ICCJ. Decizia nr. 4797/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4797/2011
Dosar nr.4415/2/2007
Şedinţa de la 18 octombrie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Soluţia primei instanţe
Prin Sentinţa civilă nr. 1394 din 1 aprilie 2009 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia lipsei de obiect a capătului de cerere privind anularea Ordinelor nr. 569/2007 şi nr. 575/2007 şi a respins, în consecinţă, acest capăt de cerere, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active, şi totodată a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantele Asociaţia Distribuitorilor de Medicamente din România, Asociaţia Distribuitorilor şi Importatorilor de Medicamente din România, Asociaţia Reţelelor de Farmacii din România, SC R.I. S.R.L., SC R.P. S.A., S.C. S.I.E.P.C.O.F.A.R. S.A., S.C.2 M P., SC A& A M. S.R.L., SC M.E. S.R.L., SC P. S.R.L., SC S. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii Publice şi Ministrul Sănătăţii Publice.
Instanţa de fond a fost învestită cu acţiunea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 iunie 2007, prin care asociaţiile reclamante sus-arătate au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii Publice şi Ministrul Sănătăţii Publice, anularea Ordinului nr. 569 din 30 martie 2007, şi a Ordinului nr. 575 din 1 aprilie 2007 apreciate ca nelegale, pentru mai multe argumente, ca şi obligarea pârâţilor în solidar la plata unor sume de bani cu titlu de despăgubiri, expres menţionate, după cum urmează:
-811.654,62 RON pentru SC A& A M. S.R.L.;
-1.857.894,55 RON pentru SC M.E. S.R.L.;
-15.499.164,69 RON pentru SC P. S.R.L;
-6.526.300 RON pentru SC R.P. S.A.;
-1.355.591 RON pentru SC R.I. S.R.L.;
-458.801,21 RON pentru SC "R.T." S.R.L;
-18.118,84 RON pentru SC "2 P." S.R.L.;
-476.790,07 RON pentru SC S. S.R.L.
În esenţă, motivele de nelegalitate invocate faţă de ordinele a căror anulare s-a solicitat au vizat încălcarea de către emitenţi a procedurii transparenţei decizionale în raport de prevederile art. 3 lit. a) şi art. 6 din Legea nr. 52/2003, şi aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 575/2007, care deşi publicat în M.Of. la data de 3 aprilie 2007, a fost aplicabil cu începere de la 1 aprilie 2007, conţinând modificări de substanţă ale Ordinului nr. 569/2007.
Reclamantele au menţionat că daunele invocate au fost generate de aplicarea imediată a celor două ordine adoptate nelegal şi ca expresie a abuzului de putere al emitenţilor, cu referire directă la dispoziţiile privitoare la obligativitatea preţului de decontare în farmaciile cu circuit deschis pentru lista de medicamente cuprinsă în Anexa 2 la Ordinul nr. 575/2007, chiar dacă unele dintre aceste medicamente nu sunt decontate sau pot fi eliberate şi pentru alte afecţiuni care nu se încadrează în subprogramele de sănătate din cadrul Programului naţional cu scop curativ.
Examinând actele şi lucrările dosarului, raportat la probele administrate, la apărările formulate şi la notele de şedinţă depuse de părţi, instanţa de fond s-a pronunţat cu prioritate asupra excepţiilor invocate, conform art. 137 C. proc. civ.
Astfel, capătul de cerere vizând anularea Ordinelor nr. 569/2007 şi nr. 575/2007 a fost respins ca rămas fără obiect, determinat de împrejurarea că cele două acte administrative nu mai erau în vigoare la data soluţionării cauzei, încetându-şi aplicabilitatea urmare adoptării Ordinului nr. 1803/2008, privind stabilirea preţurilor produselor medicamentoase de uz uman de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, precum şi bolnavii incluşi în programele naţionale de sănătate.
Totodată instanţa de fond a respins ca nefondată excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantelor, invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii Publice, apreciind ca temeiurile de nelegalitate ale ordinelor fiind conturate de reclamante atât în raport de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, cât şi în baza legii generale a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, din prevederile art. 13 al Legii nr. 52/2003, respectiv art. 1 din Legea nr. 554/2004 se demonstrează că au legitimare procesuală activă persoanele care se consideră vătămate prin nerespectarea drepturilor privind consultarea potrivit Legii nr. 2/2003, respectiv prin invocata nelegalitate a ordinelor.
Examinând fondul litigiului, respectiv analizând pe cale incidentală legalitatea ordinelor sus arătate, ca temei al pretenţiilor reclamantelor privind plata de despăgubiri solicitate, pentru efectele produse de acestea, prima instanţa a reţinut că prin Ordinul nr. 569/2007, pentru aprobarea Listei preţurilor de decontare ale medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul bolnavilor incluşi în unele subprograme de sănătate din cadrul Programului naţional cu scop curativ, nominalizate prin HG nr. 292/2007, adoptat de Ministrul Sănătăţii Publice, a fost aprobată, în art. 1 alin. (1), "Lista preţurilor de decontare ale medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul bolnavilor incluşi în unele subprograme de sănătate din cadrul Programului naţional cu scop curativ, cuprinsă în anexa*) care face parte integrantă din prezentul ordin", în alin. (2) statuându-se că "Preţurile din lista anexată constituie preţuri de CaNaMed începând cu data de 1 aprilie 2007 şi se utilizează potrivit reglementărilor legale în vigoare".
