ICCJ. Decizia nr. 2398/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2398/2010
Dosar nr.926/87/2009
Şedinţa publică din 6 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate
Prin Încheierea din 26 iunie 2006 a Tribunalului Teleorman s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 107 alin. (2) lit. d) din HG nr. 611/2008, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În motivarea excepţiei, reclamantul H.M.I. a arătat că prevederile a căror nelegalitate o invocă nu sunt în concordanţă şi nu se armonizează cu celelalte reglementări legale care definesc raportul juridic de colaborare dintre secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi primarul comunei, precum şi raportul juridic de colaborare dintre secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi prefectul judeţului.
S-a mai precizat că între secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi primar exista un conflict de interese, care poate fi asimilat celui la care face trimitere şi art. 108 alin. (4) din HG nr. 611/2008, întrucât secretarul este cel care avizează pentru legalitate dispoziţiile emise de primar, conform art. 117 lit. a) din Legea nr. 215/2001 şi, de asemenea, proiectele de hotărâri pe care primarul le iniţiază şi le supune dezbaterii consiliului local.
Astfel, între aceştia se pot naşte oricând neînţelegeri şi contradicţii legate de activitatea de verificare a legalităţii actelor administrative emise de primar efectuata de secretar, de care primarul poate ţine cont, în mod subiectiv, la evaluarea performanţelor profesionale individuale ale secretarului.
S-a mai învederat faptul ca evaluarea se face pe baza propunerii consiliului local, autoritate deliberativa locala care este un organ colectiv politic şi adoptă hotărâri care au conotaţii politice.
Prin urmare, a apreciat reclamantul, nu este legal să se pronunţe cu privire la activitatea secretarului unităţii administrativ-teritoriale un organ politic, în condiţiile în care, mai mult, potrivit art. 116 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, nefiind astfel corect ca printr-o decizie politica să fie apreciată activitatea unui funcţionar public apolitic.
Instituţia primarului şi cea a secretarului sunt definite separat prin prevederile Legii nr. 215/2001, având responsabilităţi distincte şi fără relaţii de subordonare ierarhică între aceştia.
A opinat reclamantul că argumentele invocate conduc la ideea că legal ar fi fost ca procedura de evaluare a secretarului unităţii administrativ -teritoriale să fie parcursă de către o comisie condusă de prefect.
Un argument suplimentar este acela că în cazul secretarului,, prevederile legale impun condiţia ca acesta să aibă studii superioare juridice sau administrative, condiţie inexistentă în cazul primarului, punându-se astfel problema competenţelor necesare pentru efectuarea evaluării.
La data de 6 octombrie 2009 Ministerul Administraţiei şi Internelor a depus cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, iar la 7 octombrie 2009 reclamantul a depus o precizare a motivelor de fapt şi de drept în susţinerea excepţiei de nelegalitate.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa Civilă nr. 4277 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâţi prin întâmpinare, precum şi excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 107 alin. (2) lit. d) din HG nr. 611/2008.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că motivele invocate de reclamant se referă practic la conflictul de interese care ar exista între secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi primar, precum şi între secretar şi consiliul local, care este, potrivit opiniei reclamantului, un organ politic.
A apreciat judecătorul fondului că opiniile divergente sau neînţelegerile ce se pot ivi între primar, respectiv consiliul local şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu pot constitui un motiv de nelegalitate a prevederilor care dispun că evaluarea performanţelor profesionale individuale ale secretarului comunei, oraşului şi al subdiviziunii administrativă municipiilor o face „primarul, pe baza propunerii consiliului local", iar existenta unor proiecte de lege sau a unor propuneri în sensul că evaluarea performanţelor profesionale individuale ale secretarului unităţii administrativ-teritoriale trebuie făcută de o comisie numită de prefect, nu este un argument de nelegalitate a prevederilor HG nr. 611/2008 contestate, deoarece legalitatea unui act administrativ se apreciază numai în funcţie de legislaţia în vigoare.
În ceea ce priveşte precizările făcute de reclamant, la data de 7 octombrie 2009, prima instanţă a apreciat că nu se poate reţine că primarul nu ar fi competent să deţină calitatea de evaluator pentru secretarul unităţii administrativ teritoriale.
În acest sens s-a reţinut că prevederile invocate de reclamant nu interzic ca primarul să facă evaluarea secretarului unităţii şi, mai mult decât atât, art. 117 lit. h) din Legea nr. 215/2001 prevede că secretarul îndeplineşte însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele acestuia, după caz.
