ICCJ. Decizia nr. 1863/2012. Contencios

Decizii ICCJ 2012 (Contencios administrativ)

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 1863/2012

Dosar nr. 1979/90/2007*

Şedinţa publică de la 5 aprilie 2012

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Vâlcea, reclamantul Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar a chemat în judecată pârâta SC U. SA, solicitând obligarea acesteia să îi lase în deplină proprietate şi liniştită posesie terenul în suprafaţă de 1074,77 aferent construcţiei Hală, situat în Piaţa Centrală a Municipiului Vâlcea.

La termenul din 21 octombrie 2008, pârâta SC U. SA a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 54/2008 pentru modificarea şi completarea unor anexe ale H.G. nr. 1302/2001, solicitând anularea parţială a acesteia în privinţa poziţiei nr. 86 şi în privinţa poziţiei nr. 1124.

Prin încheierea din data de 4 noiembrie 2008, Tribunalul Vâlcea, constatând că excepţia invocată are legătură cu soluţionarea cauzei pendinte, a dispus sesizarea Curţii de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ, şi suspendarea cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.

La termenul de judecată din data de 03 decembrie 2008, în faţa Curţii de Apel Piteşti, pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, întrucât hotărârea a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României şi art. 21 din Legea nr. 213/1998.

De asemenea, pârâtul Municipiul Rm. Vâlcea a solicitat respingerea excepţiei, arătând că prin H.G. nr. 54/2008 nu s-a realizat o expropriere a reclamantei.

Prin Sentinţa nr. 45/F-C din 11 februarie 2009, Curtea de Apel Piteşti a respins ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 54/2008 invocată de reclamanta SC U. S.A, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Municipiul Râmnicu Vâlcea prin primar M.G.

Instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că, având în vedere prevederile art. 21 şi art. 13 din Legea nr. 213/1998, pentru ca bunurile din domeniul public al unităţii administrativ teritoriale să fie inventariate şi confirmate ca aparţinând acestui domeniu este necesar să existe acte administrative unilaterale de atestare a acestei situaţii, iar în speţă H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5/2004 şi H.G. nr. 54/2008 nu contravin normelor legale care garantează şi ocrotesc dreptul de proprietate în România.

S-a mai arătat în considerentele sentinţei atacate că H.G. nr. 54/2008 a fost emisă pe baza H.C.L. nr. 5/2004 a cărei legalitate a fost verificată şi constată prin Sentinţa nr. 1193/C din 29 septembrie 2005 pronunţată de Tribunalul Sibiu, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 10 din 04 ianuarie 2006 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia.

În ceea ce priveşte procedura de adoptare a H.G. nr. 54/2008 şi conţinutul acesteia, instanţa de fond a apreciat că nu sunt încălcate nici art. 480 şi următoarele C. civ., întrucât nu reprezintă o modalitate de constituire a dreptului de proprietate.

De asemenea, instanţa de fond a constatat că H.G. nr. 54/2008 nu reprezintă un act de trecere forţată a imobilelor din domeniul privat al unor subiecte de drept civil în cel public al Municipiului Rm. Vâlcea şi nici nu contravine art. 44 din Constituţia României şi art. 1 din Protocolul Adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

Concluzionând, instanţa de fond a arătat că H.G. nr. 54/2008 nu constituie drept de proprietate în favoarea Municipiului Rm. Vâlcea asupra bunurilor imobile "teren şi spaţii comerciale" evidenţiate la poziţiile nr. 86 şi nr. 1124.

Împotriva sentinţei sus-menţionate a formulat recurs reclamanta SC U. SA, această cale extraordinară de atac fiind admisă prin Decizia nr. 5487 din 9 decembrie 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ, cu consecinţa casării sentinţei atacate şi a trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Instanţa de recurs, la pronunţarea soluţiei de casare a hotărârii recurate şi de trimitere a cauzei spre rejudecare, a avut în vedere următoarele considerente.

1.1. Inventarul însuşit de Consiliul local, precum şi hotărârea de guvern prin care se atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local, potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 trebuie să fie întocmite şi emise în conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998.

