ICCJ. Decizia nr. 1202/2012. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1202/2012
Dosar nr. 9716/2/2010
Şedinţa publică de la 6 martie 2012
Asupra recursului de faţă:
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Cererea de chemare în judecată şi hotărârea primei instanţe.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11 octombrie 2010, reclamantul B.A.S. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, solicitând obligarea pârâtei la revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului şi la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflaţia, până la data plăţii efective.
În motivarea cererii reclamanta a arătat că la de 10 august 2010 – dată stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie, a luat cunoştinţă că angajatorul, în mod unilateral, i-a diminuat salariul cu 25 %. Măsura nu i-a fost comunicată de conducerea instituţiei pârâte deşi salariul face parte din elementele actului de numire în funcţie, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Salariul este o componentă a dreptului la muncă, reprezentând contraprestaţia angajatorului în raport cu munca prestată de angajat. Din raportul de serviciu incumbă obligaţii ambelor părţi, printre care obligaţia esenţială a angajatorului de a plăti salariul angajatului pentru munca prestată, aşa cum a fost el stabilit prin actul de numire în funcţie.
A arătat reclamanta că dreptul la salariu este corolarul dreptului constituţional la muncă, diminuarea acestuia constituind o veritabilă restrângere a exerciţiului dreptului la muncă. Măsura diminuării salariului cu 25 % încalcă în mod vădit dispoz. art. 11, 16, 20, 41, 44, 47 şi 53 din Constituţie.
De asemenea, această măsură încalcă art. 1 pct. 2 şi 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilă şi art. 20 privind egalitatea de şanse a lucrătorilor, din Cartea Socială Europeană precum şi art. 1 din protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale şi art. 17 din Declaraţia Universală a Dreptului Omului.
Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neefectuarea procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Prin sentinţa nr. 2860 din 8 aprilie 2011 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii cererii.
A respins cererea formulată de reclamantul B.A.S., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, ca nefondată.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neefectuarea procedurii administrative prealabile, Curtea a constatat că este neîntemeiată având în vedere că acţiunea de faţă prin care se urmăreşte revocarea măsurii de diminuare cu 25 % a salariului, este îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie 2010, emis de vicepreşedintele A.N.A.F., în calitate de conducător al Autorităţii Naţionale a Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.
Astfel că sunt aplicabile prevederile Legii nr. 330/2009, respectiv art. 34 din lege, prin care s-a reglementat o procedură prealabilă specială, în cazurile privitoare la cuantumul salariilor funcţionarilor publici. Cum, însă, în speţa de faţă, măsura diminuării temporare a salariului a fost luată prin act administrativ, respectiv ordinul conducătorului instituţiei publice, care nu a fost comunicat angajatului-funcţionar public, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 330/2009, Curtea a apreciat că în această conjunctură, nu se impunea urmarea unei proceduri prealabile.
Pe fondul cauzei, Curtea a constatat că prin cererea de chemare în judecată se invocă, pe de o parte, conflictul cu unele norme constituţionale a măsurii de restrângere a exerciţiului dreptului la salariu, văzut ca un corolar al dreptului la muncă prevăzut de art. 41 din Constituţie, iar pe de altă parte, se invocă neconcordanţa între anumite acte internaţionale privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte şi legile interne, solicitându-se să se dea prioritate, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituţie, reglementărilor internaţionale mai favorabile. Sunt menţionate, în principal, art. 1 din protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale împreună cu jurisprudenţa C.E.D.O., precum şi art. 17, art. 23 pct. 3, art. 25 pct. 1 din Declaraţia Universală a Dreptului Omului şi art. 1 pct. 2 şi 4 şi art. 4 din Carta Socială Europeană.
Cât priveşte invocata restrângere a unui drept constituţional, instanţa a reţinut că se dovedeşte nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea Constituţională a decis că art. 1 – 8 şi art. 10 – 17 din Lege sunt constituţionale, iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o excepţie de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 118/2010.
În ceea ce priveşte încălcarea art. 1 din protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale, potrivit căruia “Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale” şi „ nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.”, Curtea a stabilit că aceste dispoziţii nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.
A reţinut instanţa că diminuarea pentru o perioadă determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) si nici unei măsuri de reglementare a folosinţei bunurilor, fiind analizată de C.E.D.O. numai din unghiul primei norme cuprinse in art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor.
A fost invocată cauza Aizupurua Ortiz si ceilalti c. Spaniei, Hotărârea din 2 februarie 2010, parag. 48, cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 si 41, cauza Mureşanu contra României, cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag. 23 şi cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 45).
Curtea a concluzionat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit si păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, aşa încât nu se poate reţine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie.
1. Recursul declarat în cauză.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, B.A.S., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul a susţinut că, în mod greşit prima instanţă a apreciat că nu a fost privat de dreptul de folosinţa al bunurilor sale, respectiv 25% din salariu, întrucât măsura vizează o expropriere formală, diferenţele băneşti nemaifiind vreodată restituite funcţionarilor publici.
A arătat recurentul că prin această măsură, funcţionarii publici au fost forţaţi să presteze activitate fără a fi remuneraţi - ceea ce în practica Organizaţiei Internaţionale a Muncii echivalează cu „munca forţată”, fapt interzis de Convenţia 29/1930 şi Convenţia 105/1957, ambele ratificate de România.