S-a mai apreciat că împrejurarea că secretarul comunei este funcţionar public de conducere, care veghează la respectarea legalităţii activităţii desfăşurate de primar sau de consiliul local, nu reprezintă o atribuţie care să confere un statut special, deoarece orice funcţionar public, din orice autoritate sau instituţie publică, trebuie să respecte principiul legalităţii conform art. 3 lit. a) din Legea nr. 188/1999, indiferent cu cine ar conlucra sau colabora, fie alt funcţionar numit, fie persoane alese.
De altfel, ca şi în cazul celorlalţi funcţionari publici, dacă evaluarea nu este legală, acest aspect poate fi contestat în instanţă, astfel încât există măsuri de remediere.
3. Recursul reclamantului
Reclamantul a atacat cu recurs sentinţa menţionată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 3 şi 10 C. proc. civ.
În esenţă, recurentul-reclamant a formulat următoarele critici:
3.1. Hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, cu referire la motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate.
Recurentul-reclamant a subsumat acestei critici mai multe argumente, după cum urmează:
- Instanţa a abordat motivele de nelegalitate a art. 107 alin. (2) lit. d) din HG nr. 611/2008 din perspectiva conflictului de interese dintre primar şi secretar făcând aprecieri proprii asupra anumitor texte de lege şi socotind lipsite de interes temeiurile invocate, fără să-şi motiveze în drept soluţia şi fără a se raporta la dispoziţiile art. 108 alin. (4) din HG nr. 611/2008, care conduc către concluzia existenţei conflictului de interese.
- Prevederile art. 61, 63 şi 73 - 77 din Legea nr. 215/2001 au fost interpretate de instanţă doar din perspectiva lipsei unei interdicţii a evaluării secretarului unităţii administrativ-teritoriale de către primar, fără a ţine seama de întreg contextul legal care defineşte instituţia primarului şi pe cea a secretarului, trasându-le responsabilităţi distincte şi excluzând existenţa unei subordonări ierarhice între aceştia.
- Instanţa nu a interpretat normele cuprinse în Legea nr. 215/2001 în corelaţie cu prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi ale HG nr. 611/2008 privind aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, care în art. 3 lit. e) statuează, ca regulă generală, ca evaluatorul să fie persoana din cadrul instituţiei publice cu atribuţii de conducere a compartimentului în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea respectivului funcţionar public.
Primarul nu este superior ierarhic al secretarului, în schimb îndrumarea metodologică a secretarului unităţii administrativ-teritoriale face parte dintre atribuţiile subprefectului, potrivit art. 2 alin. (2) pct. 1 lit. b) din HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
- Din perspectiva principiului simetriei, s-ar impune ca evaluarea secretarului unităţii administrativ-teritoriale să urmeze aceleaşi reguli ca şi ocuparea funcţiei publice de conducere sau atestare pe post, în sensul de a fi efectuată de comisii compuse din specialişti, aşa cum prevăd art. 30 alin. (1) din HG nr. 611/2008, sau art. 7 alin. (3) din HG nr. 452/2000 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare pe post a funcţionarilor care ocupă funcţii publice de conducere în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.
- Potrivit art. 20 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, evaluarea înalţilor funcţionari publici se face de către o comisie de evaluare, ai cărei membri sunt numiţi prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor, astfel că prevederile art. 107 alin. (2) lit. d) din H.G nr. 611/2008 sunt nelegale şi din această perspectivă, încălcând principiul legalităţii în drepturi şi al nediscriminării.
- Instanţa nu şi-a exercitat rolul activ, în sensul că nu a solicitat Guvernului României informaţii cu privire la iniţierea şi elaborarea proiectului de hotărâre de guvern, pentru verificarea condiţiilor de validitate impuse prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică şi, implicit, art. 28 din Legea nr. 188/1999.
3.2. Instanţa nu s-a pronunţat asupra unui mijloc de apărare sau asupra unei dovezi hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, cu referire la argumentele expuse în paragraful anterior în sprijinul nelegalităţii art. 107 alin. (2) lit. d) din HG nr. 611/2008.
În concluzie, recurentul-reclamant a arătat că în mod greşit, printr-un mecanism nelegal şi nedrept, este reglementată o procedură aflată în contradicţie cu legislaţia în materie, oferind premisele subordonării secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale faţă de interesele politice ale primarilor.
