ICCJ. Decizia nr. 1817/2012. Contencios
| Comentarii |
|
I. Circumstanțele cauzei
1. Sesizarea instanței cu excepția de nelegalitate
Prin încheierea din data de 13 decembrie 2010, Tribunalul București - secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea de Apel București - secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 39/1996, invocată de reclamanta C.E., litigiul de fond având ca obiect solicitarea de obligare a pârâtei R.A.A.P.P.S. la restituirea către Primăria Municipiului București a apartamentului nr. 1 situat în București.
în motivarea excepției, reclamanta a arătat, în esență, că prin H.G. nr. 39/1996, în mod nelegal, apartamentul în care locuiește a fost trecut în administrarea pârâtei Regia Autonomă - Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat, nefiind îndeplinită cerința de a fi preluat nelegal în administrare de către Consiliul General al Municipiului București.
A susținut că legalitatea includerii apartamentului în anexa H.G. nr. 39/1996 este condiționată de preluarea nelegală de către C.L.M.B. în baza unei decizii emise de organe necompetente, iar această condiție nu este îndeplinită, întrucât întreprinderea pentru Administrarea Locuințelor funcționa legal în martie 1990.
A mai arată reclamanta că, pe parcurs, au apărut mai multe hotărâri de guvern care au restrâns patrimoniul și că nota de fundamentare a H.G. nr. 39/1996 este explicită în ceea ce privește locuințele de protocol, rezultând că locuința sa nu s-a încadrat în situația respectivă și că din eroare a fost preluată.
Pârâtul Guvernul României, în calitate de emitent al actului administrativ, a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal, înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, din rațiuni ce țin de specificul raporturilor juridice de drept administrativ, considerând că invocarea în anul 2011 a nelegalității H.G. nr. 39/1996 afectează siguranța tuturor raporturilor juridice ce decurg din aplicarea actului, această perioadă fiind departe de orice apreciere a caracterului rezonabil al termenului în care poate fi atacat un act administrativ.
A invocat jurisprudența C.E.D.O. și jurisprudența C.E.J., arătând că instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului beneficiarilor fondurilor pierdute dar și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare.
Menționează că în același sens este și jurisprudența constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția Contencios Administrativ și Fiscal, cu privire la hotărâri de Guvern adoptate anterior Legii nr. 554/2004, menționând Deciziile nr. 2116/2009, 3231/2009 și 1206/2010.
în subsidiar, a solicitat respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate, întrucât reclamanta nu indică vreun text de lege în raport cu care să conteste legalitatea H.G. nr. 39/1996, susținerile acesteia vizând aspecte care țin de situația sa de chiriaș, respectiv de cuantumul chiriei datorate.
Pârâtul Guvernul României a depus la dosar Nota de fundamentare care a stat la baza adoptării HG nr. 39/1996.
2. Hotărârea primei instanțe
Prin Sentința nr. 6731 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel București - secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate formulată de reclamantă.
Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că H.G. nr. 39/1996 a fost adoptată în temeiul art. 107 din Constituție, în forma anterioară revizuirii, avându-se în vedere prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 112/1995, precum și prevederile Hotărârii Parlamentului României nr. 18/1995.
Actul normativ reglementează situația juridică a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului București dispunând în sensul că aceste imobile, împreună cu anexele și terenurile aferente prevăzute în anexa care face parte integrantă din hotărâre, trec în administrarea R.A.A.P.P.S. sub autoritatea Secretariatului General al Guvernului.
Printre imobilele prevăzute în Anexa la H.G. nr. 39/1996 se află și imobilul situat în București, imobil în care locuiește reclamanta.
Anexa a fost modificată ulterior prin H.G. nr. 859/1996 și prin H.G. nr. 905/1997, dar nu în ceea ce privește imobilul în care locuiește reclamanta.
Curtea a constatat că H.G. nr. 39/1996 este, indiscutabil, un act administrativ cu caracter individual, întrucât nu produce efecte juridice erga ontnes ci doar față de anumite subiecte de drept, precis determinate, sfera destinatarilor actului fiind limitată la lista cuprinsă în Anexa la Hotărârea de Guvern.
De asemenea, Curtea a mai reținut că actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă a fost adoptat în anul 1996, cu mult înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 care reglementează posibilitatea invocării pe cale de excepție a nelegalității unui act administrativ și că, potrivit jurisprudenței constante a înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția Contencios Administrativ și Fiscal, dispozițiile Legii nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și jurisprudența C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin atingerea adusă principiului securității juridice, principiu care constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept.
Dispozițiile Legii nr. 554/2004 care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită de timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale, contravenind jurisprudenței C.E.D.O. și a Curții de Justiție a Uniunii Europene.
S-a reținut ca fiind relevantă Decizia nr. 1206/2010 pronunțată de înalta Curte de Casație și Justiție - Secția Contencios Administrativ și Fiscal, decizie care se referă chiar la H.G. nr. 39/1996.
în raport de cele reținute de instanța supremă, Curtea a constatat că analizarea în anul 2011, pe cale excepției de nelegalitate, a H.G. nr. 39/1996 este de natură să aducă atingere principiului securității raporturilor juridice, Curtea de Justiție a Uniunii Europene reținând, în cazuri similare, că atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar, depășește termenul limită pentru introducerea acțiunii, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și că nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.