1.2. În acest scop, atât prin hotărârea Consiliului local, cât şi prin hotărârea de guvern emise în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, este obligatoriu a se face dovada că bunurile menţionate în anexe au intrat în proprietate publică în temeiul unui titlu valabil.

1.3. În sensul arătat, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, prin deciziile sale, exemplificate şi de recurentă în motivele de recurs.

1.4. De asemenea, prin jurisprudenţa sa, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a stabilit că trebuie făcută dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea publică, iar Guvernul, ca emitent al actului administrativ este obligat în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, în situaţia în care se contestă legalitatea actului pe calea excepţiei de nelegalitate, să demonstreze existenţa şi valabilitatea titlului.

1.5. În speţă, judecătorul fondului a analizat pur formal legalitatea actului administrativ numai din perspectiva procedurii emiterii sale. Nu s-a făcut niciun fel de dovadă în sensul conformităţii actului cu prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998, iar instanţa de fond nu a solicitat depunerea de înscrisuri doveditoare şi a respins în mod greşit administrarea oricăror alte probe ce ar putea tinde la demonstrarea modului în care bunurile înscrise în anexă au intrat în proprietatea publică.

1.6. Faţă de acestea, instanţa de recurs a apreciat că se impune în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ. coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, care urma să administreze orice probe necesare în vederea verificării modului de trecere a bunurilor în proprietatea publică de interes local.

Cu prilejul rejudecării, după casarea dispusă prin Decizia nr. 5487 din 9 decembrie 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ, instanţa a încuviinţat părţilor proba cu înscrisuri, iar reclamantei şi proba cu expertiza tehnică pentru identificarea imobilelor în legătură cu care a fost emis actul administrativ contestat în litigiu.

Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a pronunţat prin Sentinţa nr. 421/F-CONT din 12 octombrie 2011, prin care a fost admisă excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta SC U. SA Râmnicu Vâlcea în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar, s-a constatat nelegalitatea H.G. nr. 54/2008 în privinţa poziţiei nr. 86 "Teren aferent Hală Piaţă Centrală" din Anexa nr. 1 şi parţial în privinţa poziţiei nr. 1124 "Hală Piaţă Centrală - S.cam.lat. = 68,82 mp" din aceeaşi anexă şi a fost obligat pârâtul Guvernul României la plata în favoarea reclamantei a sumei de 2010 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Din examinarea probelor administrate în cauză, curtea de apel a constatat că nu există un titlu cert în temeiul căruia Guvernul României, prin H.G. nr. 54/2008, să ateste în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea terenul aferent Halei Pieţei Centrale şi spaţiile comerciale laterale respectivei Hale.

Din extrasele de carte funciară depuse la dosar rejudecare, rezultă că reclamanta SC U. SA a fost înscrisă în cartea funciară cu drept de proprietate asupra spaţiului comercial Hală Piaţă Centrală şi teren aferent, în baza Certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria VL nr. 0016/1994 emis de Consiliul Judeţean Vâlcea, în baza Deciziei nr. 290 din 12 iulie 1973 a Consiliului Popular Judeţean Vâlcea, în baza actului de dezmembrare autentificat sub nr. 1173/2006 la BNP B.C.M. şi în baza Deciziei civile nr. 134/R/2008 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia civilă.

Din probele administrate în litigiu nu rezultă cu certitudine care este titlul în temeiul căruia Guvernul României, prin H.G. nr. 54/2008 privind atestarea domeniului public al judeţului Vâlcea şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Vâlcea, a inclus în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea terenul de 1074,77 mp aferent Halei Pieţei Centrale şi spaţiile comerciale laterale respectivei Hale. Dimpotrivă, din actele dosarului rezultă că asupra terenului societatea comercială reclamantă deţinea Certificat de atestare a dreptului de proprietate şi că spaţiile comerciale au fost edificate ulterior edificării Halei Principale.