Potrivit art. 2, "Preţul de decontare este preţul de vânzare cu amănuntul maximal cu TVA, care se calculează pe unitate terapeutică pentru fiecare DCI, cod ATC, formă farmaceutică şi concentraţie, şi este format din următoarele elemente:
a) preţul CIP din CANAMED utilizat la data emiterii prezentului ordin, diminuat cu un procent de 5%;
b) pentru medicamentele româneşti adaosul de distribuţie este de 7,5%, iar pentru medicamentele din import este de 12%;
c) adaosul pentru farmacie de 1,5%;
d) TVA 9%".
S-a arătat că abilitarea ministrului sănătăţii de a stabili astfel de preţuri este dată prin Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătăţii, în forma în vigoare la momentul emiterii ordinelor, lege care, în art. 851, stabileşte competenţa/abilitarea ministrului de a stabili, aviza şi aproba "preţurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizaţie de punere pe piaţa din România, cu excepţia medicamentelor care se eliberează fără prescripţie medicală".
De asemenea, potrivit art. 233 alin. (6) din aceeaşi lege, "Medicamentele eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul bolnavilor incluşi în unele subprograme de sănătate din cadrul Programului naţional cu scop curativ, nominalizate prin hotărâre a Guvernului, se suportă la nivelul preţului de decontare".
Prima instanţă a reţinut astfel că în considerarea acestei competenţe legale ministrul sănătăţii a procedat, prin ordinele contestate, la stabilirea preţurilor maximale de decontare doar a medicamentelor destinate tratamentului bolnavilor incluşi în unele subprograme de sănătate din cadrul programului naţional cu scop curativ, nominalizate prin HG nr. 292/2007, eliberate prin farmacii cu circuit deschis, precum şi pentru cele achiziţionate de spitale potrivit art. 6 din ordin.
Prin acest din urmă text s-a stabilit că şi "Medicamentele utilizate în unităţile sanitare cu paturi pentru tratamentul specific al bolnavilor cuprinşi în subprogramele "Tratamentul bolnavilor cu diabet zaharat", "Tratamentul bolnavilor cu afecţiuni oncologice" şi medicamentele specifice necesare tratamentului bolnavilor transplantaţi în perioada spitalizării se achiziţionează de către acestea la un preţ care nu poate depăşi preţul de decontare aprobat prin prezentul ordin".
Cu referire la primul motiv de nelegalitate, respectiv nerespectarea art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, potrivit cărora ministrul era obligat să respecte regulile procedurale minimale pentru asigurarea transparenţei decizionale, Curtea de Apel a arătat ca textul de care se prevalează reclamantele este art. 6 alin. (3) al Legii nr. 52/2003, potrivit căruia "Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri se transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut la alin. (2)".
Pârâta a invocat, în apărare, incidenţa textului art. 6 alin. (9), potrivit căruia "În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare".
Curtea de apel a constatat că în cauză măsura urgenţei este dată de însăşi natura reglementării, adoptarea acesteia de urgenţă fiind impusă de intrarea în vigoare, în 28 martie 2007, a HG nr. 292/2007 pentru aprobarea programelor naţionale de sănătate în anul 2007, în aplicarea căreia se impunea, de urgenţă, având în vedere intrarea în vigoare a acesteia la data de 1 aprilie 2007, adoptarea ordinului contestat. Prin hotărârea de guvern menţionată, pentru a se asigura accesul la tratament al bolnavilor din unele subprograme de sănătate s-a stabilit ca medicamentele adresate lor să se elibereze prin farmaciile cu circuit deschis. Pentru a asigura eficienţa acestei norme şi, cel mai important, accesul efectiv al acestor bolnavi la tratament, s-a impus reglementarea de urgenţă prin ordinul contestat a modului de calcul al acestor medicamente şi preţul lor de decontare.
Instanţa de fond a mai reţinut că, admiţând chiar ipoteza conform căreia nu s-ar fi justificat urgenţa, acţiunea reclamantelor se vădeşte a fi nefondată, în condiţiile în care, pretinsa vătămare a acestora nu se verifică atunci când se procedează la analiza invocatului prejudiciu.
Potrivit disp. art. 13 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, "Orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare".
Prin urmare, s-a stabilit ca vătămarea la care face referire acest text nu se referă la vătămarea produsă pur şi simplu prin adoptarea actului în discuţie, ci prin nerespectarea drepturilor reclamantelor, prevăzute de legea privind transparenţa decizională, aceasta fiind măsura derogatorie a unei acţiuni în instanţă, precum cea de faţă, fundamentată pe dispoziţiile Legii nr. 52/2003, de la regulile generale în materia contenciosului administrativ cuprinse în Legea nr. 554/2004.
Instanţa de fond a apreciat, prin urmare, ca vătămarea se verifică în raport de nerespectarea dreptului reclamantelor de a-şi expune punctul de vedere cu privire la actul normativ ce se preconizează a fi adoptat.
Or, pentru a face dovada unei astfel de vătămări, se impunea ca reclamantele să fi dovedit, doar în acest caz probându-se vătămarea prin nerespectarea dreptului lor de a participa la procesul decizional, de maniera reglementată de lege, că, prin justeţea şi caracterul rezonabil al "propunerilor, sugestiilor, opiniilor cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ", ar fi fost în măsură a antrena o altă soluţie de reglementare.
