ICCJ. Decizia nr. 1691/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1691/2010
Dosar nr. 1723/54/2009
Şedinţa publică din 24 martie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul C.S.V. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Ordinului nr. 453 din 23 aprilie 2009 emisă de pârât.
În motivarea cererii a arătat că prin Decizia mai sus menţionată a fost eliberat din funcţia publică de inspector-şef al Inspectoratului Teritorial de munca Dolj.
Reclamantul arată că temeiul legal invocat de pârât, respectiv art. III din OUG nr. 37/2009 este în dezacord cu dispoziţii legale cu forţă superioară, respectiv cu art. 41 alin. (1), art. 20 alin. (1) şi art. 1 alin. (5) din Constituţia României, cu încălcarea dispoziţiilor art. 2, art. 7 şi art. 21 pct. 2 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi încalcă flagrant prevederile Pactului Internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale precum şi prevederile Directivei 2000/78/CE privind egalitatea la locul de muncă.
OUG nr. 37/2009 elimină din categoria funcţiilor publice de conducere, nepronunţându-se asupra funcţiilor de conducere de comisar - şef din cadrul serviciilor publice deconcentrate şi înfiinţând funcţia de director coordonator al serviciului public deconcentrat din cadrul ministerelor şi a celorlalte organe ale administraţiei publice centrale, funcţie ce se exercită în baza unui contract de management încheiat cu autoritatea publică ierarhic superioară iar prin această desfiinţare a unei funcţii publice ocupate de un funcţionar public şi înlocuirea acesteia cu o funcţie de demnitate publică se realizează o discriminare nepermisă de legislaţia în vigoare, în contradicţie evidentă cu dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie.
Se mai precizează că Ordinul nr. 453/2009 a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, întrucât potrivit textelor menţionate, încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia-publică de conducere are loc doar în cazul în care autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public.
Reclamantul mai susţine că nu se află în niciunul din cazurile de reorganizare a activităţii enumerate explicit şi limitativ în art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 şi că nu se justifică reducerea postului său de comisar-şef prin prisma dispoziţiilor art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, deoarece nu s-au modificat atribuţiile acestui post în proporţie de peste 50% şi nici nu s-au modificat condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii.
Prin sentinţa nr. 419 din 5 noiembrie 2009 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul C.S.V. împotriva pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, a anulat Ordinul nr. 453 din 23 aprilie 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului.
Pentru a hotărî astfel instanţa de fond a reţinut că prin ordinul nr. 453 din 23 aprilie 2009, reclamantul a fost eliberat din funcţia publică de conducere de inspector sef.
Acest ordin a fost emis în conformitate cu prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici , R 2, cu modificările şi completările ulterioare şi art. III alin. (1) şi (11) din OUG nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele îmbunătăţiri a administraţiei publice.
În exercitarea controlului legalităţii Ordinului nr. 453/2009, Curtea de apel a constatat că dispoziţiile actului normativ în aplicarea căruia acesta a fost emis, au fost declarate neconstituţionale.
Astfel, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituţională a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, reţinând că Guvernul, prin întreg conţinutul reglementării cuprinse în ordonanţă şi care se referă la statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate, a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială, respectiv în domeniul legii organice, încălcând astfel dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a fost publicată în M.Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009.
Potrivit dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Decizia prin care se constată neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau ordonanţă în vigoare este definitivă şi obligatorie.
Efectele deciziei Curţii Constituţionale se răsfrâng, pe de o parte, direct şi nemijlocit chiar în cauza în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate, iar pe de altă parte, prin intermediul mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie şi art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992, şi în alte cauze.
În conformitate cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor ceea ce presupune că, după publicarea în Monitorul Oficial, acestea nu au efect asupra unor cauze definitiv soluţionate, intrate sub autoritatea lucrului judecat, ci numai în cauzele aflate în curs de soluţionare sau care se vor soluţiona în viitor.
Declararea, prin intermediul excepţiei de neconstituţionalitate, a neconstituţionalităţii unei dispoziţii legale conduce la suspendarea de drept şi respectiv la încetarea efectelor sale juridice. De altfel, prin art. XIV alin. (1) din OUG nr. 105/2009 s-a dispus abrogarea OUG nr. 37/2009.
