ICCJ. Decizia nr. 5777/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5777/2010
Dosar nr.11671/2/2009
Şedinţa publică din 22 decembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamanţii A.L.E., A.M.C., B.C., B.A., B.V., B.E., B.M., C.V., C.A.C., C.C.M., C.R., C.L., C.R., C.C., D.L., D.F., D.R.M., D.R.M.A., D.I.M., D.C.V., D.C., D.S., D.S. R., D.A.M., E.G., E.Ş., F.R.M., G.M.R., G.N., G.D., G.S.A., G.I., H.M., I.S.C., I.G., I.A., I.C., I.M., I.G., I.I., J.C., L.M., L.E., M.E., M.E.A., M.G., M.I., M.M., M.R.I., N.A.B., N.G.G., N.E.R., P.R., P.R.A., P.A., S.G.M., S.E., S.L.F., S.P.M., S.M., T.D.M., T.A., T.M., T.A., T.N. şi V.G., personal auxiliar în cadrul Judecătoriei Ploieşti, au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei anularea adresei nr. 76.602 din 03 iulie 2009 emisă de Ministrul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că, prin actul administrativ contestat în speţă, pârâtul a dispus, cu începere de la data de 3 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor.
În concepţia reclamanţilor, actul administrativ aflat în discuţie este nelegal, întrucât acordarea sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică a devenit drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, iar neplata acestuia ar putea avea loc doar în situaţia aplicării unei sancţiuni disciplinare.
Au mai precizat reclamanţii că actul încalcă dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi ale art. 164 C. muncii.
Pârâtul a formulat întâmpinare în cauză în care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pe motiv că adresa în cauză nu reprezintă un act administrativ, ci o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2862 din 15 iunie 2010, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât, a admis acţiunea reclamanţilor şi a anulat adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti (în prezent Ministerul Justiţiei).
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut că excepţia inadmisibilităţii acţiunii este nefondată, întrucât adresa în discuţie reprezintă un act administrativ, în condiţiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecinţe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanţilor, în sensul diminuării drepturilor salariale ale acestora.
Pe fondul cauzei, Curtea a constatat că adresa emisă de Ministerul Justiţiei este vădit nelegală prin raportare atât la dispoziţiile art. 47 din Legea nr. 50/1996 republicată, cu modificările ulterioare, a căror aplicabilitate în cauză a fost recunoscută prin Decizia nr. 21/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cât şi la dispoziţiile Ordinului nr. 1 165/C din 9 aprilie 2009 emis de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
În plus, prima instanţă a arătat faptul că adresa aflată în discuţie contravine principiilor de drept privind plata drepturilor salariale, practicii Curţii Europene a Drepturilor Omului, dispoziţiilor OUG nr. 75/2008, precum şi principiului neretroactivităţii legii.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti (în prezent Ministerul Justiţiei) care a solicitat admiterea recursului, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în principal, şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
Adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
Ca atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanţa de contencios administrativ.
Adresa în discuţie nu dispune asupra unei părţi a salariului aflat în plată deoarece, în realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care deţineau hotărâri judecătoreşti prin care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti era obligat la plata acestor drepturi „în continuare" sau „pentru viitor".
În speţă, sunt incidente prevederile OUG nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraţilor.
Astfel, OUG nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziţie referitoare la sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin OG nr. 83/2000.
În plus, prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut următoarele: „în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, republicată, constată că judecătorii, procurorii şi magistraţii-asistenţi, precum şi personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, şi după intrarea în vigoare a OG nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001".
După pronunţarea acestei decizii, instanţele judecătoreşti au admis acţiunile şi au apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.
Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituţională a constatat existenţa unui conflict de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte.
Ca atare, după pronunţarea acestei decizii, instanţele nu mai pot aplica Decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
În cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii, întrucât OUG nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligaţia de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă anularea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În preambulul acestui act administrativ au fost invocate: - prevederile OUG nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-contabile; dispoziţiile Primului-Ministru, transmise prin adresa nr. 51948 din 06 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009; adresa nr. 292.443 din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanţelor Publice prin care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal" nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiţionalităţile impuse de organismele financiare internaţionale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de toţi ordonatorii de credite; faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate; prevederile OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.
Înalta Curte apreciază că, în speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum în mod eronat susţine recurentul.
În prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în
Momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie şi practica Curţii Constituţionale din ţara noastră, a cărei jurisprudenţă apără principiul legalităţii, care trebuie să guverneze activitatea administraţiei publice.
De altfel, în mod constant, instanţa constituţională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.
În concepţia Legii contenciosului administrativ român, prin noţiunea de exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Limitele dreptului de apreciere din partea administraţiei publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetăţenilor, prevăzute de Constituţie şi de lege.
Cu alte cuvinte, unde începe dreptul cetăţeanului se încheie dreptul de apreciere al administraţiei.
De asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituţie, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.
În speţa de faţă, este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispoziţiilor OUG nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.
În primul rând, ordonanţa în discuţie, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanţei.
Aşadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanţa a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.
De asemenea, art. 3 din OUG nr. 71/2009 prevede faptul că plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sub incidenţa prevederilor OUG nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 şi a dispoziţiilor ordinului Ministrului Justiţiei, al Ministrului Economiei şi Finanţelor, al Preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eşalonare a plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a OUG nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 şi 2.
În plus, nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din OUG nr. 71/2009, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.
Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorităţii publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuţie a fost acordat pe cale jurisprudenţială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.
Art. 15 alin. (2) din Constituţie consacră principiul neretroactivităţii legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui şi în privinţa actelor administrative.
De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În speţa de faţă, instanţa de contencios administrativ constată că este în prezenţa unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situaţie conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.
Înalta Curte nu poate reţine critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat şi judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile constituie o obligaţie legală a statului, sens în care s-a pronunţat în mod constant şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Ca atare, în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acţionat cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea acestuia.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei, împotriva sentinţei civile nr. 2862 din 15 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 decembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 578/2010. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 5776/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