A considerat curtea de apel că o hotărâre de consiliu local prin care au fost inventariate bunurile respective în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea nu poate constitui un titlu de proprietate pentru municipiu. Ca atare, chiar dacă legalitatea H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5/2004 a fost confirmată în justiţie prin Sentinţa nr. 1193/C/2005 pronunţată de Tribunalul Sibiu şi prin Decizia nr. 10/2006 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, ea nu valorează titlul de proprietate. Inventarierea în domeniul public ar fi trebuit să aibă loc în privinţa bunurilor în legătură cu care nu există dubiu asupra proprietăţii lor în favoarea unităţii administrativ-teritoriale.

Fără a stabili în cauză că dreptul de proprietate al reclamantei este dovedit cu certitudine asupra imobilelor indicate la poziţia nr. 86 şi la poziţia nr. 1124 din H.G. nr. 54/2008, curtea de apel a constatat că Guvernul României şi Municipiul Râmnicu Vâlcea nu au dovedit că, la momentul emiterii hotărârii de guvern menţionate, exista un titlu de proprietate cert asupra respectivelor imobile, în condiţiile în care H.C.L. nr. 5/2004 nu reprezintă un astfel de titlu.

De aceea, curtea a constatat că H.G. nr. 54/2008 nu este legală în privinţa menţiunilor referitoare la aprobarea în inventarul domeniului public al Municipiului Râmnicu Vâlcea a terenului în suprafaţă de 1074,77 mp şi a camerelor laterale ale Halei Pieţei Centrale în suprafaţă de 68,82 mp.

Împotriva Sentinţei nr. 421/F-CONT din 12 octombrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs în termen legal reclamanta SC U. SA precum şi pârâţii Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar şi Guvernul României, prin care s-a solicitat, de către reclamantă, modificarea hotărârii atacate în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate a poziţiei nr. 1124 cu privire la imobilul hala centrală având următoarele specificaţii tehnice - subsol 382,62 mp, subsol 313,54 mp, parter 987,07 mp - înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001, şi în sensul acordării integrale a cheltuielilor de judecată.

Pârâţii Municipiul Râmnicu Vâlcea, prin Primar, şi Guvernul României au solicitat admiterea căii extraordinare de atac şi modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.

I. Reclamanta SC U. SA Râmnicu Vâlcea a învederat, prin motivele cererii de recurs, că în mod greşit instanţa de fond a respins cererea sa privitoare la excepţia de nelegalitate a poziţiei nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001.

Guvernul României, s-a arătat, nu a depus nicio dovadă din care să rezulte bunurile menţionate la poziţia nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001 au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat, aşa cum se menţionează în art. 6 din Legea nr. 213/1998. Or, atâta vreme cât nu s-a depus nicio dovadă certă din care să rezulte că bunul respectiv (hala centrală având următoarele specificaţii tehnice - subsol 382,62 mp, subsol 313,54 mp., parter 987,07 mp) a intrat în proprietatea statului în baza unui titlu valabil, nu se putea reţine ca legală poziţia nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001.

Instanţa de fond, a precizat reclamanta, nu motivează sub nicio formă legalitatea poziţiei nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001 şi care sunt actele care justifică faptul că statul a preluat imobilul în baza unui titlu valabil. A mai susţinut recurenta că H.G. nr. 54/2008 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001 este nelegală deoarece nu au fost respectate dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 unde se prevăd expres modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, şi nu s-a făcut în niciun fel dovada cum au intrat bunurile în proprietatea Municipiului Râmnicu Vâlcea, la ce dată şi în baza cărui titlu. În plus, s-a precizat că existenţa unei hotărâri a consiliului local nu scuteşte unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.

Pe de altă parte, reclamanta a evidenţiat că în prezent figurează în cartea funciară ca şi proprietar cu imobilele înscrise la poziţiile nr. 86 şi nr. 1124 în anexa la H.G. nr. 54/2008, şi că prin expertiza efectuată în cauză s-a stabilit faptul că aceste imobile înscrise la poziţiile nr. 86 şi nr. 1124 în anexa la H.G. nr. 54/2008 sunt imobilele înscrise în cartea funciară asupra cărora recurenta figurează ca şi proprietar.

