ICCJ. Decizia nr. 4995/2010. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs

Decizii ICCJ 2010 (Contencios administrativ)

ROMÂNIA

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 4995/2010

Dosar nr. 1790/54/2009

Şedinţa publică de la 16 noiembrie 2010

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Obiectul acțiunii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9 iunie 2009 pe rolul Curții de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanții A.S., A.C.M., B.M., B.C.L., V.V., B.E., B.Ma., B.V., B.A., B.I., B.Ad., C.F., C.C., C.Co., C.I., Ca.C., C.G., C.D., C.A.E., G.C., C.Da., Cr.D., C.V., Co.V., D.D., D.O., D.E., D.M., D.I., D.N., D.R.A., F.M., F.I., F.P., F.L., G.I., G.Co., H.E., H.C., I.P., I.M., L.V., L.G., A.G., L.C., L.L., M.B., M.B.I., M.I., M.Gh., M.E., M.C., M.S., M.A., M.M., M.Io., M.M.I., Ma.G., Me.G., N.S., N.C., Ni.C., N.Cr., S.N., O.I., P.V.G., P.L., Po.I., P.M., Pu.C., P.F.D., P.V.A., P.P., P.V., S.G., S.I., N.I., C.N., S.Io., Sa.M., S.P.C., S.E., S.C.V., E.S., S.P., T.I., T.D., T.L., I.T., T.E., T.M., G.S., T.C., T.V., U.A.F., V.T., V.I., V.C., I.V., V.M., V.A.I., V.P., V.S.T., Z.G., I.D., I.Ma., G.L.C., F.G.I., M.D., St.G., Ba.M., C.M., S.M.P., D.D.D., D.D.V., P.M.D., I.A., P.V., P.C., N.M., V.A., I.Du., Pi.M., Co.M., Ch.I., I.S., N.A.M., M.F., C.Du., D.Cr., G.D., N.Ma., D.P., Bo.I., Ma.F., St.I., R.M.S., R.S., V.Ma., Be.I., Ci.D., M.R., B.Ş., N.Se., V.B., So.I., G.E., C.A., P.Pa., P.G., Lu.V., Po.G., S.C., T.T., R.O., C.Vi., T.Lu., P.I., P.A., L.Lu., A.M., P.T., L.Ve., E.D., T.P., P.Ca., C.Ni., B.D.I., C.Ga., B.P., S.M., S.S., P.An., P.Ma., Ch.A., L.D., N.V., Ne.M., Ne.C., Pa.D., R.I., R.P., O.M., Pa.I., T.Co., B.Gh. și L.E. au chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Ministerul Economiei și Finanțelor, A.V.A.S., prin Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie, și SC P. SA, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța să dispună:

- obligarea pârâtului Guvernul României să emită hotărârea prin care să le fie vândute reclamanţilor direct acțiuni ale pârâtei SC P. SA până la limita de 8% din capitalul social, vânzarea urmând a se realiza la acelaşi preţ cu care acţiunile au fost vândute către investitorul strategic O., de 0,0525 euro/acţiune, conform hotărârii Adunării Generale Extraordinare a SC P. SA din 14 septembrie 2004, publicată în M. Of., Partea a IV-a, la data de 28 septembrie 2004, respectiv 0,2158 RON/acţiune;

- obligarea pârâților Ministerul Economiei și Finanţelor și A.V.A.S. să stabilească procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea directă către reclamanți a pachetului de acțiuni în limita a 8% din capitalul social al pârâtei SC P. SA;

- obligarea pârâților Ministerul Economiei și Finanţelor și A.V.A.S. să ofere reclamanților, spre vânzare directă, pachetul de acţiuni în limita a 8% din capitalul social al pârâtei SC P. SA, vânzarea urmând a se realiza la acelaşi preţ cu care acţiunile au fost vândute către investitorul strategic O., de 0,0525 euro/acţiune, conform hotărârii Adunării Generale Extraordinare a SC P. SA din 14 septembrie 2004, publicată în M. Of., Partea a IV-a, la data de 28 septembrie 2004, respectiv 0,2158 RON/acţiune;

- obligarea pârâtei SC P. SA să îndeplinească toate formalitățile necesare în vederea menționării la Oficiul Registrului Comerţului şi în Registrul Acţionarilor, a acțiunilor dobândite de reclamanți.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că au îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar pârâții Ministerul Economiei și Finanţelor și A.V.A.S. nu au răspuns în termenul legal, în timp ce pârâtul Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie a răspuns în sensul că nu a fost adoptată Hotărârea de Guvern prevăzută de art. V din O.G. nr. 55/2003.

