ICCJ. Decizia nr. 1619/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1619/2011
Dosar nr. 1012/64/2010
Şedinţa publică de la 17 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond.
Prin Sentinţa nr. 204/ F din 20 decembrie 2010, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul H.Z., în contradictoriu cu pârâţii ministrul Mediului şi Pădurilor, Ministerul Mediului şi Pădurilor şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 2073 din 26 noiembrie 2010 privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului, emis de primul pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a apreciat că, în speţă, sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Astfel, se arată în considerentele sentinţei atacate, din examinarea actelor şi probelor de la dosar, se constată că pârâtul nu a făcut dovada că postul ocupat de către reclamant s-a desfiinţat cu adevărat prin reducerea acestuia, ci numai dovada derulării unei corespondenţe între Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului şi ministerul pârât în cauză (fila 160, 165-166, 169 dosar), fără a se justifica vreo modificare a statului de funcţii, a organigramei Agenţiei de Protecţia Mediului Covasna, modificare care să prevadă desfiinţarea funcţiei publice de director executiv deţinute de către reclamant, împrejurare de natură se creeze o serioasă îndoială asupra legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se solicită.
Pe de altă parte, reţine prima instanţă, la dosar nu a fost depusă, în apărare, nici o nouă organigramă, relativ concomitentă cu ordinul de ministru contestat, ci numai Decizia nr. 661 din 22 septembrie 2010 a Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului, care prevede în anexă, la poziţia nr. 1, funcţia de director executiv, decizie emisă la circa 2 luni înainte de ordinul de ministru contestat, împrejurare ce este de natură a spori îndoiala că actul administrativ contestat ar fi nelegal, fiind justificată sub acest aspect, al condiţiei legale a „cazului bine justificat”, suspendarea sa.
Mai trebuie observat, arată prima instanţă, şi faptul că în ordinul contestat nu se menţionează cum anume sunt respectate diferite dispoziţii legale ce instituie garanţii legale pentru protecţia drepturilor şi carierei funcţionarului public, spre exemplu cele ce instituie obligaţia angajatorului de a oferi o altă funcţie acelui funcţionar public ale cărui raporturi de muncă încetează prin reorganizarea instituţiei, adică din motive neimputabile funcţionarului public.
În privinţa condiţiei pagubei iminente, prima instanţă constată că, deşi reclamantul nu a motivat amplu acest aspect, totuşi îndeplinirea acesteia se desprinde din modul de redactare a ordinului atacat şi, prin urmare, din întregul context al aplicării acestui act administrativ, anume din împrejurarea că reclamantului nu i-a fost oferită o altă funcţie publică, ceea ce atrage pierderea locului de muncă şi pierderea dreptului de fi salarizat, a dreptului de a încasa sume de bani pentru o muncă prestată într-o funcţie publică în mod particular, pe fondul unei stări de fapt ce nu este imputabilă reclamantului, stare de fapt ce nu a fost generată de vreo culpă a reclamantului care să fi fost reţinută ca atare în actul administrativ contestat.
Condiţia pagubei iminente este, însă, pe deplin îndeplinită, se arată în considerentele sentinţei atacate, prin împrejurarea că reclamantul, prin aplicarea ordinului contestat, ar urma să rămână fără loc de muncă şi, implicit şi previzibil, fără venituri, situaţie de natură a crea în mod evident o pagubă iminentă reclamantului.
Toate aceste aspecte, reţine prima instanţă, conduc la concluzia că, în speţă, sunt incidente atât condiţia “pagubei iminente” cât şi “cazul justificat”.
2. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs autorităţile publice pârâte Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului (A.N.P.M.), Ministerul Mediului şi Pădurilor şi ministrul Mediului şi Pădurilor care au invocat, generic, dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ. şi au susţinut, în esenţă, următoarele critici:
- instanţa de fond, pentru a aprecia existenţa unui caz bine justificat, nu s-a limitat „să pipăie” fondul cauzei, ci a procedat la analizarea criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, extinzându-se să cerceteze fondul cauzei;
- instanţa de fond a reţinut în mod greşit îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, invocând din jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, deciziile nr. 321 şi 433/2007 şi nr. 2137/2009;
- în privinţa existenţei unei pagube iminente, instanţa de fond reţine că această condiţie ar fi îndeplinită, deşi constată că nici reclamantul nu motivează acest lucru;
- ministrul Mediului şi Pădurilor a fost chemat în judecată fără temei legal, ordinul atacat fiind emis în calitatea sa de organ de conducere al ministerului pârât.
Intimatul-reclamant nu a depus întâmpinare şi nici concluzii scrise, deşi pronunţarea asupra recursurilor formulate a fost amânată în mod expres pentru ca acesta să aibă posibilitatea să depună note scrise, avocatul său optând ca, pentru termenul din data de 3 martie 2011, să se prezinte într-un alt dosar, aflat pe rolul Tribunalului Braşov.
