ICCJ. Decizia nr. 1616/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1616/2011
Dosar nr. 6358/1/2010
Şedinţa publică de la 17 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Obiectul acţiunii. Hotărârea instanţei de fond.
Prin Sentinţa nr. 265 din 21 iunie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată şi precizată de reclamantul U.I.F., în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, şi a anulat raportul de evaluare a performanţelor individuale ale reclamantului întocmit la data de 05 februarie 2010; totodată a fost obligată pârâta să plătească reclamantului suma de 10.000 lei daune morale şi 3.153,9 lei cheltuieli de judecată.
2. Motivele de fapt care au stat la baza formulării cererii.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Prin raportul de evaluare a performanţelor profesionale ale reclamantului, întocmit la data de 05 februarie 2010, s-a stabilit nota finală a evaluării, 3.55 şi calificativul final „Bine”.
Din cuprinsul actului administrativ menţionat anterior rezultă că acesta a fost întocmit de către evaluatorul K.M.K., având funcţia de director general, perioada evaluată este 01 ianuarie 2009-31 decembrie 2009 iar persoana evaluată este reclamantul şi deţine funcţia de director executiv.
2.1. Probele administrate în cauză relevă împrejurarea ca evaluatorul desemnat pentru realizarea evaluării performanţelor profesionale ale reclamantului, numita K.M.K., a deţinut funcţia de director executiv în cadrul Centrului Judeţean Harghita al A.P.I.A. şi a fost detaşată pentru exercitarea temporară a funcţiei publice de conducere de director general adjunct la aparatul propriu până la ocuparea postului prin concurs, detaşarea acesteia realizându-se prin ordin al ministrului de resort care se emitea lunar; astfel se poate observa că în perioada 19 martie 2009 - mai 2009 respectiv 01-31 octombrie 2009 persoana amintită anterior a ocupat funcţia de director general adjunct la A.P.I.A. Maramureş, dovadă fiind ordinele nr. 108 din 19 martie 2009, nr. 135 din 01 aprilie 2009 respectiv nr. 566 din 22 mai 2009.
Potrivit art. 107 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 611/2008, evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarului public se realizează de către evaluator şi are calitatea de evaluator conducătorul autorităţii sau instituţiei publice ori adjunctul acestuia, pentru funcţionarii publici care sunt în subordinea directă a acestuia.
Reclamantul, în calitatea sa de director executiv al Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Maramureş este direct subordonat directorului general al A.P.I.A. conform prevederilor art. 4 şi art. 41 din Legea nr. 1/2004 iar evaluarea performanţelor sale profesionale trebuie realizată de către directorul general sau adjunctul acestuia.
Se poate observa, reţine prima instanţă, că în cazul reclamantului s-a stabilit ca evaluarea acestuia să fie realizată de către directorul general adjunct, decizia adoptată fiind în concordanţă cu prevederile art. 4 şi art. 41 din Legea nr. 1/2004.
Problema care apare, însă, consideră instanţa de fond, este relativ la persoana evaluatorului numita K.M.K.; după cum rezultă din probele administrate în cauză (f. 49-56), aceasta nu a deţinut calitatea de director general adjunct decât o perioadă scurtă de timp (19 martie 2009 – mai 2009 respectiv 01 - 31 octombrie 2009) din perioada supusă evaluării, împrejurare recunoscută, de altfel de către pârâtă şi astfel nu se poate susţine că această persoană întruneşte exigenţele impuse de legiuitor prin dispoziţiile art. 107 din H.G. nr. 611/2008 pentru a avea calitatea de evaluator, nefiind conducătorul autorităţii pentru reclamant pe întreaga perioadă supusă evaluării astfel că aprecierile acesteia pentru intervalul de timp în care nu l-a avut în subordine pe reclamant nu pot produce efecte juridice, iar evaluarea efectuată este lovită de nulitate.
2.2. Conform art. 108 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 611/2008, perioada evaluată este cuprinsă între 1 ianuarie şi 31 decembrie din anul pentru care se face evaluarea, iar perioada de evaluare este cuprinsă între 1 şi 31 ianuarie din anul următor perioadei evaluate.
