ICCJ. Decizia nr. 1373/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1373/2012
Dosar nr. 848/39/2011
Şedinţa publică de la 15 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamantul I.M.S. a chemat în judecată A.N.A.F.G.F. – C.G., solicitând instanţei ca în contradictoriu cu pârâtele să constate că Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. şi H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea şi funcţionarea G.F. sunt nelegale:
- să dispună anularea deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de A.N.A.F. prin care s-a decis eliberarea din funcţia de comisar clasa I, grad profesional superior şi să oblige pârâta la reintegrarea sa în funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa I grad profesional superior la G.F., secţia Judeţeană Suceava.
De asemenea, a solicitat obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflaţiei de la data eliberării sale din funcţie şi până la reintegrarea efectivă, precum şi la toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat.
La data de 22 septembrie 2011, reclamantul I.M.S. şi-a completat acţiunea, solicitând să se constate că Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. ca şi Ordinul nr. 2353/2011 sunt nule absolut.
S-a mai solicitat suspendarea executării acestor două ordine până la soluţionarea irevocabilă a prezentei contestaţii şi, în subsidiar, să se constate că Ordinul nr. 2253/2011 fiind suspendat prin sentinţa nr. 220 din 13 iulie 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, de la data suspendării până la soluţionarea irevocabilă a acelui dosar, efectele acestuia fiind suspendate faţă de toate structurile pe care le vizează, examenul de testare profesională în baza căreia a fost declarat respins reclamantul este nelegal.
Prin cererea precizatoare introdusă, la data de 13 octombrie 2011, reclamantul şi-a completat acţiunea cu următoarele capete de cerere:
- suspendarea executării deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de pârâta G.F., secţia Judeţeană Suceava până la pronunţarea instanţei asupra acţiunii în anularea actului;
- obligarea pârâtei la plata daunelor morale în sumă de 40.000 lei.
Prin încheierea de şedinţă din 22 septembrie 2011 instanţa a dispus introducerea în cauză a pârâtului G.R., emitentul H.G. nr. 566/2011 contestate.
Prin încheierea de şedinţă din 20 octombrie 2011 instanţa dispune introducerea în cauză a pârâtei G.F. secţia Judeţeană Suceava, emitenta deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 contestate şi a pus în vedere apărătoarei reclamantului să facă o sinteză a acţiunii de faţă şi a părţilor cu care înţelege să se judece.
Prin precizările depuse la data de 9 noiembrie 2011 reclamantul arată următoarele:
1. Î n ce priveşte capătul 1 de cerere din acţiunea introductivă, nelegalitatea H.G. nr. 566/2011, a chemat în judecată pârâtul G.R.
În ce priveşte capetele de cerere 1 şi 2 din cererea precizatoare, nulitatea absolută şi suspendarea executării Ordinelor nr. 2253/2011 şi nr. 2353/2011 emise de A.N.A.F.. a chemat în judecată emitenta celor două ordine, A.N.A.F. Bucureşti.
În ce priveşte capetele de cerere 2, 3 şi 4 din acţiunea introductivă şi capătul de cerere nr. l din completarea la acţiune a chemat în judecată pârâtele G.F. – C.G.G.F., secţia Judeţeană Suceava, emitenta deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 contestate.
A solicitat obligarea tuturor pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.
Prin întâmpinare, pârâta A.N.A.F. Bucureşti a invocat excepţia lipsei de obiect în ce priveşte suspendarea celor două ordine, solicitând în principal respingerea cererii de suspendare ca rămasă fără obiect iar în subsidiar, ca neîntemeiată.
A susţinut că începând cu data de 25 iulie 2011, cele două ordine şi-au produs efectele, acest fapt fiind menţionat la art. 4 din Ordinul nr. 2253/2011, aşa încât cererea de suspendare este rămasă fără obiect, neexistând efecte care să mai poată fi suspendate la această dată.
Prin concluziile scrise depuse la termenul de astăzi, pârâta G.F. – C.G. a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011, susţinând că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, respectiv nu a probat că, anterior formulării acţiunii la instanţa de contencios administrativ, s-a adresat autorităţii care a emis decizia nr. 52 din 22 iulie 2011 sau autorităţii ierarhic superioare, solicitând revocarea acesteia, aşa cum prevede art. 7 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 şi ca urmare, acţiunea formulată în ce priveşte acest capăt de cerere este inadmisibilă.