Cu privire la Ordinul nr. 575/2007 privind modificarea şi completarea Ordinului ministrului sănătăţii publice nr. 569/2007, pentru aprobarea Listei preţurilor de decontare ale medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul bolnavilor incluşi în unele subprograme de sănătate din cadrul Programului naţional cu scop curativ, nominalizate prin HG nr. 292/2007, faţă de care reclamantele au invocat, drept motiv de nelegalitate suplimentar, aplicarea retroactivă a acestuia, prima instanţa a reţinut, în esenţă, prin compararea textelor cuprinse în ambele ordine, redate ca atare şi în considerentele sentinţei, că raportarea la data de 1 aprilie 2007 este preluată din ordinul anterior, alin. (2) nesuferind nici o modificare în fapt, prin urmare nu are, prin ea însăşi, un caracter nelegal din perspectiva retroactivităţii invocate.
În privinţa alin. (1), Curtea de apel a subliniat că, pe lângă o restructurare a ordinului anterior, mai exact a anexelor sale (lista anexă din primul ordin fiind "împărţită" în două), acesta cuprinde câteva suplimentări ale denumirilor comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul bolnavilor incluşi în unele subprograme de sănătate din cadrul Programului naţional cu scop curativ - anexa 1, cu corelativa suplimentare a preţurilor de decontare, în anexa 2.
Această suplimentare, coroborată cu alin. (2), care nu suferă modificări decât de formulare, nu susţine critica de retroactivitate a reclamantelor, punându-se doar problema unei interpretări sau, mai exact, a unei aplicări în concordanţă cu rigorile constituţionale privind neretroactivitatea, a respectării principiilor de aplicare a legii în timp şi a art. 60 din Legea nr. 24/2000, privind de normele de tehnică legislativă, privind efectele dispoziţiilor de modificare şi de completare, text potrivit căruia "Dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază".
Astfel, pentru denumirile comune internaţionale menţionate în anexa la Ordinul nr. 569/2007 în forma sa iniţială, preţurile de decontare aferente se aplică începând cu data de 1 aprilie 2007, iar pentru cele suplimentate prin Ordinul nr. 575/2007 de la momentul intrării în vigoare a acestuia din urmă, recte 3 aprilie 2007.
Prin urmare, s-a reţinut ca pentru denumirile comune internaţionale menţionate în varianta iniţială a ordinului preţurile de decontare prevăzute în aceeaşi listă anexă se aplicau de la data prevăzută în ordinul iniţial, respectiv 1 aprilie 2007, data intrării în vigoare a acestuia, iar pentru cele suplimentare, introduse prin Ordinul nr. 575/2007, de la data intrării în vigoare a acestuia, data publicării în M. Of., anume 3 aprilie 2007.
În ceea ce priveşte invocata problemă a retroactivităţii ordinelor, care s-ar manifesta şi prin aplicarea preţului de decontare la produsele aflate în stoc, deşi acestea fuseseră achiziţionate la preţuri mai mari, în vigoare la data achiziţiei, astfel cum erau reglementate de acelaşi Minister al Sănătăţii Publice, s-a arătat că aceasta nu are nici un temei.
Prima instanţa a apreciat ca fiind relevant, din perspectiva aplicării în timp a ordinului, cu respectarea principiului neretroactivităţii, momentul decontării efective, iar nu un eventual moment anterior la care reclamantele şi-au făcut stocurile de medicamente, indicând ca o atare concluzie se impune în condiţiile în care invocatele stocuri nu s-au făcut în virtutea vreunei relaţii contractuale legal legate, în condiţiile în care preţurile anterioare, la care fac referire reclamantele nu erau fixate prin derularea procedurilor de licitaţie, potrivit reglementărilor legale, astfel încât invocata "aşteptare legitimă" a acestora faţă de adaosul comercial reglementat de normele în vigoare la data adoptării ordinelor să aibă vreun fundament legal, lipsind caracterul legitim al aşteptării reclamantelor.
Cu referire la susţinerea reclamantelor că impunerea preţului de decontare şi pentru medicamentele aflate în stoc le pune în situaţia de a le vinde la un preţ inferior celui de achiziţie, judecătorul fondului a indicat ca nu împărtăşeşte astfel de susţineri, cât timp preţul de decontare este mai mare decât preţul de achiziţie iniţial al produselor (preţul CIP), după cum rezultă dintr-un simplu calcul făcut după formula stabilită prin ordinele contestate, ceea ce se reduce fiind doar adaosul de distribuţie şi doar pentru medicamentele vizate de aceste ordine.
Asupra motivului de nelegalitate, de asemenea comun ambelor ordine, susţinut de reclamante, constând în ambiguitatea definiţiilor cu care ar opera cele două ordine, Curtea de apel a observat că ambiguităţile invocate, chiar în măsura în care ar fi probate, chiar în măsura în care ar antrena, după cum susţin reclamantelor, dificultăţi în aplicare, nu constituie motive de nelegalitate a actelor respective, ci de interpretare/aplicare a acestora.
