ICCJ. Decizia nr. 6137/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6137/2011
Dosar nr. 9229/2/2010
Şedinţa publică din 16 decembrie 2011
Reclamantul C.M.C. a chemat în judecată Autoritatea Naţională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului şi la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflaţia, până la data plăţii efective.
În motivarea cererii arată că la 10 august 2010 - dată stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie a luat cunoştinţă că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25%. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituţiei pârâte, deşi salariul face parte din elementele acrului de numire în funcţie, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Dreptul la salariu este corolarul dreptului constituţional la muncă, diminuarea acestuia constituind o veritabilă restrângere a exerciţiului dreptului la muncă. Măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit dispoz. art. 11, 16, 20, 41, 44, 47 şi 53 din Constituţie.
Constituţia, prin art. 20, prevede prioritatea dreptului internaţional asupra celui intern în materia drepturilor fundamentale ale omului. Măsura diminuării salariului încalcă Declaraţia universală a dreptului omului, respectiv art. 17, privitor la dreptul de proprietate - „orice persoană are dreptul la proprietate" - art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1 - privind dreptul la un nivel de trai decent.
Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor invocă excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neurmarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 1208 din 18 februarie 2011 a respins excepţia inadmisibilităţii cererii, iar pe fond a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamant.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa a reţinut următoarele:
Excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neurmarea procedurii prealabile obligatorii este neîntemeiată.
Astfel, acţiunea de faţă, prin care se urmăreşte revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului, este îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie 2010, emis de vicepreşedintele ANAF, în calitate de conducător al Autorităţii Naţionale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/ 2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.
Art. 34 din Legea nr. 330/2009 prevede urmarea unei proceduri administrative prealabile în cazurile privitoare la cuantumul salariilor funcţionarilor publici. Insă, Curtea constată că în cauza de faţă măsura diminuării temporare a salariului a fost luată prin act administrativ, respectiv ordinul conducătorului instituţiei publice, care nu a fost comunicat angajatului-funcţionar public, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 330/2009. în această conjunctură, nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile.
Pe fondul cauzei, instanţa de fond a reţinut că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, aşa încât nu se poate reţine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie.
Cât priveşte dispoziţiile din Declaraţia universală a drepturilor omului: art. 17 - orice persoană are dreptul la proprietate şi nimeni nu va fi lipsit în mod arbitrar de proprietatea sa; art. 23 pct. 3 - orice om care munceşte are dreptul la o remuneraţie echitabilă şi satisfăcătoare care să-i asigure lui precum şi familiei lui o existenţă conformă cu demnitatea umană; art. 25 - orice persoană are dreptul la un nivel de viaţă corespunzător asigurării sănătăţii sale, bunăstării proprii şi a familiei, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare, nu s-au adus argumente în sensul că drepturile fundamentale pe care le garantează, similare celor reglementate prin art. 41, 44, 47 din Constituţie, ar avea un conţinut mai favorabil decât reglementarea internă sau ar împiedica restrângerea adusă dreptului la salariu, în condiţiile art. 53 din Constituţie.
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică a declarat recurs reclamantul C.M.C.
Recurentul a susţinut că instanţa de fond, în mod greşit a considerat că reclamantul nu a fost privat de dreptul de folosinţă al bunurilor sale, respectiv procentul de 25% din salariu.
Măsura reducerii salariilor cu 25%, susţine recurentul, echivalează cu faptul de a fi forţat să presteze activitate fără a fi remuneraţi, ceea ce în practica Organizaţiei Internaţionale a Muncii echivalează cu muncă forţată.
Recurentul susţine, printr-o altă critică adusă sentinţei, că Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în nenumărate rânduri în sensul că dreptul de creanţă reprezintă un bun în sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, dacă este suficient de bine stabilit pentru a fi exigibil sau dacă reclamantul poate pretinde că a avut cel puţin o „speranţă legitimă" de a-l vedea concretizat.
