ICCJ. Decizia nr. 4293/2011. Contencios
| Comentarii |
|
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul cererii deduse judecății
Prin cererea înregistrata pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul C.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Administrației și Internelor - Direcția Generală Relații cu Instituțiile Prefectului, Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale înalților Funcționari Publici și Instituția Prefectului Județului Dolj, suspendarea H.G. nr. 1173/2010, până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare a acestui act.
în motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin hotărârea a cărei suspendare o solicită s-a dispus eliberarea sa din funcția de subprefect al județului Dolj, în baza unui raport de evaluare întocmit de Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale înalților Funcționari Publici în perioada 01 decembrie 2004 - 01 decembrie 2005.
Acest raport, prin care i s-a acordat calificativul nesatisfăcător, a fost anulat de instanță prin sentința civilă nr. 2387 din 23 septembrie 2008, dată în dosar al Curții de Apel București, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 4706 din 29 octombrie 2009 a înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.
Prin această hotărâre a fost obligată Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale înalților Funcționari Publici să procedeze la emiterea unui nou raport de evaluare a performanțelor profesionale ale reclamantului pentru anul 2005 și acordarea unui alt calificativ, ținându-se cont de aspectele menționate în hotărârea instanței și conform criteriilor prevăzute în anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003.
A susținut reclamantul că pârâta Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale înalților Funcționari Publici a ignorat recomandările instanței, care erau obligatorii, și a emis un nou raport de evaluare cu același calificativ de "nesatisfăcător", raport identic cu cel anulat de instanță care condusese la eliberarea reclamantului din funcție prin H.G. nr. 1224/2006, hotărâre suspendată și anulată prin sentința civilă nr. 1257 din 10 martie 2010 din dosar al Curții de Apel București, irevocabilă prin Decizia nr. 2863 din 5 iunie 2007 a înaltei Curți de Casație și Justiție .
Ca urmare a întocmirii nelegale a acestui raport, Ministerul Administrației și Internelor - Direcția Generală Relații cu Instituțiile Prefectului a propus Guvernului eliberarea reclamantului din funcția de subprefect, acest lucru concretizându-se în actul atacat.
în raport de cele expuse, reclamantul a susținut că există o îndoială serioasă în privința legalității H.G. nr. 1173/2010.
Referitor la paguba iminenta care s-ar produce în cazul aplicării H.G. nr. 1173/2010, a arătat că aceasta ar consta în perturbarea gravă a funcționării instituției prefectului, deoarece prefectul este în imposibilitate de a beneficia de sprijin în activitate, iar numirea temporară a unei persoane ar crea greutăți în desfășurarea în bune condiții a activității instituției.
2. întâmpinările formulate în cauză
Pârâtul Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității cererii de suspendare a actelor emise în temeiul normelor speciale ale Legii nr. 188/1999, în cadrul procedurii instituite prin art. 14 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum și excepția lipsei de interes a reclamantului, în condițiile în care dispozițiile actului administrativ au fost executate material, producându-și efectele juridice prevăzute de Legea nr. 188/1999, modificată și completată, prin eliberarea din funcția publică.
Pe fondul cererii de suspendare, pârâtul a arătat că în cauză, reclamantul nu a probat întrunirea cumulativă a cerințelor art. 14 Legea nr. 554/2004.
Pârâta Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale înalților Funcționari Publici a invocat excepțiile inadmisibilității și a lipsei de interes, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în raport de aceleași argumente prezentate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.
Pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Instituția Prefectului Județului Dolj au invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, față de împrejurarea că aceștia nu au calitatea de emitenți ai actului a cărui suspendare o solicită.
Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, justificată în principal de împrejurarea că acesta a avut calitatea de inițiator al actului administrativ contestat.
3. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 908 din 8 februarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de către reclamantul C.I. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și, în consecință, a dispus suspendarea executării H.G. nr. 1173/2010 până la pronunțarea instanței de fond, respingând cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de Ministerul Administrației și Internelor, ca neîntemeiată.
Curtea a respins acțiunea formulată de către reclamantul C.I. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor - Direcția Generală Relații cu Instituțiile Prefectului, Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale înalților Funcționari Publici și Instituția Prefectului Județului Dolj, pentru lipsa calității procesuale pasive.
Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a apreciat că încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantului, în temeiul art. 99 alin. (1) lit. d) Legea nr. 188/1999 ,pentru incompetență profesională, astfel cum s-a dispus prin actul a cărui suspendare se solicită, vine în contradicție cu evaluările ulterioare anului 2005, în urma cărora reclamantul a primit calificativul de "bine" și "foarte bine", cu nota de fundamentare a H.G. nr. 351/2010 privind aplicarea mobilității pentru reclamant din funcția de subprefect în funcția publica de inspector guvernamental și cu recomandarea favorabilă a Prefectului județului Dolj, aspecte de natura să creeze o îndoială serioasa în privința legalității actului administrativ.
A mai arătat prima instanță că măsurile dispuse de către pârât sunt de natură a crea și o pagubă iminentă în sensul art. 2 lit. ș) Legea nr. 554/2004, întrucât din actele dosarului se poate concluziona că îndeplinirea măsurii încetării raporturilor de serviciu ale reclamantului creează premisele unor dificultăți în funcționarea autorității publice, având în vedere specificul activității reclamatului și pregătirea sa.
Excepția inadmisibilității cererii de suspendare a fost respinsă cu motivarea că nu există o justificare rezonabilă care să îndreptățească înlăturarea, în cazul actelor administrative prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu, a posibilității suspendării acestora în temeiul art. 14 Legea nr. 554/2004.
Excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii motivată de împrejurarea ca reclamantul a fost eliberat din funcția publică, a fost respinsă cu argumentul că măsura supendării actelor administrative vizează, după caz, fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice, când actul atacat este în vigoare, fie amânarea temporară a producerii de efecte juridice, iar, în cauză, împrejurarea că actul atacat a intrat în vigoare nu lipsește de interes acțiunea reclamantului privind suspendarea acestuia, o interpretare contrară conducând la golirea de conținut și lipsirea de eficiență juridică a dispozițiilor art. 14 Legea nr. 554/2004.
Curtea a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Administrației și Internelor - Direcția Generală Relații cu Instituțiile Prefectului, Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale înalților Funcționari Publici și Instituția Prefectului Județului Dolj, arătând că actul este emis de către pârâtul Guvernul României, singurul abilitat a sta în judecată în calitate de pârât, de vreme ce raportul juridic s-a legat exclusiv între aceste reclamant și emitentul actului atacat.
4. Calea de atac exercitată
împotriva acestei decizii au formulat recurs, în termenul legal, pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Administrației și Internelor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
4.1.Guvernul României și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 9 și art. 3041C. proc. civ., criticând sentința sub următoarele aspecte:
4.1.1.Soluția dată de instanța de fond asupra excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării
în opinia recurentului-pârât, deși a stabilit corect că reclamantul are calitatea de funcționar public și că litigiul privește un raport de serviciu, fiind incidente prevederile speciale ale Legii nr. 188/1999, care în art. 106 reglementează numai anularea, nu și suspendarea actului administrativ privind încetarea raportului de serviciu, instanța de fond a apreciat eronat că instituția suspendării actului administrativ, prevăzută de Legea nr. 554/2004, este aplicabilă și în domeniul funcției publice.
Judecătorul fondului a omis precizarea din finalul art. 117 Legea nr. 188/1999, care permite completarea legii speciale cu dispoziții ale altor acte normative numai în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice, și nu a avut în vedere împrejurarea că Statutul funcționarilor publici este anterior Legii nr. 554/2004, iar în fosta reglementare a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, nu era prevăzută suspendarea actului administrativ înainte de sesizarea instanței cu acțiunea în anulare, instituția juridică a suspendării nefiind, de altfel, permisă nici de dispozițiile Codului Muncii.
în acest context, recurentul-pârât a adăugat că nu este permis ca, prin interpretarea normelor juridice, instanțele judecătorești să adauge consecințe contrare legii, devenind un legislator pozitiv, prin încălcarea art. 61 Constituția României.
4.1.2.Soluția instanței de fond asupra excepției lipsei de interes
în dezvoltarea acestei critici, recurentul-pârât a arătat că suspendarea executării unui act administrativ deja executat material nu mai este posibilă, nefiind îndeplinită condiția că actul în discuție să fie susceptibil de executare, să producă efecte a căror stopare să fie realizată prin hotărâre judecătorească.
4.1.3. Soluția dată asupra fondului cererii de suspendare a executării
Sub acest aspect, recurentul-pârât a arătat, în esență, că instanța de fond și-a însușit în mod nejustificat susținerile reclamantului, deși nu erau îndeplinite condițiile impuse cumulativ de art. 14 Legea nr. 554/2004 pentru a putea fi dispusă suspendarea actului administrativ.
în ceea ce privește cazul bine justificat, recurentul-pârât a arătat că întreaga argumentare a reclamantului a vizat un act distinct de cel contestat în cauză, și anume Raportul de evaluare a performanțelor individuale, fără a releva împrejurări care să creeze o îndoială puternică și evidentă asupra nelegalității H.G. nr. 1173/2010.