Prin urmare, instanţa de fond a constatat în cauză nelegalitatea Ordinului nr. 453/2009, fiind emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale şi, în consecinţă, să dispună anularea acestuia cu consecinţa reintegrării reclamantului în funcţia deţinută anterior
Împotriva sentinţei instanţei de fond pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a legii, neţinând cont de următoarele:
Potrivit art. III alin. (1) din OUG nr. 37/22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a administraţiei publice, funcţiile publice, „funcţiile publice specifice si posturile încadrate în regim contractual. care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă, care face parte integrantă din aceasta, precum şi adjuncţii acestora ş_e desfiinţează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgentă".
La expirarea termenului menţionat mai sus serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă cor fi conduse de un director coordonator al serviciului public deconcentrat.
Directorul coordonator este ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi în limita numărului de posturi care se desfiinţează.
Aceste funcţii se exercită în baza unui contract de management încheiat cu ordonatorul principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul public deconcentrat, respectiv, pe o perioadă de maximum 4 ani, în conţinutul căruia sunt prevăzuţi indicatorii specifici de performanţă, obiectivele, clauzele contractuale care reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor precum şi condiţiile de încetare şi reziliere a acestuia.
Contractul de management este asimilat contractului individual de muncă şi conferă titularului vechime în muncă şi în specialitate.
La alin. (11) al art. III din acelaşi act normativ, se prevede că, "începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, funcţionarilor publici şi personalului încadrat în regim contractual care ocupă posturi dintre cele prevăzute la alin. (1) li se vor aplica în mod corespunzător dispoziţiile legale cu privire la încetarea raporturilor de serviciu, respectiv, a raporturilor de muncă prevăzute în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv, în Legea nr. 53/2003 - Codul Muncii, cu modificările şi completările ulterioare".
Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ordonanţa de urgenţă intră în vigoare la data publicării, dacă în cuprinsul acestora nu este prevăzută o altă dată.
Faţă de aceste prevederi legale, imperative, a fost emis Ordinul ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale nr. 453 din 23 aprilie 2009, prin care funcţia publică de conducere de Inspector Şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Dolj se desfiinţează.
Recurentul mai solicită să se constate că, prin Ordinul nr. 453 din 23 aprilie 2009 emis de ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale, au fost executate prevederile prevăzute imperativ în OUG nr. 37/2009.
Potrivit art. XIV din OUG nr. 105 din 06 octombrie 2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, s-a abrogat.
Referitor la capătul de cerere privind repunerea reclamantului pe funcţia avută anterior, vă învederăm că în temeiul art. IV alin. (1) din OUG 105/2009, funcţiile publice, funcţiile publice specifice, şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale precum si adjuncţii acestuia, sunt şi rămân desfiinţate.
De asemenea potrivit prevederilor Legii nr. 47/1992 privind organizarea si funcţionarea Curţii Constituţionale republicată, Decizia prin care se constată neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau o ordonanţă în vigoare este definitivă şi obligatorie si produce efecte pentru viitor.
Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare constatate ca fiind neconstituţionale îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale.
Examinând cauza în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Astfel, prin Ordinul nr. 453 din 23 aprilie 2009 emis de pârât, intimatul-reclamant a fost eliberat din funcţia publică de conducere de inspector-şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Dolj.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale, art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3)-(7) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din articolul aflat în discuţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Pe acest aspect, poate fi amintită şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr.47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi, totodată, asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
De asemenea, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009.
În considerentele deciziilor anterior enunţate, Curtea Constituţională a arătat, în esenţă, că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, respectiv „actul administrativ" de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
În plus, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea OUG nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr.188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.
După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor OUG nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul OUG nr. 37/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatului-reclamant din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Pe acest aspect, Înalta Curte reţine că legea de aprobare a acestei ordonanţe a fost constatată ca neconstituţională, prin Decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât şi însăşi ordonanţa de urgenţă, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanţa de urgenţă, corpul legii fiind reprezentat de înseşi dispoziţiile ordonanţei.
Înalta Curte arată că actul şi măsura adoptată în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei nr. 419 din 5 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 martie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1677/2010. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 1747/2010. Contencios → |
|---|
