ICCJ. Decizia nr. 2962/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2962/2010
Dosar nr. 762/42/2009
Şedinţa publică de la 4 iunie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prima instanţă
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Ploieşti – Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta T.D. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se anuleze Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 emis de Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale prin care s-a dispus încetarea raportului său de serviciu, reintegrarea în funcţia deţinută anterior şi obligarea pârâtului la plata drepturilor materiale.
Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor O.U.G. nr. 37/2009.
î n motivarea acţiunii, s-a arătat că ordinul atacat est nelegal deoarece este emis cu încălcarea prevederilor art. 27, art. 99 alin. (1) şi art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a invocat lipsa calităţii procesuale pasive.
Guvernul României a invocat, prin întâmpinare, lipsa calităţii procesuale pasive, cu precizarea că Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 a fost emis de Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale şi că între reclamant şi Guvern nu există raporturi de funcţie.
Pârâtul a mai invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor O.U.G. nr. 37/2009.
Pe fondul cauzei, pârâtul a susţinut că actul atacat a fost emis cu respectarea prevederilor legale în vigoare, eliberarea reclamantului din funcţie fiind rezultatul aplicării prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 .
Prin sentinţa nr. 238 din 26 noiembrie 2009 Curtea de Apel Ploieşti – Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta T.D., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale; a dispus anularea Ordinului nr. 369/2009 emis de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale; a dispus reintegrarea reclamantei în funcţia publică deţinută; a obligat pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte drepturi de Asigurări Sociale la plata despăgubirilor egale cu salariile indexate, majorate şi reactualizate, precum şi a celorlalte drepturi de care beneficia ca director executiv adjunct; a luat act de renunţarea la judecata capătului de cerere privind anularea şi suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009; a obligat pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte drepturi de Asigurări Sociale la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 2066 lei către reclamantă.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 a fost emis în aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 37/2009, fiind nelegal.
S-a arătat că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionalitatea O. u.G. nr. 37/2009, aşa cum, a fost aprobată prin lege de către Parlament.
S-a apreciat că actul este nelegal atât timp cât O.U.G. nr. 37/2009 a fost desfiinţată în cadrul controlului de constituţionalitate.
S-a reţinut că prin desfiinţarea unei funcţii de conducere de director executiv şi crearea unei alte funcţii de conducere de director coordonator, atribuţiile specifice fiind identice, au fost încălcate prevederile art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public, astfel încât Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 este nelegal.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale şi Guvernului României, s-a arătat de către judecătorul fondului că s-a renunţat la judecata faţă de aceşti pârâţi, astfel că nu se mai impune analizarea acestor excepţii.
Instanţa de recurs
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale şi Guvernul României.
Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale, în motivele de recurs, a arătat că Ordinul nr. 369/2009 a fost emis cu respectarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2007 coroborate cu cele ale Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarului public.
S-a precizat că funcţia deţinută de reclamant a fost desfiinţată ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009.
Recurenta a arătat că a pus în executare, prin Ordinul nr. 369/2009, prevederile unui act normativ, respectiv O.U.G. nr. 37/2009, situaţie în care Ordinul este legal.
Guvernul României a criticat sentinţa, susţinând că instanţa de fond, nu s-a pronunţat asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestuia.
Înalta Curte, examinând acţiunea motivată de recurentă, probatoriile administrate şi legislaţia aplicabilă reţine:
Cu privire la recursul declarat de Guvernul României
Obiectul acţiunii judiciare l-a constituit anularea Ordinului nr. 350/2009 al Casei Naţionale de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale .
Pârâul a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, cu motivarea că nu este titularul raportului juridic dedus judecăţii.
Soluţia adoptată de prima instanţă este neîntemeiată.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive face parte din categoria excepţiilor procesuale de fond, peremptorii şi dirimante.
Calitatea procesuală pasivă înseamnă că între reclamant şi persoana chemată în judecată, pârâtul din cauză, trebuie să existe un raport juridic, pârâtul fiind acea persoană care a adus atingere, a nesocotit dreptul subiectiv al reclamantului.
Între pârâtul Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi reclamantă nu există un raport juridic de funcţie, astfel încât excepţia este întemeiată.
Aşadar, persoana juridică de la care se poate pretinde o anumită conduită este Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale.
Prin prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de Guvernul României este fondat.