Pe fondul cauzei, reclamanții au arătat că, în calitate de angajați ai SC P. SA, au dobândit, în iulie 2004 când a avut loc privatizarea societății, aptitudinea de a deține acțiuni la SC P. SA, până la limita a 8% din capitalul social al societății. Susțin reclamanții că, deși acest drept le-a fost recunoscut prin O.U.G. nr. 55/2003, care a fost aprobată prin lege, autoritățile au stopat apariția Hotărârii de Guvern.

În drept, reclamanții au invocat dispozițiile art. 1, art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ale art. I și art. V alin. ultim din O.G. nr. 55/2003 și ale art. 9 din Statutul SC P. SA.

2. Apărările formulate de pârâți

Prin întâmpinare, Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, față de dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii, arătând că dispozițiile art. I, art. IV și art. V din O.G. nr. 55/2003 conferă Guvernului și în subsidiar, Ministerului Economiei și Oficiului Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie mandatul de a stabili momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către salariații SC P. SA, precum și cota procentuală, termenele și condițiile pentru vânzarea directă a pachetului de acțiuni.

Pârâta A.V.A.S., prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, susținând că Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie avea mandat legal general în numele ministerului de a derula activitățile legate de exercitarea calității de acționar la societățile comerciale din portofoliul ministerului.

Pârâtul Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie a formulat întâmpinare, arătând că, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 88/2001, funcționează în subordinea Ministerului Economiei și Finanțelor, iar nu în subordinea A.V.A.S., iar, pe fondul cauzei, a arătat că nu poate proceda la vânzarea pachetului de acțiuni solicitat de reclamanți decât după adoptarea Hotărârii de Guvern prevăzute de art. V din O.G. nr. 55/2003.

Pârâta SC P. SA, prin întâmpinare, a solicitat respingerea ca prematur a celui de-al patrulea capăt de cerere, arătând că, în lipsa Hotărârii de Guvern prevăzute de art. V din O.G. nr. 55/2003, nu se poate proceda la celelalte operațiuni și susținând, totodată, că acest capăt de cerere are caracter comercial. Totodată, pârâta a invocat excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, motivat de faptul că au mai fost pronunțate hotărâri judecătorești prin care Guvernul a fost obligat să adopte hotărârea prevăzută de art. V din O.G. nr. 55/2003.

3. Cererea de intervenție în interes propriu formulată în cauză

La data de 2 octombrie 2009, numiții B.Ge., S.C.L., C.Gr., B.A.S., G.Le., C.C.E., D.El. și G.S. au formulat cerere de intervenție în interes propriu, solicitând obligarea pârâților în sensul celor solicitate prin acțiune de către reclamanți.

4. Hotărârea primei instanțe

Prin sentinţa civilă nr. 496 din 11 decembrie 2009, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acțiunea reclamanților, a admis în parte cererea de intervenție principală formulată în cauză, a obligat pe pârâtul Guvernul României să emită hotărârea prin care să fie vândute direct către reclamanţi și intervenienți acțiuni ale SC P. SA până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ de vânzare a acţiunilor către O. de 0,0525 euro/acţiune, conform Hotărârii Adunării Generale Extraordinare a SC P. SA din 14 septembrie 2004, publicată în M. Of., Partea a IV-a, la data de 28 septembrie 2004, respectiv 0,2158 RON/acţiune și a respins celelalte capete de cerere.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut, în esență, următoarele:

Reclamanții și intervenienții în interes propriu au avut sau mai au încă calitatea de salariați ai SC P. SA, iar în patrimoniul lor s-a născut la data privatizării societății - 23 iulie 2004 - dreptul virtual de a dobândi acțiuni la această societate, în condițiile stabilite de O.G. nr. 55/2003.

Deși Guvernul și-a asumat, potrivit art. V din O.G. nr. 55/2003, obligația de a adopta hotărârea prin care să stabilească cota procentuală din capitalul social ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza vânzarea acțiunilor, până la data pronunțării sentinței, această hotărâre nu a fost adoptată, astfel că nu a fost concretizat dreptul reclamanților, deținători ai unui bun „bun” în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care aveau o speranță legitimă la concretizarea dreptului lor, fiind astfel lipsit de conținut actul normativ care stabilește dreptul petenților.

A mai reținut instanța că este neîntemeiată excepția inadmisbilității acțiunii invocată de pârâtul Guvernul României, deoarece reclamanții solicită obligarea la emiterea unui act administrativ, ceea ce se circumscrie dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, instanța a apreciat și a argumentat faptul că nu se substituie atribuțiilor Executivului, întrucât reclamanții au solicitat obligarea pârâților la respectarea legii și concretizarea dreptului lor stabilit prin O.G. nr. 55/2003.

În ceea ce privește competența de soluționare a capetelor de cerere nr. 3 și nr. 4, Curtea de Apel a reținut că acestea sunt subsidiare capătului principal de cerere, astfel că operează prorogarea legală de competență, conform art. 17 C. proc. civ.