S-a mai susţinut că Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obţine despăgubiri pentru privarea de proprietate în cauză. Astfel, lipsa totală a despăgubirilor reprezintă o sarcină disproporţională şi excesivă, incompatibilă cu dreptul de proprietate al recurentului, drept garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
Examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele şi criticile invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată şi a cărei revocare se solicită este emis în temeiul şi pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, care prevăd următoarele:
„(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.
(2) În situaţia în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 lei."
La art. 16 alin. (1) din lege se arată că:
„(1) Prevederile art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum şi cele ale art. 9 -14 se aplică până la 31 decembrie 2010."
Angajaţii instituţiilor publice au un statut legal şi nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispoziţiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.
Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaţilor instituţiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislaţia specifică acestei categorii.
Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curţii Constituţionale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că „dispoziţiile art. 1 - 8 şi cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituţionale".
Prin Decizia nr. 1325 din 4 decembrie 2008, Curtea Constituţională, soluţionând excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, a reţinut că Parlamentul şi, prin derogare legislativă în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală, instanţele judecătoreşti neavând o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţii potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţie, adică de a soluţiona aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor subiective.
Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 şi măsura contestată de reclamant, sunt în acord şi cu dispoziţiilor art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul şi în condiţiile legii, nefiind încălcate dispoziţiile Convenţiei.
În cazul personalului plătit din fonduri publice, ne aflăm în prezenţa unui contract de drept public sau de drept administrativ, libertatea contractuală a părţilor fiind suplinită de legiuitor care stabileşte prin lege nivelul salariilor.
Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza şi în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituţionalitate.
În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 şi nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, stabilind ca fiind constituţionale dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În considerentele deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională se reţine faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluţie legislativă a fost determinată de apărarea securităţii naţionale. Este evident că securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, ci are şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii manu militari atrage aplicabilitatea noţiunii de securitate naţională din textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea şi gravitatea fenomenului".
S-a concluzionat de către Curtea Constituţională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituţie.
În consecinţă, se apreciază că soluţia de respingere a acţiunii este legală în raport de legislaţia naţională.
Nu poate fi reţinută nici critica referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, măsura contestată nefiind disproporţională în raport cu scopul urmărit şi păstrând justul echilibru între interesul general al societăţii şi protecţia unui drept fundamental al omului.
Din perspectiva art. l din Primul Protocol adiţional la Convenţia europeană a drepturilor omului, în lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, se constată că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.
Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) şi nici unei măsuri de reglementare a folosinţei bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. în acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmăreşte numai dacă justul echilibru între exigenţele relative la interesul general şi imperativele legate de protecţia drepturilor fundamentale al individului a fost menţinut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz şi ceilalţi c. Spaniei - Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăşi substanţei dreptului şi a analizat respectarea principiului proporţionalităţii, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 şi 41).
Cauza Mureşanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speţa de faţă, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obţinuse o hotărâre judecătorească prin care autorităţile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz "bun" în sensul convenţiei era creanţa de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situaţia privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătoreşti, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.
Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croaţiei, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de faţă, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
În cauza de faţă trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuţie, aşa cum nu este în discuţie o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exerciţiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.
Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăţilor financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituţională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenţiei, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajaţii plătiţi din bugetul de stat, precum şi în materie de legislaţie socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 şi cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004: par. 45).
Raportarea la practica Organizaţiei Internaţionale a Muncii este străină cauzei, pentru că măsura de reducere temporară a salariilor personalului bugetar nu a avut drept efect supunerea acestei categorii de personal la prestarea unei munci forţate, cum în mod greşit se susţine prin cererea de recurs.
În concluzie, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, aşa încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.
Pentru considerentele arătate, constatându-se că hotărârea atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente cauzei, în temeiul art. 312 din acelaşi cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menţinând sentinţa criticată, ca fiind temeinică şi legală.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de C.M.C. împotriva Sentinţei civile nr. 1208 din 18 februarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 decembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6116/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 6173/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
