ICCJ. Decizia nr. 689/2011. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 689/2011
Dosar nr. 14181/59/2008
Şedinţa publică din 8 februarie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Primul ciclu procesual
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara reclamanta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Vest a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea parţială a prevederilor art. 32 din HG nr. 457/2008 privind cadrul instituţional de coordonare şi de gestionare a instrumentelor structurale, publicată în M. Of. nr. 364/13.05.2008, în sensul excluderii Agenţiei pentru Dezvoltare Regională dintre instituţiile cărora li se aplică acest articol.
În motivarea cererii sale reclamanta a arătat că prin art. 32 din HG nr. 457/2008 pârâta a instituit o procedură de stabilire a organigramei Agenţiilor pentru Dezvoltare Regională care excede atât legislaţiei naţionale, respectiv Legii nr. 315/2004 şi Decretului nr. 31/1954 cu privire la persoanele fizice şi cele juridice, cât şi reglementărilor de comunicare în ceea ce priveşte derularea programului Operaţional Regional.
A mai precizat reclamanta că funcţionează ca organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, în domeniul dezvoltării regionale, precum şi că se organizează şi funcţionează în condiţiile Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România şi ale statutului de organizare şi funcţionare, aprobat de Consiliul pentru Dezvoltarea Regională al Regiunii Vest.
Cu privire la Consiliul pentru dezvoltare regională s-a arătat că acesta este organismul regional deliberativ, fără personalitate juridică, care este constituit şi funcţionează pe principii parteneriale la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, în scopul coordonării activităţilor de elaborare şi monitorizare ce decurg din politicile de dezvoltare regională. Astfel, Consiliul pentru Dezvoltarea Regională coordonează întregul proces de dezvoltare regională.
În acest context, reclamanta a arătat că art. 32 din HG nr. 457/2008 contravine prevederilor legale mai sus invocate, având în vedere faptul că permite ca „În cadrul instituţiilor desemnate să se organizeze la nivel de direcţie generală/direcţie/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care îndeplineşte funcţia de organism intermediar".
A considerat reclamanta că aceste prevederi sunt contradictorii şi contravin legii privind dezvoltarea regională în România, motiv pentru care a solicitat anularea lor.
Prin întâmpinare pârâtul Guvernul României a invocat excepţia lipsei de calitate procesuală activă a reclamantei.
Pe fondul litigiului, pârâtul a cerut respingerea acţiunii ca neîntemeiată arătând că HG nr. 457/2008 a fost adoptată în baza Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, care prevede, la art. 59, obligaţia Statelor Membre de a desemna principalele autorităţi care intervin în gestionarea instrumentelor structurale, precum şi de a stabili reguli care să reglementeze relaţiile sale cu autorităţile desemnate la alin. (1), precum şi cu Comisia Europeană.
În cauză a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului, intervenientul Ministerul Finanţelor Publice solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Prin Sentinţa civilă nr. 66 din 25 februarie 2009 Curtea de Apel Timişoara a respins ca inadmisibilă acţiunea pe motiv că prin aceasta se solicită modificarea unui act administrativ normativ.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia civilă nr. 5172 din 18 noiembrie 2009, pronunţată în Dosarul nr. 1418/59/2008, a admis recursul reclamantei, a casat sentinţa şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru ca instanţa să se pronunţe pe fondul cauzei, apreciind că HG nr. 457/2008 este un act administrativ individual ce se adresează unor subiecte de drept determinate cu competenţă în domeniul gestionării instrumentelor structurale.
2. Al doilea ciclu procesual
Prin Sentinţa nr. 191 din 14 aprilie 2010, Curtea de Apel Timişoara, în rejudecare, a admis acţiunea formulată de reclamanta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Vest şi a anulat în parte art. 32 din HG nr. 457/2008 în sensul excluderii reclamantei dintre persoanele juridice cărora li se aplică acest act. Totodată a respins cererea de intervenţie formulată de intervenientul M.F.P. în favoarea pârâtului Guvernul României.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea a reţinut, în esenţă, următoarele.
