ICCJ. Decizia nr. 106/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 106/2012
Dosar nr.4803/2/2010
Şedinţa publică din 13 ianuarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura în primă instanţă
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanţii G. CEE România şi Centrul de Resurse Juridice au solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare şi Agenţia Nucleară pentru Deşeuri Radioactive, suspendarea autorizaţiei parţiale nr. 02/2010 şi obligarea la efectuarea consultărilor publice conform dispoziţiilor art. 4 şi art. 6 din Convenţia de la Aarhus, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.
În motivarea cererii, reclamanţii au arătat că pârâta Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare a confirmat Decizia de amplasare a unui depozit de deşeuri nucleare în localitatea Saligny fără a realiza niciun fel de plan/program/proiect care să fie pus în discuţia publicului conform art. 7 din Convenţia de la Aarhus şi fără niciun fel de alte consultări ale publicului.
Instituţiile reclamante au invocat Anexa 1 din Convenţia de la Aarhus, care prevede faptul că aceste consultări sunt obligatorii în acest domeniu al amplasării de depozite de deşeuri nucleare, astfel încât prin legislaţia naţională nu se poate deroga de la această Convenţie, iar în prezent, pe baza acestei autorizaţii de amplasare, beneficiarul stabilit, SC „N." SA, a acordat deja unei persoane fizice autorizate contractul de evaluare a terenurilor pe care se va construi acest depozit de deşeuri nucleare.
Astfel, au susţinut reclamanţii, se eludează atât dispoziţiile Convenţiei de la Aarhus privind participarea publicului la luarea deciziilor de mediu, cât şi dispoziţiile Directivelor Europene SEA şi EIA, transpuse în România prin HG nr. 1074/2006 şi respectiv, HG nr. 445/2009.
Prin întâmpinarea formulată, pârâta Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare a solicitat respingerea cererii ca nefondată, susţinând că autorizaţia a cărei suspendare se solicită este o autorizaţie parţială cu caracter de decizie provizorie, emisă în baza art. 8 alin. (9) şi (10) din Legea nr. 111/1996 privind desfăşurarea în siguranţă, reglementarea, autorizarea şi controlul activităţilor nucleare, republicată, cu modificările ulterioare, iar în cuprinsul său sunt precizate expres limitele acesteia, permiţând titularului său să desfăşoare doar anumite activităţi.
Pârâta Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive, prin întâmpinare, a invocat excepţia lipsei capacităţii procesuale de exerciţiu a reclamantului Centrul de Resurse Juridice, excepţia lipsei calităţii de reprezentant a aceluiaşi reclamant în raport de reclamanta G. CEE România, excepţia lipsei de interes şi a lipsei calităţii procesuale active a reclamantei G. CEE România şi a solicitat respingerea cererii ca inadmisibilă. Instituţia pârâtă a susţinut că evaluarea unui teren, indiferent de scopul acesteia, nu are valoare de decizie de mediu în sensul Convenţiei de la Aarhus, iar în ceea ce priveşte autorizarea ce i-a fost emisă de cealaltă pârâtă, a precizat că aceasta nu are decât valoarea unei autorizări de principiu, fără efecte materiale, toate demersurile fiind făcute în scopul identificării locaţiei optime.
În ceea ce priveşte consultarea publicului interesat, agenţia pârâtă a susţinut că este prematur a se realiza în stadiul investigaţiilor amplasamentului, iar în conformitate cu legislaţia naţională, aceasta urmează a fi organizată de către autorităţile de mediu, în vederea emiterii acordului de mediu.
Prin încheierea din data de 23 iunie 2010, astfel cum a fost completată prin încheierea dată în Camera de consiliu la data de 20 decembrie 2010, Curtea a respins, ca neîntemeiate, excepţiile lipsei capacităţii procesuale de exerciţiu a reclamantului Centrul de Resurse Juridice, lipsei calităţii de reprezentant a reclamantului Centrul de Resurse Juridice în raport de reclamanta G. CEE România, lipsei de interes şi a lipsei calităţii procesuale active a reclamantei G. CEE România.