Referitor la recursul declarat de Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale
Situaţia de fapt
Prin Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale a eliberat-o din funcţia publică pe reclamanta T.D., director executiv adjunct la Casa Judeţeană de Pensii Buzău, ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009.
Reclamanta a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004, derivând din neconstituționalitatea ordonanţei.
S-a invocat excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009.
În timpul soluţionării acestei cauze, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituţională a României a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Legislaţia aplicabilă
Legea nr. 554/2004 art. 9 alin. (1) - Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.
Alin. (4)- În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of. al României, Partea I.
Alin. (5)- Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative
Constituţia României art. 146 alin. (1) – Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:
lit. a)- se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
Art. 146, alin. (1) lit. d) - hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial; excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului;
Legea nr. 47/1992, art. 29 alin. (3)- Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.
art. 29 alin. (5) - Pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă.
art. 15 - Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.
În vederea soluţionării prezentului recurs, Înalta Curte va efectua în continuare atât analiza legislaţiei specifice cu aplicabilitate în cauză, cât şi expunerea consideraţiilor teoretice privind excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Constituţia fixează cadrul juridic al controlului constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale a României, Legea nr. 47/1992.
După criteriul momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori şi controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar în acest caz şi a ordonanţelor de guvern.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti fiind un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei.
Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curţii, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile Curţii.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieşire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe.
În ceea ce priveşte admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate ridicate de o parte într-un litigiu efectele sunt diferite, dispoziţiile neconstituţionale îşi încetează efectele din momentul adoptării deciziei Curţii Constituţionale, concluzie care rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.
Astfel, potrivit procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanţa sesizată, dacă apreciază că excepţia are legătură cu soluţionarea cauzei suspendă judecata şi trimite dosarul la Curtea Constituţională.
Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia Curţii Constituţionale fiind definitivă şi obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituţional îşi pierde eficienţa.
În situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.
Dimpotrivă, orice acţiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispoziţiile constituţionale şi cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabileşte în concret atribuţiile şi competenţele Curţii Constituţionale.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reţine ca având aplicabilitate în cauză, decizia nr. 186/1999 a Curţii Constituţionale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii şi erga omnes ale deciziilor Curţii Constituţionale, instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura dispoziţiile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi
În cazul O.U.G. nr. 37/2009 s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din această ordonanţă, într-un dosar al Curţii de Apel Piteşti – Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 3 iunie 2009 fiind sesizată Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei.
Ulterior, la 26 iunie 2009 Camera deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Plenul Curţii Constituţionale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992 a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a ordonanţei şi totodată asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege, respectiv O.U.G. nr. 37/2009.
Prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009.
La pronunţarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a O.U.G. n.37/2009, controlul de constituţionalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituţionalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituţională că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Întrucât excepţia ridicată privind neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja soluţionată prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională prin decizia n.1629/2009 a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei.
În raport de considerentele celor două decizii se reţine că în cazul excepţiei de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existenţa motivului de inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât deja actul a fost declarat neconstituţional printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale, declarând neconstituţional şi actul normativ nou care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009.
În faţa unui astfel de comportament constituţional rezultă că efectele deciziei pronunţate în controlul a priori se extind în mod evident şi asupra soluţiilor adoptate în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituţională înainte de promulgare şi ca urmare nu a avut o existenţă juridică proprie.
Atât dispozitivul cât şi considerentele deciziei pronunţate de Curtea Constituţională demonstrează că O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituţională şi că excepţia formulată era întemeiată.
În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituţia României, s-a creat un cadru juridic special.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează în alin. (4) situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamanta-intimată a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se şi neconstituţionalitatea ordonanţei care a stat la baza adoptării actului administrativ.
Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 şi implicit această ordonanţă, precum şi O.U.G. nr. 105/2009.
î n consecinţă în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestei decizii se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009.
Eliberarea reclamantei dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi 20 din Constituţia României.
Desfiinţarea postului deţinut de reclamant prin O.U.G. nr. 37/2009, este lipsită de efecte juridice din moment ce ordonanţa a fost declarată neconstituţională, astfel că se revine la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale.
Având în vedere considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de recurenta Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale, ca nefondat şi se va admite recursul declarat de Guvernul României .
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale împotriva sentinţei nr. 238 din 26 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Ploieşti – Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva aceleiaşi sentinţe.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantei T.D., aşa cum a fost restrânsă faţă de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 4 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 237/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2968/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