În speţă, perioada evaluată astfel cum rezultă din raportul de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale reclamantului este cuprinsă între 01 ianuarie 2009 - 31 decembrie 2009, astfel că evaluarea trebuia să se efectueze până cel mai târziu la data de 31 ianuarie 2010.
Reţine instanţa de fond că evaluarea realizată de către directorul general al pârâtei la data de 5 februarie 2010 s-a făcut cu nesocotirea acestor dispoziţii legale, însă, nu se poate susţine cu temei că finalizarea evaluării reclamantului ulterior acestei date este în măsură a atrage sancţiunea nulităţii actului administrativ întocmit.
2.3. Cât priveşte, însă, fondul litigiului dintre părţi se poate observa, de asemenea, că obiectivele individuale stabilite de către evaluator pe seama reclamantului s-a făcut cu nesocotirea cerinţelor imperative prevăzute în art. 111 alin. (1) lit. b), c), d), e) din H.G. nr. 611/2008 respectiv a art. 109 din acelaşi act normativ.
Astfel, se arată în considerentele sentinţei atacate, potrivit art. 111 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008, obiectivele individuale trebuie să corespundă următoarelor cerinţe: să fie cuantificabile - să aibă o formă concretă de realizare; să fie prevăzute cu termene de realizare; să fie realiste - să poată fi duse la îndeplinire în termenele de realizare prevăzute şi cu resursele alocate; să fie flexibile - să poată fi revizuite în funcţie de modificările intervenite în priorităţile autorităţii sau instituţiei publice.
Din analiza obiectivelor stabilite de către evaluator pentru perioada evaluată, se poate observa, reţine prima instanţă, că acestea nu sunt cuantificabile, neavând o formă concretă de realizare.
Astfel, arată instanţa de fond, obiectivul nr. 1 respectiv „asigurarea unui sistem eficient de acordare a subvenţiilor din bugetul naţional în calitate de ordonator terţiar de credite”, nu este un obiectiv legat de atribuţiile şi îndatoririle Directorului Executiv al Centrului Judeţean Maramureş al A.P.I.A. cât timp sistemul de acordare a subvenţiilor din bugetul naţional este asigurat şi stabilit prin acte normative emise de către Parlament, Guvern şi Ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, nerevenind nicidecum în competenţele directorului executiv al Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură cum în mod greşit se susţine.
Potrivit atribuţiilor conferite de funcţia publică deţinută, acesta are în competenţe exclusiv ducerea la îndeplinire a prevederilor legale privind acordarea subvenţiilor din bugetul naţional, în limita competenţelor legale pe care la are şi în virtutea atribuţiilor stabilite prin fişa postului neavând competenţa de „asigurare a unui sistem eficient de acordare a subvenţiilor din bugetul naţional.”.
Apoi, reţine prima instanţă, se poate observa că acest obiectiv nu este cuantificabil sau cel puţin evaluatorul nu a stabilit un indicator cuantificabil care să aibă o formă concretă de realizare, care să fie măsurabil şi care să fi fost adus la cunoştinţa reclamantului la începutul perioadei evaluate. Din moment ce stabilirea sistemului de acordare a subvenţiilor din bugetul naţional revine altor instituţii, impunerea lui ca obiectiv de evaluare pentru Directorul Executiv este nelegal.
De asemenea, se arată în considerentele sentinţei atacate, niciunul dintre cele 6 obiective stabilite prin raportul de evaluare din data de 5 februarie 2010 nu are o formă concretă de realizare şi prin urmare, nu este cuantificabil, neavând stabilite termene clare de realizare şi nu sunt corelate cu resursele alocate pentru îndeplinirea lor.
Mai mult, reţine instanţa de fond, se poate observa că notele finale acordate de către evaluator nu rezultă dintr-o formulă de calcul ci pur şi simplu reprezintă valori stabilite în mod subiectiv, înlăturând astfel posibilitatea verificării şi aprecierii lor obiective; această metodă de notare contravine prevederilor art. 111 alin. (3) din H.G. nr. 611/2008 conform cărora pentru fiecare dintre obiectivele fixate evaluatorul va stabili şi indicatorii de performanţă iar criteriile de performanţă astfel stabilite se aduc la cunoştinţa funcţionarului public evaluat la începutul perioadei evaluate, sub sancţiunea neluării lor în seamă, potrivit alin. (2) teza a II-a din art. 112 din H.G. nr. 611/2008.