A susţinut totodată că, prin Jurisprudenţa sa, C.E.D.O. a statuat că pentru a dovedi încălcarea prevederilor art. 1 din primul protocol este necesară analizarea mai multor condiţii, şi anume: dacă membrii semnatari ai cererii au un „bun” în sensul art. 1 alin. (1) din primul protocol; dacă există o ingerinţă a autorităţilor publice în exercitarea dreptului la respectarea bunului, ingerinţă ce a avut ca efect privarea acestora de bunul lor, în sensul celei de a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din protocolul nr. 1; dacă sunt îndeplinite condiţiile privării de proprietate, respectiv dacă ingerinţa este prevăzută de lege, dacă ingerinţa urmăreşte un scop legitim de interes general; dacă ingerinţa este proporţională cu scopul legitim urmărit, adică a fost menţinut un just echilibru între cerinţele interesului general şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului.
Totodată recurentul a invocat Hotărârea din 15 iunie 2010, în cauza Mureşanu împotriva României, prin care C.E.D.O. s-a pronunţat în mod expres cu privire la faptul că salariul reprezintă un „bun” in sensul art. 1 alin. (1) din primul protocol.
De asemenea a considerat că reducerea salariului cu 25% pe o perioada de 6 luni (iulie 2010 decembrie 2010) şi imposibilitatea de a mai primi vreodată sumele de bani aferente acestui procent reprezintă o ingerinţă ce are ca efect privarea funcţionarilor publici de bunul lor, în sensul celei de a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din protocolul nr. 1.
A mai arătat că imposibilitatea de a obţine fie si o despăgubire parţială, dar adecvată în cadrul privării de proprietate, constituie o rupere a echilibrului între necesitatea protecţiei dreptului de proprietate şi exigenţele de ordin general, întrucât Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obţine despăgubiri pentru privarea de proprietate în cauză. Astfel, lipsa totală a despăgubirilor reprezintă o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul de proprietate, drept garantat de art. 1 din protocolul nr. 1 la Convenţie.
II.Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Analizând actele şi lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate şi dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:
Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, a fost luată în baza şi în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituţionalitate.
În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 şi nr. 874 din 25 25 iunie 2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, stabilind ca fiind constituţionale dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În considerentele deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională, s-a reţinut faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului /indemnizaţiei /soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluţie legislativă a fost determinată de apărarea securităţii naţionale. Este evident că securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, ci are şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii manu militari atrage aplicabilitatea noţiunii de securitate naţională din textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa statului – precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea şi gravitatea fenomenului”.
S-a concluzionat de Curtea Constituţională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituţie.
În consecinţă, având în vedere considerentele Curţii Constituţionale, în mod corect prima instanţă a apreciat că soluţia de respingere a acţiunii este legală în raport cu legislaţia naţională.
În ceea ce priveşte încălcarea art. 1 din protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând respectarea proprietăţii asupra bunurilor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, în condiţiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ i-a fost afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a salariului, Înalta Curte reţine că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă şi definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, ci ca o circumstanţiere a modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a exerciţiului respectivului drept, în acord cu dispoziţiile art. 1 parag. 2 din protocolul nr. 1.
Dincolo de existenţa unei ingerinţe din partea autorităţilor statului în exercitarea unui drept fundamental al recurentului-reclamant, este de necontestat că măsura temporară de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine C.E.D.O., în condiţiile în care măsura nu a afectat substanţa dreptului de proprietate, a fost luată prin lege în vederea realizării unui interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar al statului într-un context economic delicat, şi s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.
Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere jurisprudenţa Curţii, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, potrivit căreia, în situaţiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal, ceea ce ar putea avea consecinţe economice importante asupra ansamblului unui stat, autorităţile naţionale trebuie să dispună de o mare putere discreţionară.
În materia drepturilor salariale ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea consecinţe economice evidente asupra ansamblului statului.
Trebuie subliniat şi faptul că în privinţa adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul naţional dispune de o mare latitudine pentru a se pronunţa atât cu privire la existenţa unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât şi cu privire la alegerea modalităţilor concrete de aplicare a acestei reglementări.
În acest context Înalta Curte apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurentului reclamant, în condiţiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreţionare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigenţa de interes general a restabilirii echilibrului bugetar şi imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariaţi vizaţi.
Cauza Mureşanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speţa de faţă, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obţinuse o hotărâre judecătoreasca prin care autorităţile erau obligate la plata unui anumit salariu). In acest caz „bun” în sensul convenţiei era creanţa de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătoreasca executorie. Deci, situaţia privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătoreşti, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.
Pe de alta parte,C.E.D.O. face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croaţiei, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţa poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăşi substanţei dreptului şi a analizat respectarea principiului proporţionalităţii, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 si parag. 41).
Pentru toate aceste considerente, constatând că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este legală şi temeinică şi nu există motive pentru casarea sau modificarea acesteia, recursul se priveşte ca nefondat şi în baza art. 312 C. proc. civ., urmează a fi respins.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de B.A.S. împotriva sentinţei nr. 2860 din 8 aprilie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 6 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1201/2012. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 128/2012. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
