ICCJ. Decizia nr. 3526/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3526/2011
Dosar nr. 1147/33/2010
Şedinţa publică din 16 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 351 din 4 octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secţia comercială de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul M.T.C. şi a obligat Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, să achite reclamantului, cu titlu de despăgubiri, suma de 27.772,52 RON şi suma de 1.279,3 RON, cheltuieli de judecată.
A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi excepţia tardivităţii introducerii acţiunii şi a inadmisibilităţii invocate de cei doi pârâţi.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Reclamantul M.T.C. a acţionat în judecată pârâţii Guvernul României şi Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, solicitând obligarea acestora, în solidar, la plata unor despăgubiri, pentru prejudiciile cauzate prin emiterea unor ordonanţe de urgenţă neconstituţionale.
În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat că are calitatea de lector universitar la Facultatea de Geografie din cadrul Universităţii Cluj-Napoca, cu începere de la 01 octombrie 1998, iar în această calitate, a suferit un prejudiciu, dedus din neaplicarea prevederilor Legii nr. 221/2008, conform OUG nr. 151/2008 şi nr. 1/2009, declarate neconstituţionale.
A considerat că repararea acestuia se poate realiza în temeiul prevederilor art. 9 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004.
Prin întâmpinare, au fost invocate excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului de rând II, a tardivităţii introducerii cererii şi a inadmisibilităţii acesteia, ca urmare a lipsei plângerii prealabile.
I. Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, Curtea a reţinut, în esenţă, că emiterea unei ordonanţe de urgenţă neconstituţionale angajează şi răspunderea Statului Român prin Ministerul Finanţelor, entitate publică cu patrimoniu propriu, care poate fi obligată atât la plata despăgubirilor solicitate, cât şi la plata cheltuielilor de judecată.
În plus, a reţinut prima instanţă, art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu prevede care sunt persoanele care trebuie să răspundă pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale, astfel încât nu se poate susţine că legea exclude, de plano, răspunderea Statului Român pentru actele prejudiciabile ale Guvernului.
II. Excepţia tardivităţii acţiunii a fost, de asemenea considerată neîntemeiată, reţinându-se că cererea a fost expediată, cu luarea în considerare a prevederilor art. 104 C. proc. civ. şi respectarea termenului de 1 an, instituit prin art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi calculat de la data publicării în M. Of. a Deciziei nr. 842/2009 a Curţii Constituţionale, care a declarat neconstituţionale dispoziţiile art. 1 pct. 2 şi 3 din OUG nr. 151/2008.
III. Curtea a respins şi excepţia inadmisibilităţii cererii, pe considerentul că prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 dispun în sensul că, în cazul cererilor întemeiate pe dispoziţiile art. 9 din lege, nu este obligatorie plângerea prealabilă.
IV. Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că reclamantul a solicitat acordarea unei sume cu titlu de despăgubiri, pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009, reprezentând creşteri salariale prevăzute de Legea nr. 221/2008, care nu i-au fost acordate ca urmare a adoptării celor două ordonanţe, declarate neconstituţionale.
Instanţa de fond a motivat că potrivit OG nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ, coeficienţii de salarizare aplicabili reclamantului, potrivit formei iniţiale a acestui act normativ, erau următorii:
Pentru perioada ianuarie-martie (259,593), pentru perioada aprilie-septembrie (275,178), şi pentru perioada octombrie-decembrie (291,678).
Ca urmare a aprobării OG nr. 15/2008 prin Legea nr. 221/2008, a fost majorată semnificativ valoarea coeficientului de multiplicare 1,000, astfel încât pentru perioada în discuţie noile valori erau următoarele: ianuarie-martie (259,593), aprilie-septembrie 2008 (275,178), octombrie-decembrie 2008 (400,00), iar aceasta reprezintă valoarea de referinţă pentru creşterile salariale ulterioare.
Ulterior, întrucât majorările salariale acordate prin Legea nr. 221/2008 (de aprobare şi modificare a OG nr. 15/2008), aveau un impact negativ asupra economiei româneşti, Guvernul a adoptat mai multe acte normative prin care s-a încercat contracararea măsurilor de politică legislativă stabilite prin legea menţionată, respectiv OUG nr. 136/2008, declarată integral neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1221/2008; OUG nr. 151/2008 declarată neconstituţională, în ceea ce priveşte dispoziţia art. 1 pct. 2 şi 3, menită în fapt să anihileze aplicarea Legii nr. 221/2008, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 842 din 02 iunie 2009, publicată în M. Of. din 06 iunie 2009 şi OUG nr. 1/2009, declarată, de asemenea neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 989 din 30 iunie 2009, publicată în M. Of. din 31 iulie 2009.