Instanţa de fond nu a reţinut nici ultimul motiv de pretinsă nelegalitate a ordinelor, ce s-ar desprinde din reglementarea art. 1 alin. (2) din HG nr. 292/2007, în vigoare de la 01 aprilie 2007, "Programele naţionale de sănătate se finanţează de la bugetul de stat, din veniturile proprii ale Ministerului Sănătăţii Publice, din bugetul Fondului Naţional Unic de asigurări sociale de sănătate şi prin transferuri către bugetul Fondului Naţional Unic de asigurări sociale de sănătate, prevăzute în bugetul Ministerului Sănătăţii Publice", reţinând ca argumentele înfăţişate pe aceste aspect nu sunt decât simple afirmaţii a reclamantelor, cu privire la operarea pe piaţă în condiţii pretins abuziv impuse de Ministerul Sănătăţii Publice, cât timp acest ordin nu constituie decât expresia abilitării legale cuprinsă în art. 851 din Legea nr. 85/2006, potrivit căruia "Ministerul Sănătăţii Publice stabileşte şi avizează preţurile medicamentelor din import şi din ţară, cu excepţia medicamentelor care se eliberează fără prescripţie medicală (OTC)".
Concluzionând, în baza considerentelor expuse, prima instanţă a reţinut aşadar netemeinicia motivelor de nelegalitate a ordinelor contestate, şi a respins ca nefondată acţiunea reclamantelor, respingând şi pretenţiile acestora privind plata despăgubirilor solicitate.
2. Motivele de recurs formulate în cauză
Împotriva hotărârii pronunţate de prima instanţă, în termen legal au formulat recurs comun reclamantele SC "R.P." S.A, SC "R.I." S.A, SC "A&A M." S.R.L., SC "M.E." S.R.L., SC "2 P." S.R.L., SC "P." S.R.L., SC "S." S.R.L. şi SC "R.T." S.R.L.
Printr-un prim motiv de recurs dezvoltat în temeiul prevederilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentele au susţinut că instanţa de fond s-a pronunţat cu încălcarea şi greşita aplicare a legii întrucât a apreciat incorect că nu a fost încălcat dreptul reclamantelor de a participa la procesul decizional conform procedurii legale, admiţând şi acceptând eronat încălcarea legii de către intimatul Ministerul Sănătăţii, pe motiv că adoptarea ordinelor în discuţie trebuie făcută de urgenţă, fără respectarea procedurilor transparenţei decizionale, pentru considerentele arătate.
Recurentele au susţinut că se impunea ca prima instanţă să reţină adoptarea abuzivă a celor două ordine, cu nerespectarea interesului lor legitim care impunea ca pentru preţurile medicamentelor eliberate pe bază de prescripţie medicală (preţuri reglementate), să fie consultate în cadrul procedurii transparenţei decizionale instituită de Legea nr. 52/2003.
S-a mai arătat că instanţa de fond în mod eronat a afirmat că reclamantele nu pot proba vătămarea produsă în acest fel, argumentele prezentate fiind nefondate câtă vreme, aspectele vădit păgubitoare au constat în vânzarea medicamentelor aflate în stoc, cu un preţ mai mare, la un preţ mai mic şi în aplicarea preţurilor de decontare şi pentru medicamentele vândute la liber, mai cu seamă că şi Ministrul Sănătăţii, a recunoscut la data de 6 aprilie 2007 deficienţele de aplicare ale respectivelor ordine.
Printr-un al doilea motiv de recurs distinct dezvoltat, recurentele au arătat că instanţa a constatat că principiul neretroactivităţii legii nu a fost violat în privinţa aplicării Ordinului nr. 575/2007, printr-o interpretare denaturată a legislaţiei.
În contextul analizării considerentelor instanţei de fond, reclamantele au arătat că în mod eronat argumentaţia instanţei s-a construit pe dispoziţiile Legii nr. 24/2000, pornind de la admiterea expresă a faptului că în Anexa 1 a Ordinului nr. 575/2007 sunt cuprinse suplimentări în raport de anexa Ordinului nr. 569/2007, ale denumirii comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis, câtă vreme Ordinul nr. 575/2005 prevede fără echivoc aplicarea cu începere de la 1 aprilie 2007, deşi a fost publicat la 3 aprilie 2007, nefiind admisă interpretarea şi aplicarea scindată a conţinutului acestui act administrativ întrucât este contrară principiilor unităţii şi legalităţii.
Mai mult, se susţine că retroactivitatea ordinelor se manifestă, contrar susţinerilor instanţei vizând "modificările numai de formulare", şi prin aplicarea preţului de decontare la produsele aflate în stoc, deşi la data achiziţiei, fuseseră achiziţionate la preţuri mai mari, conform aceloraşi reglementări ale Ministerului Sănătăţii.
O altă critică a hotărârii primei instanţe vizează nemotivarea hotărâri atacate conform art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurentele au arătat că nu a fost examinată cauza prin prisma materialului probator, respectiv a expertizei tehnice, la care nu s-a făcut referire.
În contextul în care s-a arătat că însuşi intimatul Ministerul Sănătăţii a recunoscut că ordinele în discuţie generează pierderi însemnate, recurentele au precizat că sunt neclare şi nefondate aserţiunile instanţei de fond referitoare la preţul de achiziţie şi respectiv cel de decontare raportat la care a concluzionat că nu este fondată susţinerea referitoare la prejudiciul produs reclamantelor, ale căror drepturi au fost vătămate tocmai datorită ambiguităţilor conţinute în ordinele a căror nelegalitate nu a fost reţinută.