Apreciază prima instanţă că probele administrate în cauză relevă fără echivoc împrejurarea că atât criteriile de performanţă cât şi indicatorii de performanţă avuţi în vedere în raportul de evaluare nu au fost aduse la cunoştinţa reclamantului la începutul perioadei evaluate, astfel că sancţiunea prevăzută de alin. (2) teza a II-a din art. 112 din H.G. nr. 611/2008 devine incidenţă.
Conchide instanţa de fond că întreaga procedură de evaluare a performanţelor individuale ale reclamantului aferente perioadei ianuarie-decembrie 2009 a fost realizată cu nesocotirea unor condiţii de formă dar şi de fond care atrag sancţiunea nulităţii actului administrativ întocmit în temeiul acesteia.
2.4. La examinarea capătului de cerere privind acordarea daunelor morale instanţa de fond a pornit de la faptul că acestea trebuie analizate reţinând caracterul accesoriu în raport de cererea principală soluţionată în condiţiile reglementărilor speciale ale Legii nr. 554/2004.
Prima instanţă a reţinut împrejurarea că cererea principală a reclamantului, care vizează anularea actului administrativ nelegal, a fost admisă pentru culpa autorităţii în emiterea actului apreciat ca nelegal.
Totodată, se arată în considerentele sentinţei atacate, pentru justa şi corecta apreciere a prejudiciului moral, este suficient a evidenţia câteva principii ce stau la baza stabilirii nivelului de despăgubire în astfel de situaţii şi care, mutatis mutandis, pot fi reţinute şi în prezenta cauză corespunzător particularităţilor acesteia; astfel, în literatura de specialitate unită cu practica judiciară pertinentă, s-i reţinut în ansamblu că indemnizaţia acordata pentru repararea prejudiciului moral trebuie sa reprezinte, in realitate, o reparare a acestuia, in sensul unei compensaţii sau satisfacţii compensatorii. Stabilirea cuantumului despăgubirii pentru repararea daunelor morale include, în mod firesc, o doza mai mica sau mai mare de arbitrar. Totuşi, despăgubirea trebuie raportata la prejudiciul moral suferit, la gravitate, importanţa şi consecinţele acesteia pentru persoana vătămată. Aprecierea prejudiciului se realizează sub aspectul efectelor negative suferite de persoana vătămată pe plan fizic şi psihic.
Arată instanţa de fond că, aprecierea prejudiciului moral nu se rezumă doar la determinarea „preţului” suferinţei fizice si psihice care sunt inestimabile, ci înseamnă aprecierea multilaterală a tuturor consecinţelor negative ale prejudiciului si a implicaţiei acestuia pe toate planurile vieţii sociale ale persoanei vătămate; trebuie să se aprecieze ce a pierdut persoana vătămată pe plan fizic, psihic, social, profesional si familial din ceea ce ar însemna o viaţă normală, liniştită si fericita pentru aceasta în momentul respectiv, dar si in viitor in societatea respectiva. Se face, deci, o apreciere a prejudiciului moral si apoi, in raport cu acesta, se stabileşte indemnizaţia.
În speţă, apreciază prima instanţă, esenţial în a stabili întinderea prejudiciului moral suferit de reclamant este analiza de legalitate efectuată de instanţă asupra actului administrativ contestat; pornind de la aceste statuări ale instanţei se poate observa că există o relaţie cauzală între eventualul prejudiciu moral al reclamantului şi emiterea actului administrativ.
Astfel, conchide instanţa de fond, emiterea de către pârâtă a actului în litigiu a lezat reputaţia reclamantului, care s-a bucurat de apreciere în plan profesional iar colaborarea cu subordonaţii săi a avut la bază reputaţia sa de bun profesionist apreciat doar cu calificativul „foarte bine" de-a lungul carierei; or, prin stabilirea noului calificativ prin actul administrativ nelegal, probitatea sa profesională este ştirbită atât în societate cât mai ales în rândul colegilor şi al colaboratorilor direcţi, iar prejudiciul cauzat se impune a fi reparat, cuantumul acestuia fiind stabilit la suma de 10.000 lei.