3. Soluţia instanţei de recurs.
3.1. Cu privire la recursul formulat de ministrul Mediului şi Pădurilor, Înalta Curte constată că este întemeiat şi va fi admis pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
În cauză este necontestat că actul administrativ în litigiu - Ordinul nr. 2073 din 26 noiembrie 2010 a fost emis de ministrul L.B., în calitatea sa de conducător al Ministerului Mediului şi Pădurilor, iar reclamantul nu a argumentat în nici un mod temeinicia cererii sale de a se judeca în contradictoriu cu acesta în privinţa suspendării executării acestui ordin.
Într-adevăr, potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, „Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere”.
Or, cererea de suspendare care face obiectul cauzei deduse judecăţii instanţei de fond nu îndeplineşte cerinţele legale prevăzute la art. 16 alin. (1), astfel că introducerea în cauză a ministrului Mediului şi Pădurilor este lipsită de temei legal.
3.2. Cu privire la recursurile formulate de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului şi de Ministerul Mediului şi Pădurilor, Înalta Curte constată că acestea sunt întemeiate şi urmează să fie admise pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Aşa cum s-a reţinut în expunerea rezumativă a circumstanţelor cauzei, instanţa de fond a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 2073 din 26 noiembrie 2010 până la pronunţarea instanţei de fond reţinând, în esenţă, că, în cauză, sunt îndeplinite cumulativ condiţiile cerute de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că orice act administrativ emis pentru organizarea executării legii sau pentru aplicarea în concret a legii, se bucură de o puternică prezumţie de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în favoarea sa operând şi prezumţiile de veridicitate şi autenticitate.
Pe de altă parte, din dispoziţiile Legii nr. 554/2004 mai rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională care poate surveni atunci când acest lucru este prevăzut în mod expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori, atunci când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate - art. 14 şi 15 din lege).
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care constituie temeiul cererii adresate instanţei de fond „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Deci, cu alte cuvinte, condiţia cazului bine justificat presupune existenţa unor împrejurări evidente, care să poată fi constatate de instanţă în cadrul unei cercetări sumare a actului administrativ contestat, fără a fi permisă verificarea însăşi a motivelor de nelegalitate invocate de contestator în cadrul contestaţiei sau acţiunii în anulare.
Astfel, în jurisprudenţa sa, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a admis că pot constitui astfel de împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ: necompetenţa autorităţii administrative de a emite actul administrativ, lipsa temeiului legal, declararea ca neconstituţională a ordonanţei guvernului în baza căreia a fost emis actul administrativ, modificarea parţială a actului administrativ de către autoritatea emitentă, anularea parţială a actului administrativ de către autoritatea ierarhic superioară, etc.
Or, în cauză, instanţa de fond, pentru a argumenta existenţa unui caz bine justificat, constată că reorganizarea A.N.P.M. nu ar fi fost reală şi că funcţia de conducere deţinută de reclamant nu s-a desfiinţat „cu adevărat”, cea ce reprezintă analizarea a însuşi motivului esenţial de nelegalitate invocat împotriva actului administrativ aflat în litigiu.
În ceea ce priveşte existenţa celei de-a doua condiţii, a iminenţei de producere a unei pagube ireparabile sau greu de reparat ulterior, Înalta Curte reţine că această condiţie nu rezultă pur şi simplu din executarea oricărui act administrativ şi în orice condiţii.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 paguba iminentă reprezintă „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”.
Deci, fiind vorba de un prejudiciu, chiar dacă acesta trebuie să fie doar previzibil şi să se producă în viitor, cu consecinţe ireparabile sau greu de reparat, este necesar ca existenţa (iminenţa producerii) să fie probată, or, în cauză, instanţa de fond a reţinut îndeplinirea acestei condiţii, în situaţia în care reclamantul nici nu a făcut astfel de susţineri.
Oricum existenţa unui prejudiciu (existenţa unei iminenţe de producere a unui prejudiciu) presupune producerea unei pagube ca urmare a încălcării unor dispoziţii legale, astfel că punerea în executare a unui act administrativ nu poate constitui temei pentru invocarea iminenţei unui prejudiciu, din moment ce actul administrativ respectiv se bucură, încă, de o puternică prezumţie de legalitate.
Aceasta este şi raţiunea pentru care, potrivit filozofiei art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cele două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, trebuie îndeplinite cumulativ.
În concluzie, instanţa de fond a reţinut în mod greşit îndeplinirea condiţiilor cerute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că a pronunţat o soluţie nelegală şi netemeinică, urmând ca recursurile să fie admise.
Având în vedere considerentele de mai sus, soluţia instanţei de fond va fi desfiinţată iar cererea de suspendare a Ordinului nr. 2073 din 26 noiembrie 2010 va fi respinsă ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de pârâţii ministrul mediului şi pădurilor, Ministerul Mediului şi Pădurilor şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului împotriva Sentinţei nr. 204/ F din 20 decembrie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1616/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1622/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