Totodată, a reţinut instanţa, prin OUG nr. 31/2009 s-au reiterat prevederile OUG nr. 1/2009, cu singura precizare că aplicarea anticipată a majorării salariale de o treime ar fi urmat să se facă de la 01 mai 2009.
Prevederile favorabile au fost însă abrogate prin OUG nr. 41/2009, în vigoare din 30 aprilie 2009, care a fixat practic valorile coeficienţilor de multiplicare pentru anul 2009 la acelaşi nivel cu cel din aprilie 2009. Cu alte cuvinte, s-au revocat măsurile anterioare, astfel încât nu s-a mai produs nicio majorare a coeficienţilor cu începere de la data de 01 mai 2009 sau 01 septembrie 2009.
Or, a considerat prima instanţă, chiar dacă prin deciziile ulterioare ale Curţii Constituţionale au fost respinse ca inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate ale OUG nr. 31/2009 şi nr. 41/2009, OUG nr. 31/2009 şi nr. 41/2009 prin care se modifică art. 1 pct. 3 din OUG nr. 151/2008 declarat neconstituţional, nu pot produce efecte odată ce textul de bază, art. 11 din OUG nr. 151/2008, pe care îl modifică, nu mai există.
Începând din 1 ianuarie 2010, data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, conform art. 47, drepturile salariale ale personalului din învăţământ sunt prevăzute expres de Legea nr. 330/2009, potrivit art. 1 alin. (2) al actului normativ.
Potrivit art. 30 alin. (5) din această lege, în anul 2010, personalul aflat în funcţie la 31 decembrie 2009 îşi va păstra salariul avut fără a fi afectat de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie, noul salariu fiind conform art. 30 alin. (5) lit. a), cel corespunzător funcţiei avute în luna decembrie 2009.
În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 1 alin. (4), art. 4 alin. (1) din OUG nr. 1/2010, conform cărora începând din luna ianuarie 2010 întregul personal bugetar va fi salarizat cu menţinerea salariilor avute la 31 decembrie 2009.
Ca atare, a reţinut instanţa de fond, pornind de la aceste texte legale, rezultă că drepturile salariale cuvenite personalului din învăţământ, calculate în baza Legii nr. 221/2008, se datorează până la 31 decembrie 2009. Începând cu 01 ianuarie 2010, drepturile se stabilesc în conformitate cu noile reglementări salariale – Legea nr. 330/2009 şi OUG nr. 1/2010.
Curtea a constatat că în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (4) şi 5 din Legea contenciosului administrativ, în termen de un an de la data publicării deciziei prin care o anumită ordonanţă de urgenţă a fost declarată neconstituţională, persoanele prejudiciate prin dispoziţiile ordonanţei pot formula o acţiune în despăgubiri. În cazul de faţă, a apreciat instanţa, ordonanţele de urgenţă prejudiciabile avute în vedere sunt următoarele:
- OUG nr. 151/2008 (Decizia de constatare a neconstituţionalităţii publicată în M. Of. din 06 iulie 2009);
- OUG nr. 1/2009 (Decizia de constatare a neconstituţionalităţii publicată în M. Of. din 31 iulie 2009).
Curtea a reţinut, contrar susţinerilor din întâmpinare, că, raportat la condiţiile răspunderii civile delictuale, existenţa unei fapte culpabile, a vinovăţiei autorităţilor publice din România, a prejudiciului suferit de petent şi a legăturii de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, acţiunea reclamantului este întemeiată.
Astfel, a constatat că pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009, personalul din învăţământ, chiar dacă nu a încasat niciodată efectiv sumele corespunzătoare drepturilor salariale majorate prevăzute de Legea nr. 221/2008, a beneficiat de o speranţă legitimă la creşterea salarială, respectiv la calcularea şi stabilirea drepturilor salariale în funcţie de valoarea coeficienţilor de multiplicare majoraţi, care reprezintă şi valoarea de referinţă pentru creşterile salariale ulterioare, în sensul jurisprudenţei C.E.D.O. privitor la art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care se aplică cu prioritate potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţie.
În acest context, prima instanţă a reţinut că sunt reale susţinerile conform cărora, prin efectul adoptării celor două ordonanţe, reclamantul a fost lipsit de aceste sume, fiind îndreptăţit la acordarea efectivă a creşterii salariale reglementate expres printr-un act normativ adoptat de Parlament, aceasta constituindu-se în prejudiciul efectiv suferit, a cărui reparare este posibilă, în virtutea textului art. 9 alin. (4) şi (5) din lege, urmare a angajării răspunderii delictuale a pârâţilor.
A stabilit Curtea, că nu are relevanţă că exista şi o altă modalitate de reparare a pagubei, pe calea dreptului comun, având în vedere că legiuitorul nu a făcut o astfel de distincţie, iar cerinţele impuse de Legea contenciosului administrativ sunt îndeplinite.