A mai reținut instanța că este neîntemeiată și excepția lipsei de interes a reclamanților, întrucât sunt general obligatorii numai hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ.

5. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României

Împotriva sentinţei civile nr. 496 din 11 decembrie 2009 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și susținând că hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii, fiind netemeinică și nelegală.

În esență, recurentul-pârât susține că, în realizarea controlului de legalitate al actelor administrative, instanțele de judecată nu au dreptul de a se subroga în atribuțiile Executivului și că, prin dispozițiile art. IV și art. V din O.G. nr. 55/2003, legiuitorul a conferit în principal Guvernului și în subsidiar Ministerului Economiei și Oficiului Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie competența legală de a stabili momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de către salariații SC P. SA, precum și termenele și condițiile pentru vânzarea directă a pachetului de acțiuni. Totodată, în raport cu dispozițiile art. 41 și art. 43 din O.U.G. nr. 88/1997, singura autoritate în măsură să adopte măsurile necesare continuării sau finalizării unui proces de privatizare este Guvernul, care va lua măsurile pe care le consideră necesare, la momentul pe care îl va aprecia ca fiind oportun. În concluzie, recurentul-pârât susține că instanța de judecată s-a substituit în atribuțiile Executivului atunci când, prin hotărârea recurată, a obligat Guvernul să emită hotărârea la care se referă dispozițiile art. V din O.G. nr. 55/2003.

6. Apărarea formulată de intimații-reclamanți

Intimații-reclamanți au depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat susținând, în esență, că hotărârea instanței de fond este temeinică și legală, întrucât, având în vedere faptul că dreptul la achiziționarea acțiunilor a fost stabilit prin act normativ cu 7 ani în urmă, refuzul nejustificat al Guvernului de a pune în aplicare actul respectiv în intervalul de timp respectiv încalcă prevederile art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, deoarece drepturile solicitate prin acțiune constituie bunuri în sensul dispozițiilor menționate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cauza prin prisma motivului de recurs invocat de pârâtul Guvernul României, în raport cu prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și celelalte dispoziții incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare.

Aşa cum rezultă din expunerea rezumativă a lucrărilor dosarului, Curtea de Apel a admis în parte acţiunea reclamanţilor şi pe cale de consecinţă, constatând că Guvernul nu şi-a îndeplinit obligaţia asumată prin art. 9 din Statutul Societăţii Naţionale a Petrolului P. SA Bucureşti, prevăzut în anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin art. V pct. 2 din O.G. nr. 55/2003, a dispus obligarea acestuia să emită hotărârea prin care să fie vândute direct reclamanţilor acţiunile la SC P. SA, până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu acţiunile vândute către O.

Într-adevăr, prin art. V pct. 2 din O.G. nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societăţii Naţionale a Petrolului P. SA Bucureşti (…), a fost modificată O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului P., aprobată prin Legea nr. 70/1998, în sensul că art. 9 din anexa 1 a primit următorul cuprins: „Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va ţine evidenţa acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului P. SA au dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului”.

În formularea anterioară, art. 9 - Acţiunile - Statutul Societăţii Naţionale a Petrolului P. SA Bucureşti, avea următorul conţinut: „Acţiunile nominative ale societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Acţiunile vor purta timbrul sec al societăţii comerciale şi semnătura a doi administratori. Societatea comercială va ţine evidenţa acţiunilor într-un registru numerotate, sigilat şi parafat de către preşedintele consiliului de administraţie, registru care se păstrează la sediul acesteia. Persoanele fizice sau juridice, române şi străine, vor putea deţine acţiuni ale Societăţii Naţionale a Petrolului P. SA Bucureşti, fără însă a se afecta poziţia statului de acţionar majoritar. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului P. SA Bucureşti au drept de preemţiune pentru cumpărarea de acţiuni ale societăţii comerciale la valoarea nominală a acestora până la concurenţa limitei de 10% din capitalul social”.

Deci, cu alte cuvinte, prin O.G. nr. 55/2003, „dreptul de preemţiune la cumpărarea de acţiuni ale societăţii la valoarea nominală a acestora până la concurenţa limitei de 10% din capitalul social” a fost transformat în „dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare”.

Dar, în timp ce dreptul salariaţilor reclamanţi a fost consacrat de legiuitor în mod incontestabil, acelaşi legiuitor a înţeles să confere Guvernului un drept de apreciere exclusiv în ceea ce priveşte „cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia (care) vor fi stabilite prin hotărâre (…)”.

Or, instanţa de fond, reţinând că Guvernul nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a adopta hotărârea prin care să vândă direct acţiunile în limita de 8% din capitalul social la acelaşi preţ cu acţiunile vândute către O. a constatat, implicit, existenţa unui refuz nejustificat din partea acestei autorităţi, ignorând dreptul de apreciere care i-a fost conferit de legiuitor.

