ICCJ. Decizia nr. 3550/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3550/2011
Dosar nr. 951/33/2010
Şedinţa publică din 17 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul B.F. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătăţii Publice prin Ministrul Sănătăţii Publice solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea ordinului nr. 2352 din 15 decembrie 2009 emis de pârât prin care s-a dispus eliberarea sa din funcţia de manager interimar al Spitalului Orăşenesc Vişeu de Sus, precum şi obligarea pârâtului la plata sumei de 30.000 RON, cu titlu de daune morale.
Pârâtul a formulat întâmpinare în care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în raport de dispoziţiile Legii nr. 95/2006 şi ale contractului de management semnat de părţi, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, cu motivarea că, începând cu data de 10 iunie 2010, Spitalului Orăşenesc Vişeu de Sus a trecut în subordinea Consiliului Local Vişeu de Sus. Pe fondul cauzei, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii reclamantului ca neîntemeiată.
Curtea de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 378 din 13 octombrie 2010, a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii acţiunii şi a lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătăţii Publice, a admis în parte acţiunea, a anulat ordinului nr. 2352 din 15 decembrie 2009 emis de pârât şi a obligat această autoritate publică la 15.000 RON daune morale către reclamant.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
În raport de prevederile art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cauza de faţă, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât autoritatea publică dotată cu puterea juridică de a emite ordinul de revocare din funcţie a reclamantului, respectiv Ministerul Sănătăţii Publice.
Ordinul nr. 2352 din 15 decembrie 2009 a cărui anulare a fost solicitată, precum şi daunele morale cerute cu referire şi la ordinele nr. 1115 din 09 iulie 2008 şi nr. 887 din 15 mai 2009 sunt emise de către pârâtul Ministerul Sănătăţii Publice.
Modificările aduse Legii nr. 95/2005 prin actele administrative invocate prin care, în esenţă, s-a transferat managementul asistenţei medicale către autoritatea publică locală, nu înlătură calitatea procesuală pasivă a pârâtului Ministerul Sănătăţii Publice care a emis ordinul de numire a reclamantului în funcţia de manager, precum şi ordinele de revocare ale acestuia din funcţia anterior arătată.
Excepţia inadmisibilităţii acţiunii este nefondată, deoarece contractul de management din 30 martie 2007 a fost încheiat de 3 ani, respectiv până la data de 30 martie 2010, însă ordinul nr. 2352 din 14 decembrie 2009, a cărui anulare s-a cerut în cauza de faţă, a fost eliberat anterior expirării perioadei contractului.
În opinia primei instanţe, a susţine că este inadmisibil să se solicite revocarea unui act administrativ apreciat ca fiind vătămător pentru simplul fapt că, între timp, cadrul juridic în care s-a încheiat contractul de management a expirat constituie o apărare care aruncă în derizoriu contenciosul administrativ.
Pe fondul cauzei, curtea a reţinut faptul că apărările formulate de pârât cu privire la inexistenţa obligaţiei motivării în fapt şi în drept a actului administrativ litigios trebuie înlăturate.
Astfel, ordinul contestat a fost emis anterior expirării contractului de management, iar dacă subzistau situaţiile de fapt şi de drept pentru care se putea dispune revocarea, acestea trebuiau să se regăsească în preambulul ordinului.
Motivarea actului administrativ este cu atât mai necesară cu cât instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere.
În plus, prima instanţă a arătat faptul că, din analiza jurisprudenţei comunitare rezultă că este suficientă motivarea care este capabilă să explice soluţia aleasă de administraţie. Pentru a se aprecia îndeplinirea obligaţiei de motivare, trebuie întotdeauna să existe cel puţin un început de motivare, pentru că aceasta poate fi completată în faţa judecătorului. Ceea ce este important este că judecătorul are puterea să-şi exercite ex officio controlul său asupra obligaţiei de motivare.
Judecătorul fondului a apreciat că reclamantului nu i s-a oferit de către pârât niciun indiciu asupra faptelor care i-au fost atribuite şi care au dus la emiterea ordinului şi, prin urmare, niciun reper pentru a se aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei acestuia.
În ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, prima instanţă a reţinut faptul că această cerere este îndreptăţită, întrucât toate cele trei acte administrative emise faţă de reclamant de către aceeaşi autoritate publică, având ca rezultat încălcarea drepturilor şi intereselor legitime, îl îndreptăţesc pe acesta să le solicite.
Astfel, reclamantului i-a fost lezată imaginea, reputaţia şi prestigiul de care se bucură în cadrul comunităţii medicale din localitate, i-a fost subminată autoritatea şi i-a fost pusă sub semnul întrebării competenţa profesională.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acţiunii reclamantului.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 7-9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la sentinţa atacată:
Actul administrativ prin care se dispune revocarea unui manager de spital nu trebuie să fie motivat, întrucât nu este vorba despre un act administrativ normativ sau despre un act administrativ individual emis la cerere.
Reclamantul nu a făcut dovada existenţei unor daune morale, astfel că, în lipsa oricăror probe cu privire la natura valorilor nepatrimoniale ce au fost lezate, instanţa nu putea proceda la acordarea acestora.