Curtea de Apel Suceava, secţia a Il-a civilă de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 17 noiembrie 2011, a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, a admis cererea formulată de reclamant şi a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de A.N.A.F. până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anularea actului administrativ.
Totodată, a stabilit termen la 15 decembrie 2011 pentru continuarea judecăţii.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut următoarele:
- Excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare invocată de G.F. – C.G. este nefondată, întrucât nu a fost invocată până la prima zi de înfăţişare, în conformitate cu dispoziţiile art. 109 alin. (3) C. proc. civ., aplicabil conform art. 28 din Legea nr. 554/2004.
Pe de altă parte, instanţa a reţinut că neîndeplinirea procedurii prealabile poate fi invocată în cazul în care cererea de suspendare a efectelor actului administrativ poate fi solicitată în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, ori în cauză reclamantul a solicitat suspendarea efectelor Deciziei nr. 1256/2011 în temeiul art. 15 din acest act normativ.
Cu privire la cererea de suspendare, instanţa de fond a reţinut că în cauză, sunt îndeplinite cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Astfel, împrejurarea nepublicării Ordinului nr. 2253/2011 în M. Of. este de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii concursului la care reclamantul a participat, deoarece în cazul în care acest ordin face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, nu-i este opozabil. De asemenea, este discutabilă sub aspectul legalităţii şi stabilirea unor reguli derogatorii prin Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici faţă de H.G. nr. 611/2008, care prevăd că „Prezenta hotărâre reglementează organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici” şi „Cariera în funcţia publică cuprinde ansamblul situaţiilor juridice şi efectele produse, care intervin de la data naşterii raportului de serviciu al funcţionarului public până în momentul încetării acestui raport, în condiţiile legii”.
Stabilirea unor termene mai scurte pentru anunţarea concursului şi comunicarea bibliografiei, o altă modalitate de organizare a concursului şi examinare a candidaţilor, defavorabilă reclamantului, ridică suspiciuni serioase că Ordinul nr. 2253/2011 corespunde actelor juridice cu forţă juridică superioară. Îndoiala asupra legalităţii şi opozabilităţii Ordinului nr. 2253/2011 atrage o îndoială puternică asupra legalităţii deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de G.F., secţia Judeţeană Suceava, ca act subsecvent.
O altă suspiciune de nelegalitate decurge din posibila nerespectare a regulilor imperative de competenţă ale emitentului actului, competenţa de eliberare din funcţie fiind transferată Comisarului general, conform art. 6 alin. (4) din H.G. nr. 13247/2009, în forma în vigoare la data emiterii actului.
Cu privire la condiţia pagubei iminente s-a reţinut că aceasta este îndeplinită, deoarece reclamantul este lipsit de drepturile salariale, stare agravată şi de situaţia economică grea traversată de societate.
Îndoiala asupra legalităţii deciziei 1256 din 28 iulie 2011 face aplicabilă şi Recomandarea nr. R (89) 8 a Consiliului de Miniştri către statele membre ale U.E., privind protecţia judiciară provizorie în materie de contencios administrativ, care prevede că atunci când o instanţă este sesizată cu o contestaţie împotriva unui act administrativ şi atâta timp cât această instanţă încă nu s-a pronunţat cu privire la validitatea actului, reclamantul este îndreptăţit să solicite masuri de protecţie provizorie împotriva actului administrativ respectiv.
Împotriva acestei încheieri a declarat recurs pârâta G.F. – C.G.
Recurenta a susţinut că în mod nelegal instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 52/2011, privind neîndeplinirea procedurii prealabile pe considerentul că nu a fost invocată la prima zi de înfăţişare.
Astfel, susţine că niciunde în cuprinsul art. 109 alin. (3) C. proc. civ., nu se menţionează termenul limită până la care trebuie invocată o astfel de excepţie, cu atât mai mult cu cât este vorba de o excepţie de ordine publică, care poate fi invocată în orice stadiu al procesului.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurenta a susţinut că hotărârea atacată este nelegală şi netemeinică prin aceea că a reţinut a fi îndeplinite condiţiile suspendării ori, în cauză, reclamantul nu a făcut dovada unei pagube iminente după cum nu a făcut dovada nici a cazului bine justificat, care să creeze o îndoială puternică asupra legalităţii actului a cărui suspendare se solicită.
