ICCJ. Decizia nr. 1562/2012. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1562/2012
Dosar nr. 449/59/2011
Şedinţa publică de la 22 martie 2012
Prin Sentinţa nr. 257 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul H.I., în contradictoriu cu pârâţii Baroul Arad şi Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, prin care solicita anularea Deciziei nr. 28 din 29 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Arad şi a Deciziei nr. 12 din 19-20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România şi, pe cale de consecinţă, obligarea pârâţilor la emiterea unei noi decizii prin care să se dispună admiterea cererii reclamantului de primire în profesia de avocat, în condiţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut următoarele:
Reclamantul a formulat o cerere de înscriere în profesia de avocat definitiv cu scutire de examen. Cererea sa a fost validată, împreună cu alte 48 de solicitări, prin Hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010 a Baroului Arad (fila 7). În cuprinsul acestei hotărâri s-a menţionat că în baza art. 16 alineatul 2 din Legea nr. 51/1995, candidaţii vor susţine un test scris pentru verificarea cunoştinţelor din legislaţia privind organizarea şi exercitarea profesiei de avocat.
Testul scris astfel anunţat a fost susţinut de reclamant în data de 20 noiembrie 2010 în locaţia stabilită şi adusă la cunoştinţa candidaţilor, din bibliografia menţionată în Hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010.
După susţinerea testului, cererea reclamantului de primire fără examen în profesia de avocat a fost respinsă prin Decizia nr. 28 din 29 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Arad, în cuprinsul căreia s-a menţionat că solicitantul nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 16 alineatul (2) litera b) din Legea nr. 51/1995 pentru a fi admis în profesia de avocat, întrucât nu cunoaşte legislaţia ce reglementează organizarea acestei profesii la un nivel care să permită exercitarea sa, dovedind slabe cunoştinţe în materie. În considerentele aceleiaşi decizii s-a făcut trimitere şi la prevederile art. 21 alineat (2) şi (3) din Statutul profesiei de avocat (fila 10).
Reclamantul a contestat decizia de respingere a cererii de admitere în profesie cu nr. 28 din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului, Consiliul UNBR respingând ca neîntemeiată această contestaţie prin Decizia nr. 12 din 19-20 februarie 2011(filele 15-17), cu motivarea că în Statutul profesiei a fost reglementată posibilitatea verificării cunoştinţelor solicitantului, chiar în cazul admiterii în profesie fără examen şi că reclamantul nu a contestat Decizia nr. 36 din 25 martie 2010, prin care Consiliul Baroului Arad a hotărât verificarea în scris a cunoştinţelor candidaţilor în domeniul menţionat, acceptând prin declaraţia din 20 noiembrie 2010 susţinerea interviului printr-o lucrare scrisă.
Litigiul pendinte este generat de interpretarea diferită pe care reclamantul şi pârâţii o dau dispoziţiilor din art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995, potrivit cărora „la cerere, poate fi numit în profesie cu scutire de examen: ... cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de ... consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat".
Reclamantul susţine, întemeindu-se pe considerentele unei hotărâri a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu nr. 413 din 27 ianuarie 2005, că aceste dispoziţii legale dau naştere în beneficiul solicitanţilor la un drept veritabil de a fi admişi în profesia de avocat fără verificarea cunoştinţelor profesionale de orice natură, rezultând astfel că, în măsura în care aceştia îndeplinesc celelalte condiţii impuse de textul legal citat, referitoare la vechimea în profesie şi motivele de încetare a activităţii derulate anterior, ar fi obligatorie admiterea lor în profesia de avocat, fără examen.
Atare interpretare este eronată. În fapt, interpretarea gramaticală corectă a textului legal citat conduce la concluzia că sunt juste argumentele pârâtului Baroului Arad potrivit cărora revine barourilor posibilitatea de a aprecia asupra cererilor de admitere în profesie fără examinarea solicitanţilor.
Astfel, trebuie observat că verbul „a putea", utilizat în partea de început a alineatului (2) din art. 16 al Legii nr. 51/1995 este conjugat la diateza pasivă, rezultând astfel că posibilitatea la care legiuitorul face referire nu vizează pe titularii cererilor de admitere în profesia de avocat, ci pe destinatarii acestor solicitări, respectiv barourile în care aceştia doresc să fie înscrişi fără susţinerea unui examen.
Mai mult, împrejurarea că posibilitatea la care legiuitorul se referă în norma legală este stabilită în favoarea barourilor, rezultă din faptul că în cuprinsul textului este utilizat verbul „a numi", care nu poate avea alt subiect decât menţionatele asociaţii profesionale, îndreptăţite potrivit legii să numească solicitanţii în profesia de avocat, cu sau fără susţinerea unui examen.