Prin ordinul contestat nu putea fi lezată onorarea şi probitatea profesională a reclamantului, în condiţiile în care acesta a fost revocat dintr-o funcţie publică pe care a ocupat-o pe perioada interimatului.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
În primul rând, este de observat faptul că recurentului, deşi a invocat motivele de recurs reglementate de art. 304 pct. 7 şi 8 C. proc. civ., nu a formulat critici concrete care pot fi subsumate acestora.
În al doilea rând, nici criticile aferente motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. nu sunt fondate pentru argumentele care vor fi expuse în continuare.
Obiectul cererii deduse judecăţii îl reprezintă anularea ordinului nr. 2352 din 15 decembrie 2009 prin care Ministrul Sănătăţii a dispus eliberarea intimatului, începând cu data de 16 decembrie 2009, din funcţia de manager interimar al Spitalului Orăşenesc Vişeu de Sus, judeţul Maramureş.
Temeiurile legale invocate în preambulul acestui act administrativ unilateral cu caracter individual au fost Titlul VII din Legea nr. 95/2006 şi art. 7 alin. (1) şi (4) din HG nr. 1718/2008 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, cu modificările ulterioare.
Trebuie amintit faptul că între părţi a fost încheiat contractul de management din 30 martie 2007 prin care se prevedea că intimatul urma să îndeplinească funcţia de manager la spitalul anterior arătat pe o perioadă de 3 ani, respectiv până la data de 30 martie 2010.
Conform prevederilor art. 1833 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, contractul de management poate înceta prin revocarea din funcţie a managerului în situaţii expres prevăzute la lit. b), adică: „în cazul nerealizării indicatorilor de performanţă ai managementului spitalului public, prevăzuţi în ordinul Ministrului Sănătăţii Publice, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia şi/sau în situaţia existenţei unei culpe grave ca urmare a neîndeplinirii obligaţiilor managerului.”
În plus, contractul de management stabileşte, la art. 3 alin. (2), faptul că „prezentul contract (…) poate înceta înainte de termen, în urma evaluării anuale, efectuată pe baza criteriilor de performanţă.”
Instanţa de fond a argumentat soluţia de admitere în parte a acţiunii şi de anulare a ordinului nr. 2352 din 15 decembrie 2009 pe faptul că acesta nu este motivat.
Pe acest aspect, Înalta Curte reţine că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său în consideră justificat.
Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.
Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.
Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.
Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.
Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul.
De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.
O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.
În cauza de faţă, în urma verificării preambulului ordinului contestat, Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, constată că autoritatea publică emitentă nu a respectat principiul motivării actului administrativ.
Mai precis, actul aflat în discuţie nu precizează, în mod explicit, temeiurile de fapt şi de drept care au condus emitentul la adoptarea măsurii de revocare din funcţia de manager al intimatului.
Ca atare, sancţiunea care operează într-o asemenea situaţie juridică este aceea a nulităţii actului administrativ contestat.
Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că este nefondată şi critica recurentului referitoare la greşita acordare a daunelor morale.
Astfel, în literatura de specialitate, daunele morale sunt apreciate, în general, ca reprezentând o atingere adusă integrităţii fizice a persoanei, sănătăţii, cinstei, demnităţii, onoarei sau prestigiului profesional.
Potrivit dispoziţiilor art. 1169 C. civ., sarcina probei în cererea privind acordarea daunelor morale aparţine reclamantului, conform principiului actori incumbit omnus probandi.
Cu alte cuvinte, potrivit dreptului comun, reclamantul are obligaţia de a face dovada existenţei prejudiciului moral încercat, a caracterului ilicit a faptei pârâtului, a săvârşirii faptei ilicite cu vinovăţie şi a raportului de cauzalitate între prejudiciul suferit de reclamant şi fapta pârâtului.
Aşadar, daunele morale nu se acordă în mod automat, ca efect al admiterii cererii de anulare a unui act administrativ, ci trebuie administrate probe care să justifice producerea unor suferinţe morale.
În speţa de faţă, după cum s-a relatat anterior, daunele morale au fost solicitate de recurent pentru toate cele trei ordine de revocare din funcţia de manager anulate de către instanţa de contencios administrativ ca fiind nelegal emise.
Înalta Curte apreciază că este corectă susţinerea prime instanţe în sensul că atitudinea autorităţii publice recurente, care a procedat la revocarea din funcţia de manager al intimatului de trei ori, este de natură să provoace acestuia un prejudiciu moral, iar pentru repararea acestuia suma de 15.000 RON este corespunzătoare.
Mai mult decât atât, în mod corect prima instanţă a avut în vedere şi faptul că starea de sănătate a reclamantului s-a deteriorat în urma emiterii celor trei acte administrative ce au fost anulate de către instanţă.
În consecinţă, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7-9 C. proc. civ., iar în speţă nu există motive de ordine publică care să poată fi reţinute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătăţii prin Ministrul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 378 din 13 octombrie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3544/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 3556/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