Prin art. 32 din HG nr. 457/2008, Guvernul României a instituit o procedură de stabilire a organigramei Agenţiilor pentru Dezvoltare Regională care excede atât legislaţiei naţionale, respectiv Legii nr. 315/2004 şi Decretului nr. 31/1954 cu privire la persoanele fizice şi cele juridice, cât şi reglementărilor comunitare în ceea ce priveşte derularea Programului Operaţional Regional.
În acest context, art. 32 din HG nr. 457/2008 contravine prevederilor legale invocate, având în vedere faptul că permite ca „în cadrul instituţiilor desemnate să se organizeze la nivel de direcţie generală/direcţie/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care îndeplineşte funcţia de organism intermediar".
Prin aceste prevederi se realizează o ingerinţă în atribuţiile legale stabilite pentru Consiliul pentru Dezvoltarea Regională, care este organismul regional deliberativ.
S-a mai reţinut că din dispoziţia HG nr. 457/2008 rezultă că structura înfiinţată prin această hotărâre de guvern denumită „organism intermediar", la nivelul agenţiilor pentru dezvoltare regională, va fi coordonată şi va răspunde direct în faţa Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor, ceea ce presupune o ingerinţă directă a unei persoane juridice în actul decizional al unei alte persoane juridice, având în vedere că între minister şi agenţiile pentru dezvoltare regională nu există niciun fel de subordonare ierarhică.
Cum prin actul administrativ s-a constituit o structură distinctă de organism intermediar, denumită în continuare O.I., prevederea încalcă art. 7 alin. (2) lit. n) din Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România.
A concluzionat Curtea că prin art. 32 din HG nr. 457/2008, este vătămat dreptul reclamantei prevăzut de Legea nr. 315/2004 de a se supune aprobării de către Consiliul pentru Dezvoltarea Regională Vest, atâta timp cât prin actul normativ se prevede obligativitatea constituirii unei structurii distincte a organismului intermediar. De asemenea, este lezat interesul legitim al Consiliul pentru Dezvoltarea Regională de a-şi realiza competenţa de a aproba structura organizatorică a Agenţiei pentru Dezvoltare Regională.
3. Recursurile exercitate în cauză
Împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond au declarat recurs Guvernul României şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Timiş în numele Ministerului Finanţelor Publice.
3.1. Recursul formulat de recurentul Guvernul României
Prin motivele de recurs dezvoltate, recurentul-pârât, apreciind că hotărârea primei instanţe este neîntemeiată şi nelegală, a susţinut, în esenţă, că în mod greşit s-a dispus anularea în parte a prevederilor art. 32 din HG nr. 457/2008, în sensul excluderii reclamantei-intimate dintre persoanele juridice cărora li se aplică, întrucât, simpla lecturare a textului indică clar că nu se face referire directă la Agenţia pentru Dezvoltarea Regională Vest -A.D.R. Timişoara.
Recurentul a menţionat că dispoziţiile acestui articol se impuneau a fi examinate în coroborare cu cele cuprinse în art. 22 unde sunt indicate agenţiile pentru dezvoltare regională, cu atât mai mult cu cât reclamanta nu a fost nominalizată expres.
Reţinând că orice act administrativ individual creează sau desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate, recurentul a susţinut că în condiţiile în care în cuprinsul art. 32 au fost indicate numai în termeni generali „agenţiile pentru dezvoltare regională”, soluţia primei instanţe este greşită.
Recurentul a mai arătat că HG nr. 547/2008 a fost adoptată în baza Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 care prevede, la art. 59, obligaţia statelor membre de a desemna principalele autorităţi care intervin în gestionarea instrumentelor structurale.
În acest sens, prin actul contestat, în art. 22 au fost desemnate ca organisme intermediare pentru Programul operaţional regional, agenţiile pentru dezvoltare regională (A.D.R.) iar în art. 31 - 32 au fost stabilite reguli generale aplicabile tuturor organismelor intermediare, potrivit art. 58 şi 59 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.