Concluzionând, instanţa de fond constată că art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 stabileşte o posibilitate în beneficiul barourilor de a numi anumiţi solicitanţi în profesia de avocat fără susţinerea unui examen, prin excepţie de la regula instituită la primul paragraf al aceluiaşi articol. Din acest punct de vedere este de reţinut că cele două paragrafe ale art. 16 vizează ipoteze juridice distincte, fiind însă de observat că acestea se află în interconexiune, în relaţie de la regulă la excepţie.
Or, instituind o excepţie, art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 este de strictă interpretare şi aplicare, norma pe care o cuprinde neputând fi aplicată decât la acele situaţii juridice care se încadrează exact în textul legal.
În alţi termeni, nu se pot prevala de norma instituită prin art. 16 alineatul (2) din lege decât acei solicitanţi ale căror cereri au fost admise de barouri, potrivit aprecierii acestora din urmă.
Aşadar, este corect a se considera că norma supusă analizei stabileşte o posibilitate în favoarea barourilor, că această posibilitate, fiind recunoscută prin lege echivalează unui drept subiectiv în beneficiul aceloraşi subiecţi de drept, iar nicidecum în beneficiul titularilor cererilor de admitere în profesie. Ca atare, este dreptul barourilor să aprecieze dacă înţeleg sau nu să permită accesul unor solicitanţi la profesia de avocat fără examen, dreptul de apreciere astfel recunoscut analizându-se ca o problemă de oportunitate în privinţa actelor administrative ca fac obiect al judecăţii, care excede controlului instanţei de contencios administrativ. Cu atât mai puţin se pune problema în speţă ca instanţa să analizeze modul de evaluare a lucrării scrise pe care reclamantul a întocmit-o în calitate de candidat pentru admiterea în profesia de avocat, prin raportare la legislaţia care vizează organizarea şi exercitarea acestei profesii ori prin comparaţie cu nivelul lucrărilor altor candidaţi.
Câtă vreme problema accesului în profesia de avocat se analizează ca o chestiune de oportunitate, instanţa concluzionează că nu este abilitată să analizeze nici criteriile pe baza cărora barourile înţeleg să îşi exercite dreptul de apreciere, prin susţinerea unui interviu oral, a unor lucrări scrise (ori chiar în lipsa unor atari criterii ori a unei astfel de verificări), în lege nefiind instituite criterii care să limiteze acest drept de apreciere.
Dimpotrivă, se constată că astfel de criterii au fost impuse doar prin Statutul profesiei de avocat, în art. 21, respectiv prin Hotărârea Consiliului UNBR nr. 902/2010, prin care s-a adoptat Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, aplicate în mod corespunzător în cazul reclamantului, urmare a faptului că acesta nu a înţeles să conteste actele prin care Baroul Arad a înţeles să supună solicitanţii la admiterea în profesie fără examen unor verificări cu privire la nivelul cunoştinţelor în materia organizării şi exercitării profesiei, respectiv hotărârea nr. 31 din 15 octombrie 2010, declarând chiar sub semnătură că este de acord ca verificarea nivelului cunoştinţelor sale în materie să se facă pe baza unei lucrări scrise, la data de 20 noiembrie 2010.
Nu sunt întemeiate susţinerile reclamantului potrivit cărora art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 ar consacra un drept al solicitanţilor de a fi admişi în profesia de avocat fără examen, cu singura condiţie a îndeplinirii cerinţelor de vechime şi de probitate profesională, aceasta interpretare conducând la concluzia absurdă că unui atare drept i-ar corespunde o obligaţie de admitere în profesie în sarcina barourilor, cu consecinţa că ar fi exclusă posibilitatea de triere a unor astfel de solicitări.
Sunt neîntemeiate şi argumentele reclamantului potrivit cărora opţiunea Baroului Arad de a examina cererile de admitere în profesie fără examen pe baza unui interviu, al cărui conţinut să fie consemnat într-o lucrare scrisă, s-ar analiza ca o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere conform art. 2 litera b) din Legea nr. 554/2004.
Prezumând că reclamantul face referire la art. 2 alineatul (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ, instanţa ia act că nu se poate constata în speţă o situaţie de exces de putere în cazul pârâtului Baroului Arad, de vreme ce însuşi art. 16 alineatul (2) din Legea nr. 51/1995 consacră dreptul acestuia de a aprecia asupra solicitărilor de admitere în profesie fără examen, fără limitări, rezultând astfel că nu s-ar putea reţine în speţa de faţă exercitarea acestui drept de apreciere cu încălcarea limitelor competenţei acestei autorităţi publice asimilate.