4. Apărările intimaţilor-pârâţi
4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, Guvernul României a arătat că sentinţa atacată este legală şi temeinică, formulând, în esenţă, următoarele apărări:
- HG nr. 611/2008 a fost adoptată conform art. 108 din Constituţia României, cu respectarea normelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 şi în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin HG nr. 1226/2007.
- Nu poate fi reţinută existenţa unui conflict de interese între primar şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale în sensul art. 79 alin. (1) lit. a), b) şi c) din Legea nr. 161/2003, atribuţiile secretarului fiind strict prevăzute în art. 117 din Legea nr. 215/2001 în scopul asigurării unei bune funcţionări a administraţiei publice locale.
- În ceea ce priveşte asimilarea procedurii de evaluare cu prevederile speciale cuprinse în alte acte normative, a arătat, pe de o parte, că excepţiile sunt de strictă interpretare şi aplicare şi, pe de altă parte, că numirea, suspendarea, modificarea şi încetarea raportului de serviciu intră în competenţa conducătorului instituţiei sau autorităţii publice, astfel că este firesc ca acesta să poată şi evalua activitatea funcţionarilor publici. Tutela administrativă a prefectului vizează actele emise de consiliul judeţean, consiliul local şi primar, în timp ce secretarul unităţii administrativ-teritoriale, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001, nu emite acte administrative supuse controlului de legalitate al prefectului.
4.2. Primarul Comunei Orbeasca a depus la dosar o întâmpinare prin care a arătat că motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 nu este fondat, pentru că sentinţa instanţei de fond a fost pronunţată în conformitate cu legea, recurentul-reclamant neindicând normele greşit aplicate sau încălcate de instanţă, ci prezentând argumente ce ţin de dorinţa elaborării unei alte legislaţii.
În ceea ce priveşte cel de-al doilea motiv de recurs, intimatul-pârât a arătat că art. 304 pct. 10 C. proc. civ. a fost abrogat prin art. I pct. 1111 din OUG nr. 138/2000, cu modificările aduse prin Legea nr. 219/2005.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant, şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de drept relevante
1.1. Excepţia de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 are ca obiect norma cuprinsă în art. 107 alin. (2) lit. d) din HG nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, potrivit căreia pentru secretarul comunei, oraşului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor, calitatea de evaluator revine primarului, pe baza propunerii Consiliului local.
În esenţă, în motivarea excepţiei, recurentul-reclamant a invocat contrarietatea normei administrative faţă de prevederile cu forţă juridică superioară cuprinse în Legea nr. 215/2001 care, definind raporturile dintre primar şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale, conduc către concluzia că, în lipsa unei subordonări ierarhice, primarul nu poate avea calitatea de evaluator.
În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant nu a făcut decât să reia raţionamentul şi temeiurile de drept invocate în motivarea excepţiei, reproşând instanţei ignorarea unora şi interpretarea greşită a altora.
Considerentele sentinţei reflectă însă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale cu incidenţă în materia supusă analizei, care converg către concluzia că, în cadrul normativ în prezent în vigoare, textul vizat de excepţia de nelegalitate nu intră în coliziune cu dispoziţiile legale în aplicarea cărora a fost adoptat.
În plus faţă de cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că într-adevăr între primar şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu există un raport tipic de subordonare ierarhică, dar întreaga reglementare a administraţiei publice locale şi a aleşilor locali, cuprinsă în Legea nr. 215/2001, conduce la concluzia că primarii, (autorităţi executive), alături consiliile locale, (autorităţi deliberative), prin care se realizează autonomia locală, exercită practic conducerea treburilor publice ale unităţii administrativ-teritoriale, potrivit atribuţiilor expres prevăzute de lege, atât în ceea ce priveşte raporturile autorităţilor administrative locale cu cetăţenii, cât şi în privinţa raporturilor din interiorul autorităţilor publice şi al aparatului acestora.
În acest sens, sunt de menţionat prevederile potrivit cărora primarul exercită o funcţie de autoritate publică (art. 61 alin. (1) şi conduce aparatul propriu de specialitate şi serviciile publice locale (art. 61 alin. (3) şi (5)).
De asemenea, potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001, primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale, şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.
La rândul său, secretarul unităţii administrativ-teritoriale, având ca principale atribuţii pe acelea de a aviza pentru legalitate actele administrative ale autorităţilor publice autonome locale şi de a organiza, din punct de vedere al derulării procedurilor administrative, activitatea acestora, conform art. 117 lit. a) - g) din Legea nr. 215/2001, îndeplineşte, totodată, şi „alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz", conform lit. b) a aceluiaşi articol.