Recurentul a mai precizat că prin HG nr. 457/2008, au fost desemnate :
- la art. 9, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor ca autoritate de management pentru Programul operaţional regional (P.O.R.), având responsabilitatea gestionarii şi implementării asistenţei financiare nerambursabile alocate acestui program, iar
- la art. 22, ca organisme intermediare, pentru Programul operaţional regional, agenţiile pentru dezvoltare regională (A.D.R.) precum şi Ministerul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Comerţ, Turism şi Profesii Liberale.
În completarea articolului 22 mai sus menţionat, la art. 31 - 32, s-au stabilit reguli generale aplicabile tuturor organismelor intermediare, în vederea unei funcţionări corecte a sistemului de management şi control, aşa cum de altfel prevede şi art. 58 şi art. 59 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.
În fine, recurentul a subliniat faptul că întregul sistem de gestionare a Fondurilor Structurale şi de Coeziune este acreditat de către Comisia Europeană, în urma unui proces de evaluare, efectuat în temeiul art. 71 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006. Art. 71 prevede obligaţia Statului membru de a realiza, prin intermediul Autorităţii de Audit, o evaluare a sistemelor de management şi control stabilite pentru gestionarea fiecărui program operaţional finanţat din Instrumentele Structurale, iar acest proces condiţionează efectuarea primelor plăţi intermediare de către Comisia Europeană.
3.2. Recursul declarat de recurenta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Timiş
Recurenta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Timiş a susţinut că soluţia primei instanţe este greşită, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În esenţă, s-a arătat că în mod nelegal, cu greşita aplicare a legii, s-a pronunţat soluţia de anulare parţială întrucât din cuprinsul prevederilor HG nr. 457/2008, rezultă fără echivoc că raporturile de delegare se stabilesc între Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor în calitate de A.M.P.O.R. şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională în calitate de O.I.P.O.R. Nu există nici o diferenţă, din acest punct de vedere, faţă de Ministerul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Comerţ, Turism şi Profesii Liberale (actualul Minister al Dezvoltării Regionale şi Turismului) ca O.I. al P.O.R. la nivelul administraţiei centrale. Acesta din urmă, ca minister, este desemnat O.I., în cadrul său definitivându-se o structură distinctă care îndeplineşte funcţia de O.I.
S-a arătat că întregul sistem de gestionare a Fondurilor Structurale şi de Coeziune este acreditat de către Comisia Europeană, în urma unui proces de evaluare, efectuat în temeiul art. 71 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006, ce prevede obligaţia Statului Membru de a realiza, prin intermediul Autorităţii de Audit, o evaluare a sistemelor de management şi control stabilite pentru gestionarea fiecărui program operaţional finanţat din Instrumentele Structurale, proces important pentru efectuarea primelor plăţi intermediare de către Comisia Europeană.
Autoritatea de audit din România, organizată în cadrul Curţii de Conturi, a realizat această evaluare la nivelul fiecărei structuri care gestionează programe operaţionale, urmărind existenţa sistemelor de management şi conformitatea acestora cu prevederile regulamentelor comunitare. În urma acestor evaluări, Autoritatea de Audit a elaborat câte un raport şi a emis o opinie, pentru fiecare program operaţional în parte, pe care le-a transmis Comisiei Europene.
S-a mai arătat că instanţa de fond a nesocotit împrejurarea că în data de 9 iulie 2008 a fost transmis către Comisia Europeană Raportul privind conformitatea sistemelor de management şi control stabilite la nivelul Autorităţii de Management şi la nivelul Organismelor Intermediare pentru Programul Operaţional Regional. În cadrul acestui raport, Autoritatea de Audit a atras atenţia asupra necesităţii evitării conflictului de interese de la nivelul Agenţiilor pentru Dezvoltare Regională, în calitate de O.I., respectarea principiului segregării funcţiilor şi a principiului „4 ochi".