Totodată, a arătat că aspectele invocate de reclamant au condus și la administrarea unor probe care nu erau compatibile cu procedura suspendării, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenței dreptului, ele urmând a fi analizate, eventual, în cadrul acțiunii în anulare a raportului de evaluare, act administrativ distinct.
Recurentul-pârât a invocat și inexistența pagubei iminente în patrimoniul reclamantului, criticând sentința pentru faptul de a fi reținut, fără suport probator, perturbarea gravă a funcționării Instituției Prefectului, cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (11) Legea nr. 554/2004, conform cărora persoanele de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, așa cum sunt definite în art. 2 alin. (1) lit. o) și p) din aceeași lege și cum s-a reținut în practica judiciară.
4.2. Ministerul Administrației și Internelor și-a întemeiat recursul pe prevederile art. 3041C. proc. civ., arătând, în esență, că instanța a dispus măsura de excepție a suspendării executării actului administrativ fără ca, în speță, să fi fost îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege în acest sens: cazul bine justificat și paguba iminentă.
în ceea ce privește, cazul bine justificat, recurentul Ministerul Administrației și Internelor a arătat că, la o sumară cercetare a fondului și cu respectarea principiului proporționalității, nu puteau fi reținute elemente de vădită nelegalitate a actului administrativ atacat, iar paguba iminentă a fost reținută în lipsa unor probe care să demonstreze perturbarea gravă a activității instituției prefectului sau producerea unor prejudicii greu sau imposibil de înlăturat în cazul în care actul administrativ ar fi anulat.
II.Considerentele înaltei Curți asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de cei doi recurenți și a prevederilor art. 3041C. proc. civ., înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.
1.Argumente de fapt și de drept relevante
Actul administrativ a cărui suspendare de executare a solicitat-o reclamantul este H.G. nr. 1173/2010, privind eliberarea acestuia din funcția publică de subprefect al județului Dolj.
Hotărârea de guvern a fost adoptată în temeiul art. 19 alin. (1) lit. a) și al art. 99 alin. (1) lit. d) și alin. (3) Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și nu a fost motivată în fapt, nota de fundamentare făcând însă trimitere la Raportul de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale intimatului-reclamant în executarea funcției de secretar general al Instituției Prefectului județului Dolj, pentru perioada 01 decembrie 2004 - 01 decembrie 2005. Acest raport, înregistrat din 18 octombrie 2010 și finalizat cu acordarea calificativului "nesatisfăcător", a fost întocmit în contextul în care un prim raport de evaluare, înregistrat din 2006, a fost anulat irevocabil, conform deciziei nr. 4706 din 29 octombrie 2009 a înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.
Răspunzând punctual criticilor formulate de recurenți, înalta Curte reține următoarele:
1.1.Cu privire la admisibilitatea cererii de suspendare a executării. Potrivit art. 106 lin. (1) Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, "(1) în cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public".
Simpla lectură a textului normativ relevă, așadar, împrejurarea că, pentru actele administrative privind încetarea raportului de serviciu, legea specială face trimitere expresă la condițiile și termenele prevăzute de actuala Lege-cadru a contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Contrar susținerilor recurentului-pârât Guvernul României, înalta Curte constată că anterioritatea adoptării Legii nr. 188/1999 în raport cu Legea nr. 554/2004 nu prezintă nici un fel de relevanță în ceea ce privește raporturile dintre legea specială și legea generală în materia raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici, pentru că, prin modificarea și republicarea ulterioară a Statutului funcționarilor publici, legiuitorul a asigurat concordanța cu cadrul legislativ în vigoare, făcând trimitere la noua lege a contenciosului administrativ.
Judecătorul fondului a interpretat și aplicat corect prevederile art. 117 Legea nr. 188/1999, conform cărora această lege se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice, nefiind identificate și demonstrate aspecte care să contureze o incompatibilitate a instituției juridice a suspendării actului administrativ cu legislația funcției publice.
Legea nr. 188/1999 , în întregul său, califică actele privind nașterea, modificarea sau stingerea raportului de serviciu al funcționarului public drept acte administrative, astfel că, în lipsa unor norme derogatorii exprese, legislația specifică funcției publice se completează cu Legea contenciosului administrativ și în ceea ce privește suspendarea actului administrativ.