Prevederile art. 2 alin. (2) pct. 1 lit. b) din HG nr. 460/2006 nu pot avea semnificaţia juridică dorită de recurentul-reclamant, pentru că subprefectul asigură numai în derularea activităţii secretarilor din punct de vedere metodologic fără să exercite o coordonare sub aspect organizatoric.
Împrejurarea că primarul, ca şi ceilalţi aleşi locali, poate avea o anumită apartenenţă sau orientare politică, nu este decât expresia specificităţii administraţiei publice locale, care funcţionează pe baza principiilor autonomiei, deconcentrării şi descentralizării locale, eligibilităţii autorităţii administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor, prevăzute în art. 120 din Constituţia României şi art. 2 din Legea nr. 215/2001.
Actele pe care le emit, primarii inclusiv în materia evaluării secretarului unităţilor administrativ-teritoriale şi a celorlalţi funcţionari publici ce intră în competenţa lor, sunt supuse controlului de legalitate atât pe calea contenciosului administrativ în condiţiile art. 1 alin. (1) - (2) din Legea nr. 554/2004, cât şi pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect potrivit art. 123 alin. (5) din Constituţie şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, mecanisme procesuale care constituie veritabile garanţii împotriva arbitrariului şi abuzului de putere la care face referire recurentul-reclamant.
În considerarea statutului special al secretarului unităţii administrativ-teritoriale, a misiunii şi a modului în care relaţionează acesta cu aleşii locali în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, legiuitorul a inserat anumite prevederi menite să-i garanteze stabilitatea în funcţia publică de conducere, implicând, în diversele proceduri legate de cariera lor, nu numai reprezentanţi ai autorităţilor locale, ci şi ai Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi ai instituţiei prefectului judeţului - cum ar fi în art. 30 alin. (1) din HG nr. 611/2008 pentru recrutarea în funcţie ori art. 7 alin. (3) din HG nr. 452/2000 pentru atestarea pe post - prevederi invocate de recurentul-reclamant.
Pe calea excepţiei de nelegalitate nu se poate face însă o evaluare a calităţii normei administrative prin compararea ei cu norme aflate pe acelaşi plan sub aspectul forţei juridice, dar având obiect de reglementare diferit, în scopul de a sugera emitentului să adopte o variantă sau alta, pe care ar considera-o mai adecvată, pentru că o atare soluţie ar constitui o depăşire nepermisă a limitelor controlului exercitat de instanţă asupra marjei de apreciere de care dispune administraţia publică în reglementarea propriei activităţi.
Recurentul-reclamant a reproşat primei instanţe şi o lipsă de rol activ în lămurirea aspectelor legate de respectarea normelor de tehnică legislativă şi de transparenţă decizională, (cuprinse în Legea nr. 24/2000 şi Legea nr. 52/2003), dar această critică nu poate fi reţinută ca fiind întemeiată, atâta vreme cât judecătorul fondului a solicitat autorităţii emitente actele care au stat la baza adoptării HG nr. 611/2008, conform normelor speciale cuprinse în art. 13 din Legea nr. 554/2004, elementele esenţiale, definitorii, avute în vedere în procesul decizional, regăsindu-se în nota de fundamentare depusă la dosar.
1.2. Motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 10 C. proc. civ. nu va fi examinat ca atare, pentru că, aşa cum a arătat şi intimatul-pârât Primarul Comunei Orbeasca, prin întâmpinare, textul legal menţionat a fost abrogat prin art. I pct. 1111 din OUG nr. 138/2000, introdus prin art. I pct. 49 din Legea nr. 219/2005, anterior pronunţării sentinţei şi declarării căii de atac.
Se impune însă menţinerea că aspectele asupra cărora, potrivit susţinerilor recurentului- reclamant, instanţa nu s-a pronunţat, nu au fost invocate în motivarea excepţiei de nelegalitate, ci ulterior primei zile de înfăţişare, prin „replica la întâmpinare" depusă la dosar la ultimul termen de judecată, contrar prevederilor art. 132 alin. (1) C. proc. civ.
2. Temeiul legal al soluţiei pronunţate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul exercitat potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de H.M.I., împotriva Sentinţei civile nr. 4277 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 6 mai 2010.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 2399/2010. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 2396/2010. Contencios. Anulare acte emise de... → |
|---|