Ca urmare a raportului transmis la Comisia Europeană, A.M.P.O.R., în temeiul acordului de delegare semnat de către Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor cu fiecare Agenţie pentru Dezvoltare Regională, a emis Instrucţiunea nr. 12, prin care se stabileşte, la art. 1 alin. (2), organigrama unitară aplicabilă pentru toate organismele intermediare pentru P.O.R., organigramă aprobată de către Consiliul de Dezvoltare Regională din Regiunea de Dezvoltare Vest (Hotărârea nr. 15/2008 a Consiliului pentru Dezvoltare Regională din Regiunea de Dezvoltare Vest privind aprobarea organigramei multianuale actualizată a Agenţiei pentru Dezvoltare Regională a regiunii Vest pentru perioada 2008 - 2010 în conformitate cu prevederile Acordului-cadru de delegare a atribuţiilor privind implementarea P.O.R. 2007 - 2013 - versiune consolidată). De asemenea, prin Hotărârea nr. 16/2008 a Consiliului pentru Dezvoltare Regională, a fost aprobat Regulamentul de Organizare şi Funcţionare a Agenţiei pentru Dezvoltare Regională a regiunii Vest.
4. Considerentele şi soluţia instanţei de control judiciar
Recursurile sunt fondate şi urmează a fi admise în sensul şi pentru considerentele în continuare arătate.
Cu prioritate, în conformitate cu prevederile art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte, examinând excepţia de nulitate a recursurilor, invocată de intimata-reclamantă reţine că aceasta nu este fondată în condiţiile în care cererile de promovare a căii de atac exercitate conţin toate menţiunile prevăzute de art. 3021 C. proc. civ., incluzând motivele de nelegalitate susţinute (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.) şi argumentele de fapt şi de drept, in extenso, pe care se întemeiază.
Analizând sentinţa atacată faţă de criticile ce i-au fost aduse, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în raport de prevederile legale aplicabile incluzând art. 3041 C. proc. civ. dar şi de apărările intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea acestora, cu consecinţa modificării hotărârii în sensul respingerii acţiunii reclamantei intimate ca neîntemeiată, în considerarea argumentelor mai jos înfăţişate.
Dată fiind similitudinea criticilor şi a motivelor de recurs formulate de ambele recurente, Înalta Curte urmează a le examina grupat, răspunzând prin considerente comune.
Rejudecând cauza, după casare, potrivit Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 5172 din 17 noiembrie 2009, instanţa de fond a admis acţiunea reclamantei Agenţia pentru Dezvoltare Regională Vest şi a anulat, în parte, art. 32 din HG nr. 457/2008, în sensul că a dispus excluderea reclamantei dintre persoanele juridice cărora li se aplică această prevedere.
Argumentul esenţial pentru care prima instanţă a hotărât astfel, după cum rezultă şi din expunerea rezumativă a conţinutului hotărârii, îl reprezintă împrejurarea că prin art. 32 din HG nr. 457/2008 este vătămat dreptul reclamantei-intimate prevăzut de Legea nr. 315/2004 de a se supune aprobării de către Agenţia pentru Dezvoltare Regională Vest, câtă vreme prin actul normativ se prevede obligativitatea constituirii unei structuri distincte a organismului intermediar.
HG nr. 457/2008 din 1 aprilie 2008 publicată în M. Of. din 21 aprilie 2008, priveşte cadrul instituţional de coordonare şi de gestionare a instrumentelor structurale iar după cum este expres menţionat în preambulul său, a fost elaborată în baza mai multor acte comunitare expres arătate, cu precădere a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 care prevede obligaţia statelor membre de a desemna principalele autorităţi care intervin în gestionarea instrumentelor structurale [art. 59 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006].
Obiectul HG nr. 457/2008 îl constituie, astfel cum se arată în art. 1, stabilirea cadrului instituţional şi procedural de coordonare şi de gestionare a asistenţei financiare comunitare acordate României prin instrumentele structurale.
Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte apreciază, în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată, că reclamanta-intimată nu a demonstrat şi probat vătămarea produsă prin textul a cărui anulare parţială a solicitat-o, respectiv a art. 32 din HG nr. 457/2008 şi nici caracterul nelegal al normei atacate prin raportare la actele ce au impus adoptarea acesteia.
Independent de împrejurarea că prima instanţă a preluat în considerentele sale exclusiv argumentele reclamantei-intimate, Înalta Curte apreciază că textul a cărui parţială anulare a fost solicitată nu a fost examinat prin raportare nici la celelalte prevederi din cuprinsul HG nr. 457/2008 şi nici la actele comunitare menţionate în preambulul acesteia.
În art. 32 din HG nr. 457/2008 se arată că „în cadrul instituţiilor desemnate în conformitate cu art. 22 - 30 (din acelaşi act) se organizează la nivel de direcţie generală/direcţie/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care îndeplineşte funcţia de organism intermediar/secretariat tehnic comun”.
Nici în acest articol al HG nr. 457/2008 şi nici în cuprinsul articolelor la care art. 32 face trimitere, nu este expres menţionată intimata-reclamantă Agenţia pentru Dezvoltare Regională Vest.
Soluţia instanţei de fond de a anula un text de lege în sensul excluderii aplicării acestuia faţă de o anume entitate apare ca fiind nelegală în condiţiile în care, din modalitatea de redactare dar şi din cuprinsul textului atacat rezultă că cel mult s-ar putea aprecia asupra unei greşite interpretări şi aplicări a prevederii în discuţie dar nu şi în ceea ce priveşte caracterul său nelegal.
Cu alte cuvinte, simpla preocupare a reclamatei intimate vizând modalitatea de interpretare şi de aplicare a unei norme legale ce nu îi este adresată nici exclusiv şi nici în mod direct, nu este de natură a demonstra caracterul nelegal al acesteia cu atât mai mult cu cât nu s-a probat nici pretinsa vătămare produsă şi nici neconformitatea prevederii cu textele în aplicarea şi executarea cărora a fost adoptată.
Înalta Curte apreciază în acest sens că sunt fondate criticile recurentelor-pârâte ce au demonstrat că nu se impunea ca instanţa să dispună anularea în parte a art. 32 din HG nr. 457/2008 numai în ceea ce priveşte excluderea reclamantei de la aplicarea acestuia, în condiţiile în care aceasta nu a fost expres nominalizată şi faţă de prevederile art. 22 în care, generic, sunt menţionate „agenţiile pentru dezvoltare regională”.
Nu rezultă, aşadar, din interpretarea coroborată a textelor arătate vătămarea produsă entităţii reclamante, faţă de celelalte agenţii pentru dezvoltare regională, deopotrivă avute în vedere în contextul reglementării prin HG nr. 457/2008.
În fine, reţinând, în completarea celor arătate şi argumentele de fapt înfăţişate de ambele recurente, vizând contextul şi necesitatea adoptării hotărârii de guvern arătate, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea recursurilor formulate în temeiul art. 312 C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În consecinţă, se va dispune modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii acţiunii intimatei-reclamante, care, prin susţinerile sale critică, după cum s-a arătat deja, numai potenţial, modalitatea necorespunzătoare de interpretare şi de aplicare a normei arătate, invocând şi posibile ingerinţe în atribuţiile legale stabilite pentru alte organisme (e.g. Consiliul pentru Dezvoltare Regională) ceea ce de asemenea nu reprezintă dovezi de nelegalitate a actului atacat, a cărui examinare s-a realizat de instanţa de control judiciar prin raportare la actele comunitare ce au impus adoptarea sa.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Guvernul României şi de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Timiş, în numele Ministerului Finanţelor Publice, împotriva Sentinţei nr. 191 din 14 aprilie 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în tot, sentinţa atacată în sensul respingerii ca neîntemeiată a acţiunii formulate de reclamanta Agenţia pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - A.D.R. Vest şi în consecinţă admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanţelor Publice în favoarea pârâtului Guvernul României.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 8 februarie 2011.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 688/2011. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 691/2011. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