Pe de altă parte, Curtea a observat că reclamanta nu a indicat prevederile legale în raport cu care înțelege să susțină nelegalitatea H.G. nr. 39/1996, or, examinarea legalității unui act administrativ presupune în mod obligatoriu analizarea conformității acestuia cu legea în temeiul căreia a fost emis sau adoptat și nu prin compararea cu alte acte administrative de nivel similar, așa cum a susținut reclamanta care, în cuprinsul notelor de ședință depuse la termenul din data de 18 octombrie 2011, a solicitat depunerea documentației și a notelor de fundamentare care stau la baza actelor normative indicate - H.G. nr. 574/1990, H.G. nr. 764/1990, H.G. nr. 45/1992 etc. (filele 27-32).
3. Recursul declarat de reclamanta C.E. împotriva acestei hotărâri, reclamanta C.E. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând ca temei legal dispozițiile art. 3041C. proc. civ.
în motivarea căii de atac, recurenta susține că motivarea soluției de respingere a excepției de nelegalitate pe considerentul că analizarea sa în anul 2011 aduce atingere principiului securității juridice, este străină de natura pricinii, în condițiile în care H.G. nr. 39/1996 nu are caracterul juridic al unui act comunitar, efectele sale juridice fiind limitate numai asupra unor subiecte de drept precis determinate, în raport de localizarea lor pe teritoriul administrativ al municipiului București.
De asemenea, se susține faptul că instanța de fond în mod greșit a înlăturat de la aplicare deciziile Curții Constituționale care s-a pronunțat pe excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) a Legii nr. 554/2004, referitor la încălcarea principiului neretroactivității legii civile și al securității raporturilor juridice, prin posibilitatea atacării, pe calea excepției de nelegalitate a unui act administrativ unilateral, chiar emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 (ex. Decizia nr. 425/2008, 874/2008 și cea mai recentă nr. 416/2011).
în altă ordine de idei, recurenta susține că nu s-a reținut faptul că demersul său a fost inițiat încă din anul 1997, când a solicitat pârâtei să repare această nelegalitate, precum și că, în raport de prevederile art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, nu era posibilă atacarea în justiție a actelor de gestiune ale statului emise în administrarea patrimoniului său,.
Este greșită deopotrivă și motivarea, potrivit căreia recurenta nu ar fi indicat prevederile legale la care se raportează excepția de nelegalitate, atâta vreme cât din conținutul dosarului rezultă clar statutul de locuință simplă, având regimul juridic instituit de Legea nr. 112/1995.
O altă critică vizează faptul că hotărârea atacată este lipsită de temei legal, în opinia recurentei, instanța nu a stabilit dacă legea s-a aplicat corect sau nu, raportat la situația de drept și de fapt existentă.
în fine, recurenta a susținut că instanța de fond era obligată să judece în limitele cadrului procesual stabilit, în exercitarea controlului judecătoresc garantat de Constituție, în condițiile în care, nu a solicitat constatarea nulității H.G. nr. 39/1996 raportat la condițiile de fond și formă ale acesteia, ci doar verificarea îndeplinirii condițiilor de includere în anexa hotărârii a locuinței sale.
în concluzie, s-a solicitat casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.
4. Apărările pârâților
Pârâții Guvernul României si R.A. - Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursului ca nefondat.
II. Considerentele înaltei Curți asupra recursului
Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 3041C. proc. civ., înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care succed.
1. Argumentele de fapt și de drept relevante
Excepția de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă vizează H.G. nr. 39/1996 privind reglementarea situației juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului local al municipiului București, care prevede că aceste imobile, împreună cu anexele și terenurile aferente prevăzute în anexa care face parte integrantă din hotărâre, trec în administrarea R.A.P.P.S., sub autoritatea Secretariatului General al Guvernului.
Prin această hotărâre s-a dispus trecerea în administrarea R.A.P.P.S a imobilului situat în București.
Hotărârea a fost ulterior modificată prin H.G. nr. 859/1996 și prin H.G. nr. 905/1997, în ceea ce privește anexa, imobilul în discuție figurând în administrarea R.A.P.P.S. - poz.119 din Anexa 4.
Prima instanță a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 39/1996 pe considerentul că legalitatea actului administrativ emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 nu poate fi examinată oricând, pentru că astfel s-ar ajunge la încălcarea unor principii fundamentale ale dreptului, reținând totodată că reclamanta nu a indicat prevederile legale în raport cu care înțelege să susțină nelegalitatea H.G. nr. 39/1996.
Contrar susținerilor recurentei, înalta Curte consideră că dezlegarea dată de judecătorul Curții de apel este legală.
Este adevărat că prin Decizia nr. 874 din 10 iulie 2008, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 și a art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, făcând trimitere la mai multe decizii anterioare, cu nr. 404, 425 și 354/2008, prin care a reținut că textele de lege criticate sunt în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
Fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.
Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.
Din această perspectivă, înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumarescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008).
Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu.
Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea, înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției.
în speță, actul administrativ vizat de excepția de nelegalitate este H.G. nr. 39/1996, în limitele descrise în partea introductivă.
Această hotărâre de Guvern este un act administrativ individual emis anterior Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată de art. 4 din această lege.
l. Temeiul legal al soluției adoptate
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. raportat la art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 s-a respins recursul de față, ca nefondat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1614/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1545/2012. Contencios → |
|---|