S-a mai arătat că expertiza întocmită în cauză este deplin concludentă pentru prejudiciile produse reclamantelor, se fundamentează pe documente contabile şi nu pe calcule ipotetice sau speculative.
În fine, recurentele au menţionat că instanţa nu s-a pronunţat asupra încălcării de către Ministerul Sănătăţii a obligaţiei legale de ajustare trimestrială a preţurilor, în funcţie de cursul de schimb valutar, sens în care au fost invocate ordine emise ulterior celor atacate în cauză, şi anume nr. 884/2007 şi 734 din 30 octombrie 2008, cu precizarea că abia prin Ordinul nr. 74 din 30 ianuarie 2009 (publicat în M. Of. nr. 62/2 .02.2009), a fost abrogat Ordinul nr. 1803/2008 şi s-a stabilit în mod unitar metodologia de calcul a produselor medicamentoase de uz uman de care beneficiază asiguraţii, inclusiv bolnavii incluşi în subprogramele de sănătate.
3. Precizări şi dezvoltări ulterioare ale motivelor de recurs iniţiale
La data de 11 mai 2010, recurentele-reclamante au depus la dosar documentul intitulat "Precizări şi dezvoltări în drept asupra motivelor de recurs iniţial formulate", circumscrise dispoziţiilor art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ.
În contextul prezentării premiselor litigiului, incluzând motivele ce au fundamentat solicitarea de constatare a nelegalităţii Ordinelor nr. 569, publicat în M.Of. din 30.03.2007 şi nr. 575, publicat în M. Of. din 3.04.2007, recurentele au reluat argumentele iniţiale din perspectiva consecinţelor produse de aceste ordine, respectiv reducerea procentului de adaos comercial cu 50% faţă de perioada anterioară şi a diminuării preţului CIP cu 5% pentru medicamentele aflate pe stocul distribuitorilor la data intrării în vigoare a ordinelor, deşi acesta era deja negociat prin contacte pe perioadă determinată.
Ca principal aspect de nelegalitate, s-a susţinut nerespectarea Directivei Consiliului Europei nr. 89/105/EEC, privind Transparenţa măsurilor ce reglementează preţurile medicamentelor de uz uman şi includerea acestora în domeniul de aplicare a sistemelor naţionale de sănătate, cu referire la dispoziţiile art. 2 şi 4 din acest act, redate şi analizate, şi în contextul unor hotărâri preliminarii pronunţate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE), expres arătate.
S-a mai arătat că instanţa de fond era datoare să soluţioneze cauza în lumina dispoziţiilor dreptului comunitar şi s-a indicat că pe parcursul judecării cauzei, realizând deficienţele de legalitate, Ministerul Sănătăţii a elaborat un nou act, respectiv Ordinul nr. 1803/2008 care a abordat stabilirea preţurilor medicamentelor de uz uman, cu respectarea Directivei CE nr. 89/105/EEC, ceea ce implicit demonstrează şi probabilitatea producerii de daune pentru societăţile recurente.
Au fost dezvoltate argumentele iniţiale vizând participarea la elaborarea actelor administrative prin analizarea procedurii instituite de Legea nr. 52/2003 şi prin respectarea transparenţei, aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 575/2007, ambiguitatea definiţiilor cu care operează cele două ordine dar şi în contextul încălcării principiilor proporţionalităţii şi certitudinii legale consacrate de convenţii sau tratate internaţionale la care România este parte.
În fine s-a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a reţinut lipsa de obiect a primului capăt de cerere având ca obiect nelegalitatea ordinelor atacate, justificat de împrejurarea că analiza legalităţii acestora rămâne actuală ca urmare a aplicării lor, neavând relevanţă că la un moment dat nu au mai rămas în vigoare şi totodată s-a solicitat deschiderea unei proceduri pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare de către Curtea Europeană de Justiţie în vederea interpretării art. 4 din Directiva CE 89/105/EEC, în contextul conflictului evident dintre normele interne şi cele comunitare.
4. Procedura de soluţionare a recursului dezvoltat şi preciza. Cererea de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare
Asupra cererii privind oportunitatea sesizării Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, reiterată şi completată în ceea ce priveşte motivarea, la data de 5 octombrie 2010, instanţa de recurs a rămas în pronunţare la data de 8 februarie 2011 iar prin Încheierea interlocutorie din 1 martie 2011 s-a pronunţat motivat în sensul respingerii sesizării Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, pentru argumentele pe larg expuse în acea încheiere.
În esenţă, Înalta Curte, în temeiul art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), fost art. 234 din Tratatul Comunităţilor Europene, reţinând şi interpretările date chiar de CJUE în aplicarea acestei norme, cu referire expresă la atenuările recunoscute principiului caracterului obligatoriu al trimiterii, în raport cu jurisdicţia de ultimă instanţă, consacrat în alin. (3) al normei susmenţionate, a apreciat că solicitările recurentelor vizând aplicarea unor principii cu caracter general (e.g. principiul transparenţei şi obiectivul sănătăţii publice) chiar în contextul enunţării Directivei 89/105/CEE din 21 decembrie 1988, nu prezintă concludenţa şi pertinenţa necesare în sensul că litigiul poate fi soluţionat şi numai în temeiul dreptului naţional.