2. Hotărârea Curţii de Apel
Prin Sentinţa civilă nr. 1267 din 21 februarie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare, formulată de către reclamanţii G. CEE România şi Centrul de Resurse Juridice, în contradictoriu cu pârâţii Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare şi Agenţia Nucleară pentru Deşeuri Radioactive, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut situaţia de fapt potrivit căreia, prin Autorizaţia pentru desfăşurarea de activităţi nucleare nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010, pârâta Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare a autorizat parţial pârâta Agenţia Nucleară pentru Deşeuri Radioactive (AN&DR) „să amplaseze Depozitul Final de Deşeuri de Slabă şi Medie Activitate (DFDSMA) în localitatea Saligny, judeţul Constanţa, în conformitate cu documentaţia prezentată, reglementările naţionale de securitate radiologică şi prevederile impuse în Anexele 01 şi 02 care fac parte din prezenta autorizaţie", cu intrare în vigoare la data de 21 februarie 2010 şi expirare la data de 20 februarie 2012, „ca urmare a analizării documentaţiei înregistrate la CNCAN cu nr. 5638/VB/din 10 decembrie 2009 şi a completărilor ulterioare înregistrate la CNCAN cu nr. 201 din 18 ianuarie 2010 şi cu nr. 673/VB/10 februarie 2010".
Analizând dispoziţiile legale incidente în cauză, respectiv art. 2 alin. (1) lit. ş) şi lit. t), art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, precum şi art. 8 alin. (7), (8), (9) şi (10) din Legea nr. 111/1996 privind desfăşurarea în siguranţă, reglementarea, autorizarea şi controlul activităţilor nucleare, republicată, cu modificările ulterioare, Curtea a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile cazului bine justificat şi a pagubei iminente.
Astfel, în ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, instanţa de fond, examinând cadrul normativ de reglementare a condiţiilor de emitere a unei autorizaţii parţiale de amplasare a unui depozit de deşeuri radioactive, a constatat că aspectele referitoare la pretinsa încălcare a dispoziţiilor Convenţiei privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000, necesită o interpretare a unor noţiuni autonome precum cea de „luare a unei decizii" aptă a afecta mediul, precum şi o apreciere asupra mijloacelor de informare utilizate de către pârâta Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive (AN&DR) în ceea ce priveşte caracterul lor adecvat prin raportare la consecinţele preconizate, aspecte ce nu pot forma obiectul cercetării succinte ce îi este permisă instanţei în procedura sumară a verificării aparenţei de nelegalitate.
În condiţiile în care singurele activităţi pe care le poate desfăşura pârâta Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive (AN&DR) în baza autorizaţiei în cauză sunt investigaţii şi caracterizarea amplasamentului, achiziţia terenului aferent, obţinerea acordului de mediu, obţinerea şi avizarea/aprobarea documentaţiilor de urbanism, obţinerea certificatului de urbanism, obţinerea avizului sanitar, obţinerea altor avize şi autorizaţii solicitate conform legii, care prin ele însele nu sunt de natură să afecteze mediul, Curtea a înlăturat motivele invocate de către reclamanţi ca reprezentând nişte temeiuri suficient de caracterizate pentru a fi cercetate în susţinerea aparenţei de nelegalitate, revenind instanţei învestite cu analizarea legalităţii autorizaţiei să aplice propriul raţionament juridic şi să confere propria interpretare corelată a dispoziţiilor relevate.
Mai mult, în condiţiile în care pârâta Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive (AN&DR) a şi depus la dosarul cauzei un Program de comunicare cu publicul pentru DFDSMA SALIGNY, prima instanţă a apreciat susţinerile reclamanţilor referitoare la lipsa oricărei informări şi consultări a publicului ca fiind lipsite de temei.
Referitor la cerinţa pagubei iminente, Curtea a constatat că, atât din conţinutul dispoziţiilor legale, cât şi din cuprinsul autorizaţiei, rezultă cu claritate faptul că în măsura în care nu sunt obţinute toate avizele şi acordurile necesare, printre care se regăseşte şi acordul de mediu, pârâtei nu i se va elibera autorizaţia finală, în baza căreia ar putea demara activităţile de amplasare a depozitului, apreciind, pe cale de consecinţă, că reclamanţii nu au relevat argumente pertinente pentru care evaluarea de mediu care urmează a fi efectuată nu ar fi corectă dacă intervine după achiziţionarea terenului, în condiţiile în care achiziţionarea se face pe riscul pârâtei şi ea este necesară pentru a se realiza, ulterior, studiul de impact asupra mediului şi studiul de fezabilitate, iar în măsura în care acestea nu vor fi pozitive, amplasarea depozitului nu va fi posibilă.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva Sentinţei civile nr. 1267 din 21 februarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii Centrul de Resurse Juridice şi G. CEE România, care au criticat-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Motivele de recurs invocate de recurenţi se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., invocându-se ignorarea prevederilor Convenţiei de la Aarhus privind suspendarea efectelor actelor sau procedurilor prevăzute în Anexa 1 a convenţiei menţionate.