În ceea ce priveşte „privarea de proprietate” pe care reclamantul a suferit-o, instanţa de fond a reţinut că jurisprudenţa convenţională a decelat trei condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca o privare de proprietate să fie admisibilă: legalitatea măsurii, justificarea măsurii de o cauză de utilitate publică şi proporţionalitatea măsurii cu scopul vizat. În prezenta speţă, însă, privarea de proprietate nu este admisibilă, întrucât nu este îndeplinită condiţia legalităţii măsurii, datorită faptului că ordonanţele de urgenţă prin care s-a blocat dreptul de a încasa salariul majorat conform OG nr. 15/2008 modificată prin Legea nr. 221/2008, pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009, au fost declarate neconstituţionale.
În ceea ce priveşte întinderea prejudiciului, s-a constatat că modul de calcul a fost expus pe larg în precizarea de acţiune, iar în contextul în care pârâţii nu l-au contestat, Curtea neidentificând motive care să fie de natură să infirme susţinerile petentului, l-a validat.
2. Calea de atac exercitată.
2.1. Împotriva acestei soluţii a formulat recurs Ministerul Finanţelor Publice, care a invocat ca temei dispoziţiile art. 304 pct. 9, potrivit cărora o hotărâre poate fi recurată dacă a fost pronunţată fără temei legal sau a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
Astfel, a argumentat ministerul, din dispoziţiile generale ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că Statul Român nu poate fi chemat în judecată într-un litigiu de contencios administrativ, ci doar autorităţile şi organele acestuia, care pot răspunde în condiţiile acestei legi.
De asemenea, a mai argumentat că, potrivit art. 25 din Decretul Consiliului de Stat nr. 31/1954 privind persoanele fizice şi juridice, Statul Român participă în nume propriu în proces, prin Ministerul Finanţelor Publice, numai atunci când este subiect de drepturi şi obligaţii, or, în cauză, cele două ordonanţe de urgenţă au fost emise ca urmare a delegării legislative, de către Guvernul României.
În concluzie, ministerul recurent a susţinut că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a fost respinsă de instanţa de fond ca urmare a interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor legale citate mai sus.
2.2. Împotriva aceleiaşi hotărâri a formulat recurs şi Guvernul României, care a invocat ca temei dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ. şi a susţinut, în esenţă, următoarele critici:
- dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cauză, din moment ce prin Ordonanţele de Urgenţă la care se referă reclamantul, nr. 136/2008, nr. 151/2008 şi nr. 1/2009, nu s-a produs niciun prejudiciu în dauna acestuia;
- acţiunea reclamantului are ca obiect pretinse drepturi salariale în raport cu dispoziţiile OG nr. 15/2008 aprobată prin Legea nr. 221/2008, în temeiul dispoziţiilor cărora instanţa de fond le-a şi acordat;
- în raport cu faptul că obiectul acţiunii îl formează drepturile salariale pretinse de reclamant în temeiul OG nr. 15/2008, acesta avea la dispoziţie o altă cale procedurală, iar nu calea reglementată la art. 9 din Legea nr. 554/2004;
- referitor la fondul cauzei, Guvernul a susţinut că instanţa de fond a ignorat că OG nr. 15/2008, care constituie temeiul drepturilor salariale pretinse ca despăgubire a fost modificată şi prin OUG nr. 31/2009 şi, respectiv, OUG nr. 41/2009, care nu au fost declarate neconstituţionale de Curtea Constituţională;
- astfel, drepturile salariale pretinse de reclamant au fost acordate de instanţă ca despăgubire, cu încălcarea dispoziţiilor OUG nr. 31/2009 şi OUG nr. 41/2009, care au acoperit din punct de vedere normativ perioada începând cu 01 ianuarie 2009.
2.3. Intimatul-reclamant a depus concluzii scrise, susţinând, în esenţă, următoarele:
- prin Decizia nr. 3/2011 pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că dispoziţiile OG nr. 15/2008, modificate prin Legea nr. 221/2008, pot constitui temei juridic pentru acordarea diferenţelor de drepturi salariale pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009;
- nu există nicio limitare legală care să-l împiedice să aleagă calea contenciosului administrativ – mai rapidă şi cu taxe mai reduse, potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004;
- în mod judicios a respins instanţa de fond excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice;
- susţinerile din recursul Guvernului sunt lipsite de temei.
3. Soluţia instanţei de recurs.
3.1. Recursul formulat de Guvernul României este întemeiat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Criticile invocate în motivarea recursului nu au fost încadrate în vreunul dintre motivele enumerate la art. 304 C. proc. civ., Guvernul României rezumându-se să invoce ca temei legal, în mod generic, dispoziţiile art. 299 coroborat cu art. 3041 C. proc. civ.