Aceasta nu exclude desigur, în abordarea cauzei şi a soluţionării recursului de faţă, referiri la normele comunitare invocate, mai precis la felul în care se cuvine aplicat dreptul Uniunii Europene.
5. Excepţia de nelegalitate
La data de 21 iunie 2011, recurentele-reclamante au sesizat instanţa de recurs şi cu excepţia de nelegalitate a Ordinelor nr. 569 din 30 martie 2007 şi nr. 575 din 1 aprilie 2007, invocată în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătând că dispoziţiile cuprinse în aceste acte administrative sunt nelegale raportat atât la normele naţionale, respectiv art. 52 şi art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţia României şi art. 9 alin. (1) din Legea Concurenţei nr. 21/1996, în ceea ce priveşte deciziile organelor administraţiei publice centrale sau locale care limitează libertatea comerţului sau autonomia agenţilor economici, cât şi la Directiva CE nr. 89/105/EEC, ce reglementează exact chestiunea în cauză.
Prin Încheierea din 5 iulie 2011 Înalta Curte a respins şi excepţia de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, reţinând că aceasta vizează tocmai actele administrative a căror anulare o reprezintă însuşi obiectul acţiunii cu care a fost învestită instanţa de fond. Or, aşa cum constant a hotărât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în jurisprudenţa sa în această materie, dispoziţiile legale incidente din cuprinsul Legii nr. 554/2004, republicată, nu permit exercitarea concomitentă atât a controlului direct cât şi a controlului indirect asupra aceloraşi acte, contestate în cadrul aceluiaşi proces.
6. Apărările Ministerul Sănătăţii
Intimatul Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare faţă de motivele de recurs ale reclamantelor-recurente, în forma lor iniţială (vezi pct. 2 de mai sus), solicitând respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond, ca temeinică şi legal, dată fiind argumentaţia primei instanţe.
7. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs
Recursul, astfel cum a fost precizat şi dezvoltat este nefondat.
Înalta Curte, în completarea argumentelor deja cuprinse în încheierile interlocutorii sus arătate şi în măsura în care acestea au legătură cu fondul cauzei, examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente, incluzând normele de drept ale Uniunii Europene şi sub toate aspectele, conform art. 3041 C. proc. civ. apreciază că nu sunt întemeiate motivele de recurs formulate, în considerarea celor în continuare arătate.
7.1. Critici subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Prin critici distincte subsumate motivului de nelegalitate reglementat de art. art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentele-reclamante au susţinut că hotărârea instanţei de fond este nelegală şi a fost dată cu greşita aplicare a legii.
Ample critici şi argumente înfăţişate de recurentele-reclamante vizează încălcarea transparenţei decizionale şi adoptarea pretins abuzivă a celor două ordine atacate în cauză, nr. 569/2007 şi respectiv 575/2007, fără a fi fost supuse dezbaterii şi cu ignorarea interesului legitim al reclamantelor-recurente.
7.1.1.Prealabil examinării propriu-zise criticilor astfel formulate, cu dezvoltările ulterioare, Înalta Curte reţine, contrar opiniei recurentelor, că în mod legal prima instanţă a reţinut lipsa de obiect privind capătul de cerere privind anularea Ordinelor nr. 569/2007 şi 575/2007, având în vedere că la data pronunţării hotărârii acestea nu mai erau în vigoare, încetându-şi aplicabilitatea.
Cele două ordine contestate au fost date în aplicarea HG nr. 292/2007 privind aprobarea programelor naţionale de sănătate în anul 2007. De altfel şi HG nr. 292/22007 astfel cum o demonstrează şi titulatura sa a avut o aplicare limitată în timp, respectiv numai pentru anul 2007.
Începând cu 1 aprilie 2009 a fost adoptată HG nr. 357/2008, publicată în M. Of. nr. 249/31.03.2008, pentru aprobarea programelor naţionale de sănătate în anul 2008, în aplicarea căreia au fost emise alte ordine, respectiv nr. 1296 din 10 iulie 2008 şi nr. 1803 din 30 octombrie 2008, care au reglementat preţurile şi metodologia de decontare pentru anul 2008.
Netemeinică este susţinerea recurentelor vizând modalitatea de soluţionare a acestui capăt de cerere câtă vreme, în mod corect, prima instanţă a examinat şi s-a pronunţat asupra legalităţii actelor administrative contestate, pe cale incidentală, tocmai în considerarea determinării şi analizării efectelor produse de respectivele acte pe durata valabilităţii acestora, dată fiind şi cererea accesorie de acordare de despăgubiri.
Nu este aşadar fondată critica vizând neanalizarea propriu-zisă a legalităţii actelor atacate câtă vreme considerentele sentinţei atacate, în mod preponderent, răspund tocmai criticilor de nelegalitate formulate prin acţiunea introductivă.
7.1.2. Cu referire la pretinsa încălcare a normelor de drept intern dar şi de dreptul Uniunii Europene vizând transparenţa decizională, Înalta Curte apreciază că nu sunt întemeiate criticile recurentelor, reţinând că raţionamentul judecătorului fondului pe acest aspect este judicios şi în spiritul actelor normative la care s-a făcut referire.
Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, consideră că nu se poate reţine în sarcina autorităţii emitente a actelor contestate un exces de putere, în sensul definit de Legea contenciosului administrativ ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor (art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, republicată).