Recurenţii arată că „prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sunt contrare art. 9.2 din convenţie întrucât condiţiile impuse de legea naţională sunt mai restrictive decât dispoziţiile Convenţiei de la Aarhus.
În ceea ce priveşte cazul bine justificat prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 se arată că instanţa nu a analizat actele care se întocmesc de beneficiar ca urmare a obţinerii autorizaţiei parţiale şi că programul depus la dosar nu conţine niciun fel de procedură de consultare a publicului aşa cum prevede art. 6 din Convenţie iar o consultare ulterioară finalizării depozitului ca şi evaluarea de mediu nu ar putea să mai schimbe nimic, fiind pur formală.
4.Apărările formulate de intimaţi.
Prin întâmpinările depuse la dosar Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare şi Agenţia Nucleară şi pentru Deşeuri Radioactive (AN&DR) au solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti prin care a fost respinsă cererea de suspendare a autorizaţiei parţiale cu caracter de decizie provizorie, emisă de CNCAN în baza art. 8 alin. (9) şi (10) din Legea nr. 111/1996 privind desfăşurarea în siguranţă, reglementarea, autorizarea şi controlul activităţilor nucleare, republicată, cu modificările ulterioare, deoarece instanţa de fond nu a ignorat prevederile Convenţiei de la Aarhus, aşa cum susţine recurenta ci a constatat corect că singurele activităţi pe care le poate desfăşura Agenţia Nucleară şi Pentru Deşeuri Radioactive (AN&DR), în baza autorizaţiei parţiale, sunt investigaţii şi caracterizarea amplasamentului, achiziţia terenului aferent, obţinerea acordului de mediu, obţinerea şi avizarea/aprobarea documentaţiilor de urbanism, obţinerea certificatului de urbanism, obţinerea avizului sanitar, obţinerea altor avize şi autorizaţii solicitate conform legii, care prin ele însele nu sunt de natură să afecteze mediul.
Aspectul suspendării executării actului administrativ a fost cercetat de instanţa in extenso în hotărârea recurată, atât din perspectiva dreptului naţional, cât şi din aceea a Convenţiei.
Mai mult recurentele nu au administrat o contraprobă la programul instituţiei AN&DR cu privire la comunicarea cu publicul pentru DFDSMA Saligny.
II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.
Recurentele-reclamante au învestit instanţa de contencios-administrativ şi fiscal cu o cerere de suspendare a Autorizaţiei parţiale nr. 02/2010 pentru desfăşurarea de activităţi nucleare, emisă de Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, pentru amplasarea Depozitului Final de Deşeuri de Slabă şi Medie Activitate (DFDSMA) în localitatea Saligny judeţul Constanţa de către Agenţia Nucleară şi Pentru Deşeuri Radioactive (AN&DR), cu termen de intrare în vigoare la 21 februarie 2010, solicitând obligarea la efectuarea consultărilor publice, conform art. 4 şi 6 din Convenţia de la Aarhus ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.
Prin hotărârea pronunţată prima instanţă a reţinut că nu s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât şi sub toate aspectele, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele care succed.
1.Argumentele de fapt şi de drept relevante.
Conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:
(1) „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate."
Cele două condiţii cerute cumulativ de norma citată au fost analizate sumar de Curtea de Apel, rămânând necercetate împrejurări esenţiale, relevate de reclamante în cererea de suspendare.
Referitor la cazul bine justificat, în definiţia legală a acestei noţiuni cuprinsă în art. 2 lit. t) din acelaşi act normativ se arată că vizează „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ" .