De asemenea, instanţa de fond a făcut aplicarea art. 274 C. proc. civ., obligând pârâta să plătească reclamantului cheltuieli de judecată în sumă de 3.153,9 lei reprezentând onorariul avocaţial şi taxa de timbru aferentă.
3. Recursul formulat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva Sentinţei nr. 265 din 21 iunie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Motivele de recurs au fost întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
3.1. Cu privire la primul considerent al sentinţei recurate, se arată faptul că în mod greşit s-a reţinut că dna K.M.K. nu ar întruni exigenţele impuse de legiuitor prin dispoziţiile art. 107 din H.G. nr. 1611/2008 pentru a avea calitatea de evaluator.
Pentru directorii executivi evaluarea performanţelor profesionale individuale a fost făcută de directorul general A.P.I.A., conform art. 106 lit. b) din H.G. nr. 611/2008.
La momentul întocmirii Raportului de evaluare a intimatului, 5 februarie 2010, funcţia de director general al A.P.I.A. era ocupată de dna K.M.
În perioada 1 aprilie 2009 - 4 octombrie 2009, dna K. a executat atribuţii de coordonare, îndrumare şi monitorizare a activităţii centrelor judeţene.
Pentru activitatea desfăşurată de intimat pe parcursul anului 2009 nu au fost întrunite rapoarte de evaluare intermediare, iar prevederile lege nu precizează modul în care la evaluarea anuală a performanţelor profesionale se va ţine seama de evaluările intermediare s-a considerat necesar ca evaluarea anuală a performanţelor profesionale ale intimatului să cuprindă întreaga activitate a anului 2009, scop în care a fost instituită şi o comisie pentru acordarea sprijinului conducătorului instituţiei.
La evaluarea activităţii intimatului s-au avut în vedere şi rezultatele verificărilor consemnate în Nota de control nr. 293 din 14 august 2009.
La data de 25 august 2009, Comisia de disciplină din cadrul A.P.I.A. a fost sesizată de către şeful Serviciului Control Intern, cu privire la anumite fapte săvârşite de intimat, relevate în urma controlului efectuat.
3.2. Cu privire la cel de-al doilea considerent al sentinţei recurate prin care se reţine faptul că obiectivele stabilite de către evaluator nu sunt cuantificabile, recurenta apreciază că obiectivele au urmărit gradul de implicare de care a dat dovadă funcţionarul public evaluat, în ceea ce priveşte atingerea obiectivelor instituţiei, în speţă, atragerea fondurilor comunitare, numărul de cereri de sprijin depuse de fermieri, analizate şi finalizate cu primirea sprijinului agricol.
3.3. Referitor la considerentul prin care se arată faptul că solicitarea reclamantului de acordare a daunelor morale este îndreptăţită, recurenta opinează că prin emiterea raportului de evaluare nu s-au exprimat în mod public anumite consideraţii negative legate de capacitatea profesională a intimatului, astfel încât să fie afectat prestigiul şi demnitatea acestuia.
4. Apărările formulate de intimatul-reclamant U.I.F.
Prin întâmpinare, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
4.1. În mod corect prima instanţă a constatat împrejurarea că evaluatorul nu a fost şeful ierarhic superior al reclamantului pe întreaga perioadă a anului 2009.
4.2. În mod corect s-a reţinut că obiectivele stabilite de către evaluator s-a făcut cu nesocotirea cerinţelor imperative prevăzute de art. 111 alin. (1) lit. b), c), d), e) din H.G. nr. 611/2008 şi a art. 109.
4.3. Notele finale acordate nu rezultă dintr-o formulă de calcul ci reprezintă valori stabilite în mod pur subiectiv.
4.4. Raportul de evaluare atacat se impunea a fi anulat în condiţiile inexistenţei unei corelări logice între notele acordate pentru obiective între ele şi între obiective şi criteriile de performanţă.
4.5. Admiterea petitului accesoriu vizând plata de daune morale s-a făcut în mod legal şi pe baza criteriilor ce trebuie luate în considerare pentru constatarea temeiniciei cererii.