În primul rând, principiul legalităţii actelor administrative presupune aşadar ca actele administrative ale organelor administraţiei publice să fie adoptate sau emise numai pe baza şi pentru executarea legii.
Or, din această perspectivă, cum bine s-a arătat în cuprinsul sentinţei atacate abilitarea ministrului sănătăţii de a stabili preţurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizaţie de punere pe piaţă în România era consacrată legal prin Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătăţii, în vigoare la momentul emiterii ordinelor (art. 851), relevante fiind şi prevederile art. 233 alin. (6) din acelaşi act normativ referitoare la nivelul la care se suportă medicamentele eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul bolnavilor incluşi în unele subprograme de sănătate.
În condiţiile în care principiul legalităţii actelor administrative înseamnă totodată şi că organele administraţiei publice sunt obligate să acţioneze atunci când interesul public general o impune, se reţine că în cauza de faţă prevalenţa acordată de emitent prevederii cuprinse în art. 6 alin. (9) din Legea nr. 52/2003 este pe deplin justificată.
Domeniul de reglementare al Ordinului nr. 569/2007, modificat prin Ordinul nr. 575/2007, reclama, prin natura sa, respectiv aprobarea listei preţurilor de decontare ale medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru bolnavii incluşi în unele subprograme de sănătate, din cadrul programului naţional cu scop curativ, pentru anul, 2007, adoptarea unei soluţii imediate, ceea ce a făcut aşadar ca procedura transparenţei decizionale să nu poată fi respectată, în sensul prevăzut în acelaşi act normativ.
În completarea argumentelor deja înfăţişate de prima instanţă, astfel cum au fost acestea prezentate în expunerea rezumativă a considerentelor de mai sus (pct. 1 din prezenta), Înalta Curte reţine că dată fiind aşadar justificarea legală dar şi de interes public general, cu referire la categoria strict determinată de situaţia obiectivă şi verificabilă a bolnavilor cuprinşi în anumite subprograme de sănătate, în sensul adoptării acelor, fără dezbatere publică, nu se mai poate vorbi de natura abuzivă şi discreţionară a actelor în discuţie, ce se pretinde că au afectat interese "generale".
Criticile recurentelor pe acest aspect nu sunt întemeiate şi în considerarea faptului că afirmaţiile vizând recunoaşterile intimatului Ministerul Sănătăţii cu privire la nelegalitatea actelor emise, cu ocazia întâlnirii din 6 aprilie 2007 nu se susţin.
Actele dosarului atestă că scopul principal al întâlnirii a fost acela de a identifica modalităţi legale şi tehnice de stabilire a preţului medicamentelor în funcţie de tipul de prescripţie, având în vedere formula de calcul propusă în cele două ordine şi împrejurarea că medicamentele sunt destinate pacienţilor cuprinşi în trei programe diferite, respectiv diabet, transplant şi oncologie.
Existenţa circumstanţelor excepţionale la care face referire art. 6 alin. (9) din Legea nr. 52/2003, care de altfel au şi fost recunoscute de toate părţile implicate, generată în principal de intrarea în vigoare a HG nr. 292/2007 pe 28 martie 2007 nu este cu nimic contrazisă de împrejurarea că pe parcursul judecării cauzei, intimatul Ministerul Sănătăţii a elaborat Ordinul nr. 1803/2008, astfel cum susţin recurentele.
Acest din urmă ordin a fost elaborat, astfel cum s-a arătat, în contextul adoptării unui nou program naţional de sănătate, aferent anului 2008.
În fine, sunt apreciate ca nefondate şi celelalte critici de nelegalitate dezvoltate pe acest aspect, în considerarea incidenţei Directivei CE nr. 89/105/EEC, ale cărei prevederi se susţine că nu au fost avute în vedere, în condiţiile în care Înalta Curte apreciază că norma internă, de excepţie, ce a fundamentat şi legitimat adoptarea actelor în discuţie nu este anihilată de norma comunitară invocată de recurente.
Normele din Directivă la care s-au făcut trimiteri exprese de către recurente reglementează condiţiile, procedura detaliată şi termenele de durată ce se impun a fi respectate, inter alia în cazul în care o creştere a preţului unui medicament este permisă (art. 3) şi respectiv în cazul în care autorităţile competente impun o blocare a preţului tuturor sau numai anumitor categorii de medicamente (art. 4).
Procedurile ample stipulate ca şi durata termenelor la care se face referire în parcurgerea etapelor menţionate, exclud evident necesitatea şi posibilitatea adoptării cu titlu de excepţie sau pe durată determinată, temporară a unor soluţii imediate atunci când interesul public se cere a fi proteguit, chiar în contextul afirmării şi de către directiva arătată a obiectivului primordial al măsurilor dispuse ca fiind promovarea sănătăţii publice.
Norma internă avută în vedere şi de judecătorul fondului (art. 6 alin. (9) din Legea nr. 52/2003) este aplicabilă în condiţiile în care vizează tocmai adoptarea de soluţii imediate în situaţii de excepţie, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, în mod evident demonstrat în cauză de necesitatea reglementării şi aprobării listei preţurilor de decontare ale medicamentelor pentru tratamentul ambulatoriu al bolnavilor cu diabet zaharat, al bolnavilor oncologici şi pentru tratamentul stării post-transplant, eliberate prin farmaciile cu circuit deschis, conform programelor de sănătate la nivel naţional, nominalizate prin HG nr. 292/2007.
