 29 martie 2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor şi altor categorii de personal din sistemul justiţiei stabilesc competenţa de soluţionare a plângerilor formulate de persoanele nemulţumite de modul de stabilire a drepturilor salariale în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, Bucureşti.
De asemenea, pârâtul, prin întâmpinare a invocat excepţia lipsei obiectului acţiunii, întrucât prin sentinţa nr. 361 din 08 iulie 2009 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, dar şi prin sentinţa nr. 2864 din 07 iulie 2009, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, s-a dispus suspendarea Ordinului nr. 1472 din 02 iulie 2009.
Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 293 din 28 iulie 2009, a admis acţiunea şi a dispus suspendarea executării ordinului atacat, până la pronunţarea instanţei de fond.
Analizând excepţiile invocate, Curtea a reţinut următoarele:
Excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel Craiova în soluţionarea acţiunii invocată de pârât prin întâmpinare este nefondată, întrucât dispoziţiile O.G. nr. 8 din 24 ianuarie 2007, care stabilesc o procedură specială de contestare şi competenţa Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în soluţionarea plângerilor formulate de persoanele nemulţumite de modul de stabilire a drepturilor salariale, vizează, astfel cum rezultă expres din modul de redactare a textului legal, modul de stabilire a salariului. Ori, în cauză, s-a apreciat ca nelegală modalitatea de plată a drepturilor salariale şi nu aceea de determinare a salariilor, fapt care atrage competenţa materială a instanţei potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Neîntemeiată s-a reţinut a fi şi excepţia lipsei obiectului acţiunii, întrucât deşi pârâtul susţine că Ordinul nr. 1472/2009 a fost suspendat prin două hotărâri judecătoreşti, nu se face dovada celor susţinute cu copiile acestora sau cu certificat de grefă, din care să rezulte aspectele semnalate.
Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut, în esenţă, că soluţia se impune, fiind întrunite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs pârâţii, invocând prevederile art. 304 pct. 4, 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea recursurilor, se arată, în esenţă, că hotărârea atacată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a legii, întrucât instanţa de judecată a apreciat greşit că dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 referitoare la existenţa cazului justificat şi a pagubei iminente ar fi îndeplinite în cauză.
Recurenţii au reiterat, de asemenea, excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Craiova, cu privire la cererea de suspendare a Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie, susţinând că, potrivit art. 5 C. proc. civ., competenţa de judecată aparţine Curţii de Apel Bucureşti, ca instanţă de la domiciliul pârâtului, precum şi excepţia lipsei de interes a acţiunii.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile sunt nefondate, după cum se va arăta în continuare.
În ceea ce priveşte critica referitoare la soluţia primei instanţe privind excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Craiova, de a judeca cererea de suspendare a Ordinului din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie, se va reţine că este neîntemeiată, aşa cum corect s-a reţinut şi prin sentinţa recurată.
Astfel, obiectul acţiunii îl constituie suspendarea executării unor acte administrative, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Referindu-se la competenţa teritorială a instanţei de contencios administrativ, art. 10 alin. (3) din legea susmenţionată prevede că „Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale”.
Rezultă, aşadar, că Legea nr. 554/2004 prevede, sub aspect teritorial, o competenţă alternativă, lăsând la latitudinea reclamantului posibilitatea de a opta între instanţa de la domiciliul său şi cea de la domiciliul pârâtului.
Cum Legea nr. 554/2004 este o lege specială, dispoziţiile acesteia derogă de la cele ale dreptului comun în materie, respectiv art. 5 din C. proc. civ., invocat de recurenţi, prima instanţă reţinând în mod corect că este competentă, inclusiv teritorial, să judece acţiunea reclamanţilor.
Cu privire la cererea de suspendare, se va reţine, de asemenea, că soluţia atacată este temeinică şi legală.
Astfel, aşa cum s-a arătat, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl constituie suspendarea executării Ordinului din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi a deciziei nr. 60 din 2 iulie 2009 emisă de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, prin care pârâţii au dispus, cu începere de la data de 01 iunie 2009, suspendarea plăţii sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor. În plus, autorităţile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În ceea ce priveşte această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuşi, titlu executoriu.
Aşadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Rezultă din textul legal susmenţionat că, pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existenţa unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetăţeanul şi statul.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret au obligaţia să o realizeze; aşadar, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actele administrative analizate, emise la data de 2 iulie 2009, recurenţii au intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurenţii au încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie precizat, de asemenea, că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
De asemenea, un alt aspect care vădeşte aparenţa de nelegalitate a actelor contestate îl constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
În ceea ce priveşte noţiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, o defineşte ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Această condiţie legală este, de asemenea, îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Faţă de cele arătate, apreciind că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative şi cum nici criticile privind excepţia lipsei de interes nu sunt fondate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul declarat de pârâţi, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova împotriva sentinţei civile nr. 293 din 28 iulie 2009 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 noiembrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4926/2009. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 4935/2009. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