Statul nu a făcut în niciun mod dovada dreptului său de proprietate. Or, această sarcină revine Guvernului, în calitate de emitent al hotărârii, întrucât a se susţine că partea, care se consideră vătămată prin atestarea apartenenţei la domeniul public a unui imobil care îi aparţine, ar trebui să facă dovada dreptului de proprietate pentru că i s-a încălcat un drept existent, echivalează cu inversarea sarcinii probei, în condiţiile în care o asemenea cauză nu are ca obiect o acţiune în revendicare.

Prin H.G. nr. 54/2008 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001 (poziţiile nr. 86 şi 1124) pârâtele au dispus asupra unor imobile ce aparţin reclamantei şi au modificat situaţia juridică a acestora cu efect asupra dreptului de proprietate al recurentei, iar în acest mod au fost încălcate dispoziţiile legale care apără dreptul de proprietate privată, respectiv art. 480 şi următoarele C. civ. vechi. Practic, a subliniat reclamanta, actul administrativ atacat tinde la privarea de proprietate a recurentei cu încălcarea prevederilor legale imperative care reglementează cazurile şi condiţiile în care un bun proprietate privată poate fi trecut forţat în domeniul public, respectiv art. 1 şi următoarele din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

Reclamanta a mai arătat că prin atestarea în domeniul public a imobilelor proprietatea sa Guvernul României a încălcat şi normele constituţionale care protejează dreptul fundamental de proprietate, respectiv art. 44 din legea fundamentală, precum şi dispoziţiile Primului Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Prin raportare la toate cele mai sus arătate, recurenta SC U. SA a concluzionat că instanţa de fond în mod eronat a considerat ca legală poziţia nr. 1124 înscrisă în anexa la H.G. nr. 54/2008 privind modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1362/2001. Motivarea hotărârii cu privire la existenţa titlului valabil al statului lipseşte, instanţa nearătând care este acel act valabil al statului de proprietate al imobilului în condiţiile în care reclamanta a făcut dovada dreptului său de proprietate cu extrasele de carte funciară.

Pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea, prin Primar, a criticat sentinţa pronunţată de curtea de apel, sub următoarele aspecte:

1. Prima critică, întemeiată pe motivul prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., coroborat cu prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, rezidă în aceea că instanţa de contencios administrativ s-a transformat în instanţă de drept comun şi în această calitate, procedând la o adevărată comparare a titlurilor de proprietate invocate de cele două părţi, a făcut aprecieri şi în final a dat eficienţă Certificatului de atestare a dreptului de proprietate deţinut de reclamantă chiar dacă recurenta pârâtă deţinea acte primare de proprietate, atât pentru teren cât şi pentru construcţie. Această analiză, a apreciat pârâtul, urmează să fie făcută în cadrul Dosarului nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea, suspendat până la soluţionarea prezentei cauze, soluţionare care, aşa cum rezultă din înscrisurile aflate la dosar, este tergiversată de reclamantă prin multiplele cereri formulate.

A susţinut pârâtul că natura actului dedus judecăţii a fost schimbată, având în vedere că, în materia contenciosului administrativ, se verifică legalitatea actului administrativ, sub aspectul respectării tuturor condiţiilor de fond şi de formă, precum şi sub aspectul legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. Or, aşa cum rezultă din înscrisurile aflate la dosar şi cum în mod corect a reţinut aceeaşi instanţă, prin Sentinţa civilă nr. 45/F-CONT din 11 februarie 2009 pronunţată în primul ciclu procesual, legalitatea H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5 din 29 ianuarie 2004, prin care a fost inventariat în domeniul public al municipiului terenul în suprafaţă de 1074,77 mp şi care stă la baza emiterii H.G. nr. 54/2008 a fost verificată de către instanţa de contencios administrativ care a stabilit irevocabil, cu putere de lucru judecat, legalitatea acesteia.