7.1.3. Înalta Curte apreciază că nefondate sunt şi criticile recurentelor vizând nelegalitatea celor două ordine cu referire specială la Ordinul nr. 575/2007, derivând din aplicarea retroactivă a acestuia.
Reluând în parte susţinerile şi argumentele înfăţişate şi în faţa primei instanţe, recurentele au susţinut, în mod neîntemeiat în opinia instanţei de recurs, că judecătorul fondului a realizat o interpretare denaturată a legislaţiei atunci când a apreciat că principiul neretroactivităţii nu a fost violat.
Nu numai denumirea, respectiv titlul Ordinului 575/2007, dar şi conţinutul său evidenţiază că acest al doilea ordin vizează "modificarea" şi "completarea" Ordinului anterior, cu nr. 569/2007, dispoziţiile de modificare şi completare încorporându-se în actul de bază.
Aşa fiind, din perspectiva prevederilor art. 59 - 62 din Legea nr. 24/2000, restructurarea ordinului anterior ca şi suplimentările expres arătate nu atrag retroactivitatea prevederilor, judecătorul fondului indicând fără echivoc, printr-o interpretare şi aplicare raţională a prevederilor art. 62 din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care completările şi modificările ulterioare aduse unui act, se vor raporta tot la actul de bază, cum anume şi de la ce date, în raport de publicarea în M. Of. se aplică prevederile legale cuprinse în cele 2 ordine atacate. Potrivit raţionamentului judecătorului fondului, însuşit şi de instanţa de recurs, astfel cum este el înfăţişat în considerentele rezumate şi în cuprinsul prezentei decizii, nici una dintre dispoziţiile cuprinse în cele două acte atacate, într-o aplicare corectă, nu atrage viciul neretroactivităţii legii.
7.2.3. Nefondate sunt şi toate celelalte critici vizând alte aspecte de nelegalitate, subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., de asemenea reiterate în recurs cum ar fi ambiguităţile termenilor folosiţi şi încălcarea certitudinii legale, în condiţiile în care, instanţa de control judiciar împărtăşeşte analiza şi concluzia judecătorului fondului în sensul că astfel de aspecte ţin practic de modalitatea efectivă de aplicare şi nu reprezintă "în sine" motive de nelegalitate ale actelor administrative. Mai mult, exemplificările cuprinse în considerentele hotărârii demonstrează valabilitatea unei atare concluzii.
7.2. Critici subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
Recurentele au arătat prin critici distincte că pornind de la premise total eronate, judecătorul fondului nu a motivat practic hotărârea şi soluţia adoptată.
Faţă de ipotezele consacrate de art. 304 pct. 7, cu privire la acelaşi motiv de recurs, şi anume, (i) hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, sau (ii) cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei, şi raportat la considerentele sentinţei atacate Înalta Curte reţine că nici una dintre acestea nu este incidentă şi ca atare nu poate fi primită.
Expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii demonstrează că judecătorul fondului a examinat minuţios fiecare dintre criticile de nelegalitate invocate, răspunzând argumentat în sprijinul soluţiei adoptate.
Nu se poate susţine nici că în cuprinsul sentinţei se regăsesc considerente sau argumente contradictorii sau care nu au legătură cu cauza.
Cât priveşte argumentele de ordin subsidiar, deseori folosite în analiza punctuală a unuia dintre motivele de nelegalitate invocate de recurente, cum ar fi cel referitor la împrejurarea că operatorii economici vizaţi nu ar fi avut argumente care să modifice procesul decizional, Înalta Curte reţine că acestea nu sunt de natură a contrazice sau nega valabilitatea argumentelor principale, cu claritate invocate.
În fine, nici împrejurarea că instanţa de fond nu s-a mai referit în mod expres la raportul de expertiză efectuat în cauză nu este de natură a atrage aplicabilitatea motivului de modificare prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
Cererea de acordare despăgubiri nu are o natură de sine-stătătoare, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, astfel că determinarea chiar pe cale incidentală a legalităţii ordinelor contestate, în mod evident nu mai putea antrena obligarea emitenţilor la plata despăgubirilor solicitate.
Izvorul potenţialelor pagube pretinse îl reprezintă natura legală sau nelegală a actelor emise şi nu expertiza efectuată în cauză.
Mai mult, în contextul analizării legalităţii actelor emise, instanţa de fond a făcut referiri exprese la pretinsele pagube şi vătămări suferite de reclamante argumentându-şi soluţia.
Aşadar faţă de cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se va respinge ca nefondat recursul comun declarat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursurile declarate de SC "2 P." S.R.L. Bucureşti, SC "R.P." S.A Bucureşti, SC "R.I." S.A Buzău, S.C. "A&A M." S.R.L. Bucureşti, SC "M.E." S.R.L. Ilfov Mogoşoaia, SC "S." S.R.L. Ilfov Mogoşoaia, SC "R.T." S.R.L Bucureşti, SC "P." S.R.L. Sibiu, împotriva Sentinţei civile nr. 1394 din 1 aprilie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 18 octombrie 2011.
Procesat de GGC - AA
| ← ICCJ. Decizia nr. 4747/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4816/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