În egală măsură instanţa de fond apreciază că interpretarea contrară dată dispoziţiilor din art. 16 alineatul (2) litera b) din Legea nr. 51/1995 prin decizia arătată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nr. 413 din 27 ianuarie 2005, nu constituie un argument pentru admiterea acţiunii, câtă vreme aceasta nu produce efecte decât în privinţa părţilor litigante din acel dosar, nefiind dovedit că în materie s-a format o jurisprudenţă unitară în sensul susţinut de reclamant, pentru a aprecia că aceasta ar putea constitui o bază legală pentru admiterea pretenţiilor sale, respectiv a da naştere unei speranţe legitime de admitere a acţiunii.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, invocând prevederile art. 309 pct. 9 şi art. 304 C. proc. civ. şi susţinând că prima instanţă a interpretat greşit dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile aduse de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este fondat, după cum se va arăta în continuare.
Potrivit art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată, la cerere, poate fi primit în profesia de avocat, cu scutire de examen: a) titularul diplomei de doctor în drept; b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat".
Problema care se impune a fi soluţionată în cauză este aceea dacă textul legal sus-menţionat instituie un drept de apreciere al barourilor şi care sunt limitele acestui drept.
În dreptul administrativ, norma permisivă exprimă puterea discreţionară dată autorităţii publice de a acţiona într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată în mod abuziv. Altfel spus, autoritatea publică are obligaţia de a da o justificare legală opţiunii sale.
A accepta un punct de vedere contrar, înseamnă a accepta faptul că autoritatea publică poate acţiona cu exces de putere, adică fără să existe niciun control al activităţii administraţiei, ceea ce nu poate fi permis într-un stat de drept.
Într-adevăr, norma aflată în discuţie este o normă permisivă, care conferă autorităţilor intimate posibilitatea de a verifica îndeplinirea condiţiilor impuse de lege de către persoana care solicită primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen.
Cu toate acestea, când toate condiţiile legale sunt îndeplinite de către solicitant, cererea nu poate fi respinsă pe considerente de oportunitate, deoarece a fost aprobată, iniţial, cererea acestuia de primire în profesie dar, ulterior, s-a instituit „interviul scris" şi, în urma acestuia, a fost respinsă cererea sa.
Din analiza art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, se constată că singurul motiv pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiţiei de vechime cerută de lege şi încetarea activităţii din una din funcţiile enumerate în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.
Intimatele-pârâte au justificat respingerea cererii prin nepromovarea „interviului scris", astfel că s-a instituit o nouă condiţie în afara celor stabilite de art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.
Este adevărat că art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul Baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, însă, această prevedere nu trebuie înţeleasă în sensul conferirii dreptului de a organiza o testare a solicitanţilor sub forma unui examen scris.
A primi o asemenea interpretare înseamnă a goli de conţinut şi de eficienţă prevederea cuprinsă în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.
Deşi Statutul conferă dreptul de a verifica cunoştinţele solicitantului la primirea în profesie, chiar din Decizia nr. 12/2011 a Consiliului UNBR rezultă că a fost adoptată Hotărârea nr. 902/2010 prin care s-a aprobat „Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen", dar nu sunt stabilite modul de notare sau termenele, acestea fiind lăsate la latitudinea barourilor.
De altfel, practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în materia interpretării dispoziţiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 şi a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, este constantă în a aprecia că dacă sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen pe motiv că nu a fost îndeplinită cerinţa verificării cunoştinţelor solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat constituie o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere al autorităţilor şi de aceea, au fost anulate actele emise de UNBR pentru acest motiv (Dec. nr. 4777/2010, nr. 233/2011 şi nr. 4143/2011.
Faţă de această practică constantă şi în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanşarea procedurii de schimbare a practicii judiciare, s-ar ajunge la soluţii contrare care au ca efect încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice şi a dreptului la un proces echitabil, astfel cum acesta este reglementat de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
Chiar dacă divergenţele de jurisprudenţă constituie consecinţa inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanţa supremă să devină ea însăşi, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate şi de Curtea europeană a drepturilor omului (cauza Beian împotriva României, parag. 39; cauza Ştefan şi Stef împotriva României, parag. 33).
Faţă de cele arătate, constatându-se că soluţia instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a legii, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, se impune admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate, în sensul anulării celor două acte administrative contestate şi obligării pârâtului Baroul Arad să emită decizie, prin care să admită cererea reclamantului de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamantul H.I. împotriva Sentinţei nr. 257 din 8 iunie 2011 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite acţiunea reclamantului.
Anulează Decizia nr. 28 din 29 noiembrie 2010 emisă de Baroul Arad şi Decizia nr. 12 din 20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România.
Obligă pârâtul Baroul Arad să emită decizie, prin care să admită cererea reclamantului de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2012.
Procesat de GGC - DG
| ← ICCJ. Decizia nr. 1561/2012. Contencios. Anulare act emis de... | ICCJ. Decizia nr. 1667/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