Cu această ocazie instanţa a stabilit că H.C.L. nr. 5 din 29 ianuarie 2004 a fost emisă cu respectarea art. 19 şi următoarele din Legea nr. 213/1998, a dispoziţiilor din normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor aprobate prin H.G. nr. 548/1999, precum şi a prevederilor Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale. Prin urmare, s-a întrebat pârâta dacă în cauză instanţa mai poate face o nouă analiză a "operaţiunilor administrative" cu privire la care aceeaşi instanţă de contencios administrativ s-a pronunţat irevocabil. A susţinut recurentul că şi dacă s-ar trece peste această chestiune, instanţa urmează să constate că certificatul de atestare a dreptului de proprietate pentru SC U. SA a fost eliberat anterior apariţiei Legii nr. 213/1998, act normativ care a făcut posibilă emiterea H.C.L. nr. 5 din 29 ianuarie 2004, dar acest aspect urmează să fie analizat, cum s-a arătat, în cadrul acţiunii în revendicare care face obiectul Dosarului nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea.

2. A doua critică făcută de pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar vizează motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciindu-se că apare ca surprinzătoare motivarea instanţei de judecată care reţine în principal că nu rezultă cu certitudine care este titlul în temeiul căruia Guvernul României a inclus în domeniul public al Municipiului Râmnicu Vâlcea terenul de 1074,77 mp aferent Halei Pieţei Centrale şi spaţiile comerciale laterale respectivei Hale.

Soluţia instanţei, s-a arătat, nu poate fi întemeiată pe o incertitudine, judecătorul având obligaţia să stăruie, prin orice mijloace, în aflarea adevărului. Nu este suficient ca instanţa să reţină că reclamanta deţine un certificat de atestare a dreptului de proprietate, emis în temeiul H.G. nr. 834/1991, fără să observe că şi Municipiul Râmnicu Vâlcea are un titlu emis în temeiul Legii nr. 213/1998, dar şi acte de proprietate primare (decret de expropriere şi autorizaţie de construcţie). Ambele titluri sunt de fapt acte administrative emise în temeiul unor acte normative, a căror forţă juridică este diferită, ordinea de preferinţă a acestora urmând a fi stabilită în cadrul acţiunii în revendicare ce face obiectul Dosarului nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea.

În al doilea rând, Municipiul Râmnicu Vâlcea a învederat că H.G. nr. 54/2004 nu este constitutivă de drepturi şi, deci, prin ea însăşi nu a inclus şi nu a inventariat în domeniul public terenul ce face obiectul cauzei, ci a atestat un inventar, întocmit cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă impuse de mai multe acte normative, dar în special cu respectarea cerinţelor prevăzute de art. 6 şi art. 7 lit. b) şi c) din Legea nr. 213/1998. În opinia recurentului, instanţa de contencios administrativ avea de verificat, în afara dosarului ce a stat la baza emiterii H.C.L. nr. 5/2004, existenţa expunerii de motive sau a referatului de specialitate, acte premergătoare prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă şi nimic mai mult.

O ultimă critică a recurentului se referă la faptul că prin hotărârea atacată a fost modificată de fapt Sentinţa civilă nr. 394/2002 a Tribunalului Vâlcea, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 5669/2004 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a admis acţiunea în revendicare imobiliară pentru imobilul "Hala" situat în Piaţa Centrală, promovată de Municipiul Râmnicu Vâlcea. Or, instanţa urmează a constata că nu este vorba de imobil Hala - corp principal şi separat "spaţii laterale", din raportul de expertiză efectuat de ing. B.M. rezultând că imobilul - hală şi teren aferent, proprietatea recurentului, se suprapune în totalitate cu imobilul revendicat de către reclamantă. Nu a contestat recurentul faptul că reclamanta SC U. SA a beneficiat anterior anului 1990 de un drept de administrare cu privire la imobilul Hală Piaţa Centrală, dar a considerat un abuz ca acest drept să se transforme într-un drept de proprietate pur şi simplu, în contradictoriu cu Municipiul Râmnicu Vâlcea, adevăratul proprietar.