În mod evident, în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) precitat nu se poate realiza o examinare aprofundată a motivelor de nelegalitate invocate, legiuitorul cerând numai conturarea unor elemente care să pună sub semnul întrebării prezumţia de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ.
Relevantă în această privinţă este faptul că potrivit Convenţiei de la Aarhus din 25 iunie 1998 „publicul trebuie să fie conştient de procedurile privind participarea la procesul luării deciziilor cu implicaţii asupra mediului, să aibă acces liber la aceste proceduri şi să ştie cum să le folosească".
În acest sens prin art. 6.2 din Convenţie s-a prevăzut că publicul interesat va fi informat prin anunţ public ori în mod individual, când este cazul despre demararea unei proceduri de luare a deciziei de mediu şi într-o măsură adecvată, în timp util şi efectiv, printre altele despre activitatea propusă, natura deciziei posibile, începutul procedurii, oportunităţi de participare a publicului.
Preambulul Convenţiei de la Aarhus pune în evidenţă două concepte: dreptul la un mediu sănătos, privit ca un drept fundamental al omului, precum şi importanţa accesului la informaţie, a participării publice şi accesul la justiţie, în vederea dezvoltării durabile.
Prin Convenţie - care consacră trei principii directoare, se recunoaşte dreptul la mediu ce este înfăţişat cu titlu de obiectiv care trebuie realizat - fără a-i fi precizat conţinutul şi sunt recunoscute garanţiile procedurale prin care să se realizeze obiectivul, respectiv dreptul publicului de a participa la procesul decizional şi la accesul la justiţie în materie de mediu.
Cele trei principii directoare, consacrate de Convenţie se referă la:
a) dreptul publicului de a avea acces la informaţia de mediu;
b) dreptul publicului de a participa la luarea deciziilor;
c) garantarea dreptului publicului de a se adresa justiţiei în cazul în care primele două drepturi sunt încălcate şi, deopotrivă garantarea dreptului publicului de a se adresa justiţiei în cazurile în care legislaţia de mediu este încălcată.
Recurenţii-reclamanţi au susţinut că CNCAN a confirmat Decizia de amplasare a unui depozit de deşeuri nucleare în localitatea Saligny fără a realiza un program/plan care să fie pus în discuţia publicului conform Convenţiei, consultări care sunt obligatorii în acest domeniu.
Deşi intimata-pârâtă a depus un program de comunicare cu publicul pentru DFDSMA Saligny aşa cum a reţinut prima instanţă, în cauză nu s-a făcut dovada că această consultare a avut loc, iar AN&DR prin întâmpinare apreciază că o astfel de consultare a publicului interesat ar fi prematur a se realiza în acest stadiu al investigaţiilor amplasamentului.
Existenţa dreptului la informare privind calitatea şi pericolele pentru mediu este recunoscută atât legislativ, precum şi în jurisprudenţa CEDO.
Concluzionând, Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi au probat existenţa unor împrejurări de natură a crea îndoieli în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal şi, fără a tranşa această chestiune în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, urmează a reţine că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.
Referitor la paguba iminentă, art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 o defineşte ca fiind „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".
Contrar celor reţinute de Curtea de apel, Înalta Curte constată că paguba rezultă din adoptarea unei decizii administrative fără consultarea corespunzătoare a publicului asupra impactului acestei măsuri, precum şi din natura litigiilor de mediu unde paguba este reprezentată de vătămări ale mediului, de natură să ducă la deteriorarea mediului şi la periclitarea principiului dezvoltării durabile.
2.Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.
Faţă de cele expuse mai sus Curtea în baza art. 312 (1) şi (2) C. proc. civ., va admite recursul şi va modifica sentinţa în sensul că va admite cererea de suspendare aşa cum a fost formulată de reclamanţi.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de Centrul de Resurse Juridice şi G. CEE România împotriva Sentinţei civile nr. 1267 din 21 februarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite cererea reclamanţilor.
Suspendă executarea autorizaţiei parţiale pentru desfăşurarea de activităţi nucleare nr. DFDSMA_AN&DR-02/2010 emisă de Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare până la soluţionarea în primă instanţă a acţiunii în anulare.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 ianuarie 2012.
Procesat de GGC - AS
| ← ICCJ. Decizia nr. 1056/2012. Contencios. Litigii Curtea de... | ICCJ. Decizia nr. 1061/2012. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