II. Considerentele instanţei de recurs.
1. Recursul este fondat.
1.1. Potrivit art. 107 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 611/2008, calitatea de evaluator o are funcţionarul public de conducere ierarhic superior conform structurii organizatorice a autorităţii sau instituţiei publice, pentru funcţionarul public de conducere.
Textul sus-menţionat nu prevede expres că evaluator este directorul general sau directorul general adjunct, ci doar că are această calitate funcţionarul public de conducere ierarhic superior.
Funcţionarul public de conducere ierarhic superior, în cazul intimatului, este atât directorul general, cât şi directorul general adjunct.
Numai printr-o decizie ulterioară, s-a stabilit că evaluarea reclamantului să se facă de directorul general adjunct, deoarece la cea dată acesta coordona activitatea Centrului judeţean Harghita.
Evaluatorul desemnat, dna K.M.K. a deţinut succesiv, pe diferite perioade, începând cu data de 19 martie 2009, funcţia de director general al A.P.I.A. - director general adjunct al A.P.I.A., deci a reprezentat funcţionarul public de conducere ierarhic superior pentru reclamant.
Aşadar, nu este obligatoriu ca pentru întreaga perioadă a anului 2009 evaluarea să se facă de către directorul general adjunct, fiind suficient ca la momentul evaluării funcţionarul public de conducere să îndeplinească această funcţie.
Nu are relevanţă că evaluatorul a deţinut în cursul anului 2009 o perioadă, funcţia de director general şi o altă perioadă, funcţia de director general adjunct, cât timp ambele funcţii au fost deţinute de aceeaşi persoană, iar funcţiile în sine reprezintă funcţii de conducere ierarhic superioare reclamantului.
Rezultă astfel că din punctul de vedere al persoanei evaluatorului, actul atacat a fost întocmit legal.
1.2. În ceea ce priveşte modalitatea concretă de evaluare, se constată că potrivit aceloraşi obiective şi metode, intimatul a fost evaluat şi anterior anului 2009.
Astfel, obiectivul nr. 1 „asigurarea unui sistem eficient de acordare a subvenţiilor din bugetul naţional în calitate de ordonator terţiar de credite”, cu termen de realizare permanent, a fost apreciat ca realizat în procent de 90%, faţă de 95% pentru anul 2008.
În ipoteza în care intimatul nu ar fi fost de acord cu acest obiectiv, ar fi trebuit să îl contestate şi pentru anul 2008, deoarece acesta a fost înscris ca obiectiv şi pentru anul 2009 (fila 18 dosar fond).
Şi celelalte obiective evidenţiate la pct. 2-6 din raportul de evaluare pe anul 2009 au fost analizate şi în anul 2008 şi era obligatoriu să fie avute în vedere şi în anul 2009.
Toate aceste obiective au avut ca termen de realizare „permanent”, iar intimatul cunoştea această obligaţie din anii anteriori.
Nu era nevoie ca prin raportul de evaluare să se stabilească criteriile de performanţă, deoarece acestea sunt stabilite în anexa nr. 5 la H.G. nr. 611/2008.
De asemenea, indicatorii de performanţă sunt înscrişi în raportul de evaluare, existând o rubrică specială „indicatori de performanţă” (fila 11 dosar fond).
Instanţa de fond nu s-a preocupat însă în niciun mod să constate că la stabilirea calificativului s-au avut în vedere şi rezultatele verificării consemnate în Nota de control nr. 293 din 14 august 2009.
Se reţine astfel că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că raportul de evaluare este nelegal.
Dimpotrivă, se apreciază că au fost respectate întocmai dispoziţiile H.G. nr. 611/2008, motivul de recurs fiind întemeiat.
1.3. Cu privire la admiterea capătului de cerere referitor la daunele morale, se apreciază că acordarea acestora este nejustificată, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, iar actul atacat este întocmit în mod legal.
2. Faţă de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată urmează a se admite recursul, a se casa sentinţa recurată şi a se respinge acţiunea ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva Sentinţei nr. 265 din 21 iunie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi respinge acţiunea ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1615/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1619/2011. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