Instanţa de recurs constată că autoritatea recurentă nu se află în situaţia unui refuz nejustificat de emitere a unui act administrativ prin care să organizeze executarea şi să execute în concret dispoziţiile art. 9 din Statutul SC P. SA, prevăzut în anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, aşa cum au fost modificate prin art. V pct. 2 din O.G. nr. 55/2003, ci se află în exercitarea unui drept de apreciere care i-a fost conferit de legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi.

Cum însăşi stabilirea termenului pentru achiziţionarea acţiunilor de către salariaţii SC P. SA implica exercitarea acestui drept de apreciere recunoscut Guvernului, instanţa de fond a dispus în mod nelegal executarea unei obligaţii de reglementare, subrogându-se în atribuţiile puterii executive, ceea ce are semnificaţia juridică a încălcării principiului constituţional al separaţiei puterilor, consacrat la art. 1 alin. (4) din Constituţie.

Aceeaşi concluzie se impune și faţă de dispoziţiile art. 41 din O.U.G. nr. 88/1997, care prevăd că Guvernul asigură înfăptuirea politicii de privatizare, ia măsuri obligatorii pentru accelerarea şi finalizarea procesului de privatizare şi răspunde în faţa Parlamentului de îndeplinirea acestor obligaţii.

La pronunţarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituţional ce revine Jurisdicţiei Supreme de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, care este prevăzut implicit în totalitatea art. Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, B. împotriva României) Înalta Curte are în vedere practica sa unitară anterioară reprezentată de decizia nr. 5463 din 2 decembrie 2009, decizia nr. 2757 din 26 mai 2010 și decizia nr. 4635 din 28 octombrie 2010.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte va admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei civile pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, pe care o va modifica în sensul respingerii, ca neîntemeiată, a acţiunii reclamanţilor, cu consecinţa respingerii și a cererii de intervenţie principală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 496 din 11 decembrie 2009 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa atacată şi în fond, respinge, ca neîntemeiată acţiunea reclamanţilor A.S., A.C.M., B.M., B.C.L., V.V., B.E., B.Ma., B.V., B.A., B.I., B.Ad., C.F., C.C., C.Co., C.I., Ca.C., C.G., C.D., C.A.E., G.C., C.Da., Cr.D., C.V., Co.V., D.D., D.O., D.E., D.M., D.I., D.N., D.R.A., F.M., F.I., F.P., F.L., G.I., G.Co., H.E., H.C., I.P., I.M., L.V., L.G., A.G., L.C., L.L., M.B., M.B.I., M.I., M.Gh., M.E., M.C., M.S., M.A., M.M., M.Io., M.M.I., Ma.G., Me.G., N.S., N.C., Ni.C., N.Cr., S.N., O.I., P.V.G., P.L., Po.I., P.M., Pu.C., P.F.D., P.V.A., P.P., P.V., S.G., S.I., N.I., C.N., S.Io., Sa.M., S.P.C., S.E., S.C.V., E.S., S.P., T.I., T.D., T.L., I.T., T.E., T.M., G.S., T.C., T.V., U.A.F., V.T., V.I., V.C., I.V., V.M., V.A.I., V.P., V.S.T., Z.G., I.D., I.Ma., G.L.C., F.G.I., M.D., St.G., Ba.M., C.M., S.M.P., D.D.D., D.D.V., P.M.D., I.A., P.V., P.C., N.M., V.A., I.Du., Pi.M., Co.M., Ch.I., I.S., N.A.M., M.F., C.Du., D.Cr., G.D., N.Ma., D.P., Bo.I., Ma.F., St.I., R.M.S., R.S., V.Ma., Be.I., Ci.D., M.R., B.Ş., N.Se., V.B., So.I., G.E., C.A., P.Pa., P.G., Lu.V., Po.G., S.C., T.T., R.O., C.Vi., T.Lu., P.I., P.A., L.Lu., A.M., P.T., L.Ve., E.D., T.P., P.Ca., C.Ni., B.D.I., C.Ga., B.P., S.M., S.S., P.An., P.Ma., Ch.A., L.D., N.V., Ne.M., Ne.C., Pa.D., R.I., R.P., O.M., Pa.I., T.Co., B.Gh. și L.E. şi în consecinţă, respinge cererea de intervenţie principală formulată de B.Ge., S.C.L., C.Gr., B.A.S., G.Le., C.C.E., D.El. și G.S.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 noiembrie 2010.

← ICCJ. Decizia nr. 2835/2010. Contencios. Obligare emitere act...  ICCJ. Decizia nr. 5034/2010. Contencios. Anulare act... →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

Comentarii despre ICCJ. Decizia nr. 4995/2010. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs