ICCJ. Decizia nr. 1729/2012. Contencios
| Comentarii |
|
Prin sentința civilă nr. 550 din 5 decembrie 2011 Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 privind aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, excepție invocată de instanță din oficiu și, în consecință, a constatat nelegalitatea dispozițiilor cuprinse la pct. 228 din Regulamentul Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Curții de Conturi și a declinat competența de soluționare a acțiunii formulate de reclamanta C.A.S. Timiș, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Timiș, în favoarea Tribunalului Timiș, secția contencios administrativ și fiscal.
Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a invocat, din oficiu, excepția de necompetență materială în soluționarea prezentei cauze și observând prevederile pct. 228 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 a invocat excepția de nelegalitate a acestor dispoziții prin raportare la prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 precum și ale art. 126 alin. (2) din Constituția României.
Referitor la excepția de nelegalitate, instanța de fond a reținut că în speță sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul că este vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual (Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010) emis ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar soluționarea excepției de necompetență materială depinde de soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor cuprinse la pct. 228 din Hotărârea nr. 130/2010 a plenului Curții de Conturi.
Referitor la excepția de necompetență materială a Curții de Apel în soluționarea prezentei cauze, instanța a reținut că actul vătămător atacat de reclamantă îl constituie decizia nr. 17 din 19 aprilie 2011 emisă de Camera de Conturi Timiș prin care la pct. 2 coroborat cu măsura dispusă la pct. 11, s-a constatat că s-au efectuat plăți nelegale pentru servicii neefectuate de către prestatorul S.R. SA.
Această decizie este emisă de Camera de Conturi Timiș ce se identifică ca o autoritate de interes județean și chiar dacă această autoritate nu are personalitate juridică fiind doar o structură a Curții de Conturi, ca organism central, Curtea de Apel a reținut că în fapt, Camera de Conturi Timiș are capacitate administrativă ce rezidă din aceea că este emitenta deciziei atacate, decizie emisă în aplicarea și executarea Legii nr. 94/1992 și care a stabilit obligații în sarcina reclamantei, prin capacitate administrativă înțelegându-se astfel aptitudinea organelor administrației publice de a fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competenței lor. Or, de vreme ce Camera de Conturi Timiș a avut competența administrativă de a emite decizia nr. 17 din 19 aprilie 2011 prin care s-au stabilit obligații în sarcina entității verificate rezultă că, indiferent de aspectul privind personalitatea juridică sau structura organizatorică din care face parte, aceasta are calitatea de autoritate publică emitentă a actului vătămător atacat în prezenta cauză.
Rezultă așadar că în speță reclamanta a atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică județeană, motiv pentru care în speță sunt incidente dispozițiile art. 10 alin. (1) teza I-a din Legea nr. 554/2004 ce stabilesc competența de soluționare în primă instanță a litigiilor privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene în favoarea secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor în a căror rază teritorială se află sediul reclamanților.
împotriva hotărârii instanței de fond, pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Prin recursul formulat se solicită respingerea, în principal, ca inadmisibilă, a excepției de nelegalitate, susținându-se că spre deosebire de controlul direct, care are ca efect desființarea actului administrativ considerat nelegal, prin anularea lui, în tot sau în parte, în cazul excepției de nelegalitate, dacă aceasta este admisă, actul administrativ nu este anulat, ci doar înlăturat din cauză, acțiunea principală în care s-a invocat excepția de nelegalitate, urmând a se judeca ca și când actul administrativ nu ar mai exista.
Ținând cont de faptul că, în discuție este un act administrativ cu caracter normativ, este greu de imaginat că, odată constatată nelegalitatea sa, prin admiterea excepției de nelegalitate, efectele acestei hotărâri judecătorești ar fi limitate numai la părțile aflate în litigiu.
în mod logic, dispozițiile unui act administrativ cu caracter normativ sunt de interes general, astfel încât nu se poate susține că același act poate fi nelegal pentru anumite persoane - cele implicate în litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepția de nelegalitate - dar rămâne legal și executoriu pentru celelalte.
Din cele menționate reiese că o condiție sine-qua-non pentru ca o excepție de nelegalitate să fie admisibilă, este ca actul administrativ care face obiectul excepției să aibă caracter individual. per a contrario, nu pot face obiectul unei asemenea excepții actele administrative cu caracter normativ.
Recurenta mai susține că rezultă, indubitabil, caracterul de act administrativ cu caracter normativ al Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României, ceea ce face inadmisibilă o asemenea excepție invocată cu privire la dispozițiile sale.
în eventualitatea în care se va trece peste inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, recurenta solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată, susținând că în mod corect și legal, s-a prevăzut, la pct. 228 din Regulament, competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curților de apel în soluționarea litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi.
Conform pct. 227 din Regulament, împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile Legii contenciosului administrativ.
Așadar, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la Curțile de apel și în recurs la înalta Curte de Casație și Justiție.
Decizia este un act intermediar, care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament, la pct. 204-226.
Unele dintre instanțele de judecată au invocat faptul că pct. 228 din Regulament încalcă prevederile art. 126 alin. (2) din Constituția României, potrivit cărora competența instanțelor judecătorești se stabilește prin lege.
O asemenea susținere este neîntemeiată, întrucât pct. 228 din Regulament a fost adoptat în aplicarea dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
în acest fel, nu se poate pune problema că prin această dispoziție s-ar fi creat o competență materială nouă, specială, cu caracter derogatoriu de la prevederile art. 10 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, sau de la cele ale art. 3 pct. 1 C. proc. civ.
Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041C. proc. civ., înalta Curte constată că recursul este nefondat.
în ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată și urmează a fi respinsă pentru următoarele considerente.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze".
în conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol "Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. în cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma "act administrativ unilateral" fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.
în virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ.
Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Pe fondul cauzei, înalta Curte reține următoarele:
Potrivit pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități: "Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile Legii contenciosului administrativ", iar pct. 229 prevede: "Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței".
Anterior, un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009. La pct. 106 se prevedea că "împotriva hotărârilor înscrise în încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare"; la pct. 107 se prevedea că "Sesizarea instanței se depune la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curții de Conturi", iar la pct. 108: "în cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanței se depune la secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalelor județene".
Se constată astfel că prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competența materială și teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, iar la pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziții tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.
Dispozițiile pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 reglementează competența instanței de contencios administrativ fără a ține seama de criteriul valoric reglementat de art. 10 din Legea nr. 554/2004.
însă, ceea ce este mai important este că pct. 228 și 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituția României. Astfel, potrivit primului text "competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege", iar potrivit celui de-al doilea, "în condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate".
Faptul că Hotărârea nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ nu o exclude de la controlul de legalitate pe calea excepției. Sub acest aspect, este de reținut jurisprudența constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție care, interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, întru-un sens care să concorde cu Convenția Europeană a Drepturilor Omului, a reținut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să își orienteze conduita în acord cu imperativele legii.
în raport cu dispozițiile constituționale menționate, prevederile a căror legalitate este analizată apar ca fiind nelegale impunându-se admiterea excepției de nelegalitate.
înlăturarea, pe calea constatării excepției de nelegalitate, a dispozițiilor din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispozițiile cuprinse în legile organice - art. 3 C. proc. civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziția garantată constituțional.
Astfel fiind, înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurentă sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.
în consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. s-a respins recursul, ca nefondat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1732/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1728/2012. Contencios → |
|---|