Pârâtul Guvernul României a învederat, prin motivele cererii sale de recurs, că prin raportare la dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ. hotărârea atacată este nelegală, pentru următoarele motive:

Prima instanţă s-a transformat în instanţă de drept comun şi în această calitate a procedat la o adevărată comparare a titlurilor de proprietate invocate de cele două părţi, or această analiză urmează să fie făcută în cadrul Dosarului nr. 715/90/2007 al Tribunalului Vâlcea, suspendat până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.

Instanţa de fond, s-a mai arătat, a schimbat natura actului dedus judecăţii, având în vedere că în materia contenciosului administrativ se verifică legalitatea actului administrativ, sub aspectul respectării tuturor condiţiilor de fond şi de formă, precum şi sub aspectul legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. Or, aşa cum rezultă din înscrisurile aflate la dosar şi cum în mod corect a reţinut aceeaşi instanţă, prin Sentinţa civilă nr. 45/F-CONT din 11 februarie 2009 pronunţată în primul ciclu procesual, legalitatea H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5 din 29 ianuarie 2004, prin care a fost inventariat în domeniul public al municipiului terenul în suprafaţă de 1074,77 mp şi care stă la baza emiterii H.G. nr. 54/2008 a fost verificată de către instanţa de contencios administrativ care a stabilit irevocabil, cu putere de lucru judecat, legalitatea acesteia.

A susţinut Guvernul României că H.G. nr. 54/2008 nu este constitutivă de drepturi, deci prin ea însăşi nu a inclus şi nu a inventariat în domeniul public terenul ce face obiectul cauzei, ci a atestat un inventar, întocmit cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă impuse de mai multe acte normative, în special de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Astfel, la baza emiterii hotărârii de guvern a stat H.C.L. nr. 5/2004 act a cărui legalitate a fost verificată de către instanţă.

Raportat la motivele invocate în susţinerea excepţiei şi faţă de situaţia juridică a imobilului în discuţie atât la data inventarierii, respectiv atestării acestuia în domeniul public am municipiului Râmnicu Vâlcea, cât şi la data invocării excepţiei de nelegalitate, a considerat Guvernul României că actul administrativ contestat nu a adus vreo vătămare în drepturi reclamantei şi nici nu a încălcat, la momentul emiterii, dispoziţiile legale incidente în materie.

În fine, s-a relevat că instanţa de fond a reţinut că hotărârea de consiliu local act care a stat la baza emiterii H.G. nr. 54/2008 a fost supusă controlului legalităţii de către instanţele de judecată care au reţinut că este legală printr-o decizie irevocabilă. Or, atâta timp cât actul care a stat la baza emiterii hotărârii Guvernului este considerat legal de către instanţele judecătoreşti şi actul emis de către Guvern este legal.

Prin întâmpinarea depusă în dosar SC U. SA Râmnicu Vâlcea a solicitat respingerea recursurilor declarate de pârâţii Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar şi Guvernul României ca nefondate.

Examinând cu prioritate, prin raportare la dispoziţiile de principiu ale art. 137 alin. (1) C. proc. civ., motivul de ordine publică invocat din oficiu de instanţa de recurs în temeiul art. 306 alin. (2) din acelaşi cod constând în incompatibilitatea judecătorului care a pronunţat sentinţa atacată, se reţin următoarele:

Art. 24 alin. (1) C. proc. civ. prevede în mod expres şi imperativ că "Judecătorul care a pronunţat o hotărâre într-o pricină nu poate lua parte la judecata aceleiaşi pricini în apel sau în recurs şi nici în caz de rejudecare după casare".

În situaţia mai sus menţionată, se presupune că judecătorul care şi-a exprimat părerea printr-o hotărâre judecătorească asupra cauzei va fi tentat să îşi menţină această opinie şi în cazul în care este chemat să se pronunţe într-o instanţă superioară (în apel sau recurs) sau în caz de rejudecare după casare. Prin urmare, toate cazurile de incompatibilitate se întemeiază pe prezumţie juris et de jure de parţialitate a judecătorului.