Astfel, referitor la prima condiţie existenţa cazului bine justificat, recurenta a susţinut că nu s-a făcut această dovadă, întrucât Ordinul nr. 2253/2011 nu poate fi încadrat în categoria actelor cu caracter normativ, neavând aplicabilitate generală ci una limitată doar pentru salariaţii, funcţionarii publici şi personalul contractual încadraţi în A.N.V. şi în structurile acesteia.
Cât priveşte existenţa unei pagube iminente, recurenta a susţinut că şi sub acest aspect hotărârea instanţei de fond este nelegală, întrucât se rezumă la o simplă afirmaţie potrivit căreia executarea i-ar crea grave prejudicii, având în vedere diminuarea veniturilor şi a nivelului de trai, lipsa susţinerii din alte venituri din cauza interdicţiilor şi incompatibilităţilor legate de funcţia deţinută, în condiţiile în care această limitare se referă doar la societăţile ce au fost controlate reclamant, condiţie pe care o cunoaşte şi pe care şi-a asumat-o la momentul intrării în corpul funcţionarilor publici.
Cât priveşte constatarea instanţei de fond că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile Recomandării R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din Cadrul Consiliului Europei din 13.00.1989, recurenta a solicitat înlăturarea acesteia ca neavând relevantă în cauză, atâta vreme cât nu se poate reţine îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de lege pentru suspendare.
Recursul este fondat, urmând să fie admis pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează:
Critica referitoare la soluţia dată de instanţa de fond excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare pentru neîndeplinirea procedurii prealabile este apreciată de instanţa de recurs ca fiind neîntemeiată, întrucât aşa cum corect a reţinut instanţa de fond şi cum prevăd şi dispoziţiile art. 137 C. proc. civ., instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, excepţii care nu vor putea fi unite cu fondul decât dacă pentru dezlegarea lor este nevoie să se administreze dovezi în legătură cu dezlegarea în fond a pricinii.
Faptul că instanţa de fond a reţinut că excepţia invocată trebuia introdusă până la prima zi de înfăţişare nu este greşit, deoarece dacă s-ar interpreta sintagma „oricând” ca fiind în orice moment al soluţionării cauzei, obligativitatea procedurii prealabile nu ar mai fi respectată, deoarece de esenţa reclamaţiei administrative este formularea acesteia anterior sesizării instanţei de judecată.
În cauză, este necontestat că prin decizia nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de G.F. – C.G. s-a dispus eliberarea reclamantului I.M.S. din funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa I grad profesional superior la G.F., secţia Judeţeană Suceava.
La baza emiterii acestei decizii au stat dispoziţiile art. 6 alin. (l) din H.G. nr. 1324/2009, Ordinul nr. 2253/2011 emis de Preşedintele A.N.A.F. şi rezultatele finale ale examenului de testare profesională emise de Preşedintele A.N.A.F.
De asemenea, este necontestat şi faptul că prin Ordinul nr. 2253/2011, A.N.A.F. a aprobat structura organizatorică şi statele de funcţii ale G.F., C.G. şi Secţiile teritoriale, începând cu data de 25 iulie 2011.
În ceea ce priveşte posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, trebuie amintit că din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ rezultă că aceasta se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executoriu din oficiu.
Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14, cât şi din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege, suspendarea de drept ope legis, ori, când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege, suspendarea la cererea persoanei vătămate.
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (l) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Or, în cauză, instanţa de fond a reţinut în mod generic faptul că „argumentele juridice susţinute de reclamant sunt de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea ordinului emis şi a actelor subsecvente lui”, ceea ce este lipsit de orice temei legal.
În jurisprudenţa sa constantă, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (l) lit. ş) din aceeaşi lege, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată.
Astfel fiind, Înalta Curte va admite recursul, va desfiinţa sentinţa recurată şi, rejudecând, pentru considerentele de mai sus, va respinge cererea de suspendare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de G.F. – C.G. împotriva încheierii din 17 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal.
Casează încheierea recurată şi respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată. Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1362/2012. Contencios. Amendă pentru... | ICCJ. Decizia nr. 1374/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