1.2. Cu privire la interesul în formularea cererii de suspendare a executării
Suspendarea executării actului administrativ, reglementată prin art. 14 Legea nr. 554/2004, constituie o măsură de protecție provizorie a drepturilor și intereselor legitime a persoanei vătămate și constă în amânarea sau întreruperea vremelnică, după caz, a producerii efectelor juridice ale manifestării de voință a autorității publice.
Regulile de interpretare logică a legii civile impun ca normele juridice să fi interpretate în sensul producerii de efecte juridice , iar nu în sensul golirii lor de conținut.
Prin urmare, și sub acest aspect concluzia la care a ajuns prima instanță este corectă, pentru că, potrivit jurisprudenței constante a înaltei Curți, prevederile art. 14 alin. (1) Legea nr. 554/2004 nu pot fi interpretate de plano în sensul lipsei de interes în suspendarea unui act administrativ pus în aplicare, indiferent de obiectul și de efectele lui concrete. în condițiile în care majoritatea covârșitoare a actelor administrative o constituie cele cu executare uno ictu, interpretarea contrară ar duce la lipsirea de conținut și de finalitate a prevederii legale menționate.
1.3.Cu privire la fondul cererii de suspendare a executării
Ambii recurenți au invocat neîndeplinirea condițiilor prevăzute cumulativ în art. 14 alin. (1) Legea nr. 554/2004 , existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.
Cazul bine justificat este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) Legea nr. 554/2004 prin raportare la împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar paguba iminentă, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, rezidă în prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, în perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
în speță, potrivit înscrisurilor depuse la dosar, eliberarea intimatului-pârât din funcția publică de subprefect a fost dispusă în anul 2010, în baza unui raport de evaluare a activității pe care a desfășurat-o în calitate de secretar general al instituției Prefectului Județului Dolj în perioada 2004-2005, anterior numirii în funcția de subprefect, în condițiile în care, pentru activitatea de subprefect a fost evaluat cu calificativul "foarte bine" în anul 2008 (raport de evaluare din 7 ianuarie 2010, dosar fond), iar în nota de fundamentare a H.G. nr. 351/2010, privind aplicarea mobilității din funcția publică de subprefect în cea de inspector guvernamental se reține că "în calitatea sa de înalt funcționar public, domnul C.I. dispune de o buna specializare, dublată de acumularea unei experiențe profesionale, care oferă garanțiile necesare privind desfășurarea în condiții optime a coordonării, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, realizării obiectivelor cuprinse în programele guvernamentale, prin care se stabilesc responsabilități atât pentru Ministerul Administrației și Internelor, cât și pentru autoritățile administrației publice locale".
Fără o analiză aprofundată, care să prejudece fondul pricinii, instanța de control judiciar constată că aceste discrepanțe între evaluările pentru funcția de secretar general al Instituției Prefectului și cea de subprefect și succesiunea lor în timp induc o aparență de nelegalitate a măsurii eliberării din funcție pentru incompetență profesională dispusă în aplicarea art. 99 alin. (1) lit. d) Legea nr. 188/1999 și sunt în măsură să fundamenteze concluzia la care a ajuns prima instanță, în sensul îndeplinirii condiției cazului bine justificat.
De vreme ce eliberarea din funcția publică a avut la bază calificativul acordat în urma evaluării, criticile privind pretinsa fundamentare a soluției pe un act administrativ distinct de cel în litigiu sunt lipsite de temei; judecătorul fondului nu a efectuat o cenzură a înseși evaluării, ci a reținut existența unor împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității H.G. nr. 1173/2010, conform art. 2 alin. (1) lit. t) Legea nr. 554/2004.
Referitor la paguba iminentă, înalta Curte constată, de asemenea, că prima instanță a interpretat și aplicat corect prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) Legea nr. 554/2004, care includ în conținutul acestei noțiuni două ipoteze: prejudiciul material viitor și previzibil ce poate fi produs reclamantului sau perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Chiar dacă funcția de subprefect, încadrată în categoria înalților funcționari publici este supusă principiului mobilității, conform art. 93 Legea nr. 188/1999, succesiunea de acte juridice privind funcția de subprefect a județului Dolj ocupată de intimatul-reclamant, poate contura o perturbare gravă a funcționării instituției, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) teza a II-a Legea nr. 554/2004.
în raport cu această prevedere specială statuată pentru procedura suspendării executării actului administrativ, norma cuprinsă în art. 8 alin. (11) din aceeași lege, invocată de recurentul Guvernul României, nu este aplicabilă în cauză, având ca obiect de reglementare acțiunea în anularea actului administrativ.
IV Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., înalta Curte a respins ambele recursuri ca nefondate.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4298/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4292/2011. Contencios → |
|---|