Astfel, instanţa de recurs constată că susţinerile potrivit cărora, în raport cu faptul că obiectul acţiunii îl formează drepturi salariale pretins neacordate, reclamantul era dator să-şi aleagă o altă cale procedurală (o altă instanţă, cu alte cuvinte), iar nu calea reglementată la art. 9 din Legea nr. 554/2004, la instanţa de contencios administrativ, se încadrează în motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 3 C. proc. civ.
În cauză, este necontestat că intimatul-reclamant, invocând dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, a cerut obligarea autorităţilor publice recurente la plata, ca despăgubiri, a unor drepturi salariale prevăzute de dispoziţiile OG nr. 15/2008, modificată şi completată prin Legea de aprobare nr. 221/2008, pretins neacordate ca urmare a adoptării unor ordonanţe de urgenţă ale căror dispoziţii incidente au fost declarate ca fiind neconstituţionale, prin Decizia nr. 842/2009, în cazul OUG nr. 151/2008 şi, respectiv, prin Decizia nr. 989/2009, în cazul OUG nr. 1/ 2009.
Or, în materia litigiilor care au ca obiect drepturi/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, potrivit legislaţiei în vigoare funcţionează instanţe/secţii de specialitate, competenţa instanţelor de contencios administrativ fiind atrasă, în astfel de cauze, numai ca urmare a unor dispoziţii speciale.
O astfel de reglementare o reprezintă dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, care se referă la cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, care, însă, nu sunt incidente în cauza de faţă, intimatul-reclamant nefiind titularul vreunei funcţii publice.
Deci, cu alte cuvinte, în lipsa unor dispoziţii precum cele ale art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca obiect drepturi salariale/despăgubiri privind pretinse drepturi salariale dintr-un raport de muncă, precum cel pe care intimatul-reclamant îl au cu universitatea angajatoare, sunt de competenţa instanţelor/secţiilor specialitate în litigii de dreptul muncii.
Într-adevăr, prin Decizia nr. 3/2011 pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, completul competent al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a statuat că, urmare a deciziilor prin care Curtea Constituţională a declarat ca neconstituţionale OUG nr. 136/2008, OUG nr. 151/2008 şi OUG nr. 1/2009, dispoziţiile OG nr. 15/2008, astfel cum au fost aprobate şi modificate prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal pentru diferenţa dintre drepturile salariale cuvenite şi drepturile salariale efectiv încasate de cadrele didactice în perioada 01 octombrie 2008-03 decembrie 2009, aşa cum a susţinut şi intimatul-reclamant prin concluziile scrise depuse la dosar.
Însă, este necesar să se reţină că Decizia nr. 3/2011 a fost pronunţată ca urmare a unor soluţii contradictorii pronunţate în perioada noiembrie 2009-ianuarie 2010 de instanţele de dreptul muncii, iar nu de instanţele de contencios administrativ care, aşa cum s-a arătat mai sus, nu sunt competente să soluţioneze astfel de litigii care au ca obiect drepturi salariale pretinse de cadrele didactice în cadrul unor raporturi de muncă.
Este adevărat că, în cauză, intimatul-reclamant a invocat ca temei şi dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în privinţa cărora instanţa de recurs constată că nu sunt aplicabile.
Astfel, din dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acţiunea prevăzută de acest articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, în condiţiile în care printr-o astfel de acţiune se cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operaţiuni administrative.
De altfel, această interpretare rezultă şi din Decizia nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, în considerentele căreia se face referire la încetarea de drept a efectelor actelor juridice subsecvente emise sau încheiate în baza unor ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale (contracte de management, alte acte administrative etc.).
În concluzie, instanţa de recurs constată că acest motiv de recurs este întemeiat, astfel că soluţia instanţei de fond va fi desfiinţată, iar cauza va fi trimisă pentru soluţionare, instanţei competente.
Având în vedere soluţia adoptată ca urmare a admiterii motivului de recurs prezentat mai sus, analiza celorlalte critici ale recursului a devenit superfluă, urmând ca acestea să fie verificate de instanţa de rejudecare, ca apărări de fond.
3.2. Referitor la recursul formulat de Ministerul Finanţelor Publice în numele Statului Român, instanţa constată că este întemeiat şi va fi admis, urmând ca instanţa de rejudecare să analizeze, din nou, excepţia invocată, în raport şi de dispoziţiile art. 25 din Decizia nr. 31/1954 privind persoanele fizice şi juridice.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi de Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 351 din 04 octombrie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Cluj, secţia litigii de muncă şi asigurări sociale.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3524/2011. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 3544/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