Este caz de incompatibilitate, în sensul dispoziţiilor art. 24 alin. (1) C. proc. civ., numai dacă judecătorul a pronunţat o hotărâre prin care se dezleagă o problemă litigioasă de natură să dezînvestească instanţa, adică numai dacă s-a pronunţat asupra fondului ori a rezolvat situaţii juridice, iar, consecinţă a casării (în recurs) sau desfiinţării (în apel), instanţa de trimitere are de dezbătut din nou fie fondul, fie aceleaşi situaţii juridice. De aceea, nu este caz de incompatibilitate când judecătorul a soluţionat pricina pe temeiul unei excepţii procesuale, iar prin casarea cu trimitere s-a dispus judecarea fondului cauzei.

Norma procedurală de la art. 24 C. proc. civ., având ca scop nu doar ocrotirea intereselor părţilor litigante, ci şi realizarea unei optime administrări a justiţiei prin pronunţarea unor hotărâri bazate pe adevăr şi pe o deplină imparţialitate a judecătorului, are o natură imperativă şi este, astfel, de ordine publică. Datorită acestei împrejurări, motivul de incompatibilitate poate fi invocat de către oricare dintre părţi, de procuror şi de instanţă din oficiu, pe tot parcursul judecării unei cauze în recurs.

Pe de altă parte, se constată că, potrivit art. 304 pct. 1 C. proc. civ., reprezintă motiv de casare a unei hotărâri judecătoreşti împotriva căreia s-a exercitat calea extraordinară de atac a recursului, situaţia "când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale".

Motivul de recurs în discuţie vizează, în mod evident, nerespectarea dispoziţiilor legale privitoare la compunerea şi constituirea legală a instanţei şi include în sfera sa de cuprindere mai multe ipoteze, printre care şi cea în care la soluţionarea unei cauze concrete a participat un judecător incompatibil.

Soluţia este justificată, întrucât cum s-a arătat mai sus normele procedurale privitoare la incompatibilitate sunt de ordine publică, iar judecarea unei pricini de un judecător incompatibil atrage sancţiunea nulităţii hotărârii pronunţate în aceste condiţii, o asemenea nulitate profitând chiar şi părţilor care nu au declarat recurs. În consecinţă, într-o atare ipoteză, hotărârea atacată va fi casată cu trimitere la instanţa de fond în vederea rejudecării, iar îndrumările date instanţei de rejudecare cu privire la compunerea legală au caracter obligatoriu.

Se constată, în cauză, că sentinţa recurată (prin care a fost admisă excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta SC U. SA şi s-a constatat nelegalitatea H.G. nr. 54/2008 în privinţa poziţiei nr. 86 "Teren aferent Hală Piaţă Centrală" din Anexa 1 şi parţial în privinţa poziţiei nr. 1124 "Hală Piaţă centrală - S.cam.lat.=68,82 mp" din aceeaşi anexă) a fost pronunţată de acelaşi magistrat care a pronunţat, în primul ciclu procesual, Sentinţa nr. 45/F-C din 11 februarie 2009, casată cu trimitere spre rejudecare la aceeaşi instanţă prin Decizia nr. 5487 din 9 decembrie 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Prin Sentinţa nr. 45/F-C din 11 februarie 2009 Curtea de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 54/2008 ca neîntemeiată, şi nu urmare admiterii unei excepţii procesuale, reţinându-se următoarele:

Legalitatea H.G. nr. 54/2008 se verifică exclusiv prin raportare la normele legale cu forţă juridică superioară invocate de către reclamantă şi a căror încălcare se pretinde că există, operaţiune care este independentă de verificarea dreptului de proprietate al reclamantei şi a temeiniciei susţinerilor şi dovezilor acesteia în acţiunea în revendicare.

Având în vedere dispoziţiile art. 7 şi art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, pentru ca bunurile din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale să fie inventariate şi confirmate ca aparţinând acestui domeniu, este necesar să existe acte administrative unilaterale de atestare a acestei situaţii.

În speţă aceste acte administrative sunt H.C.L. Râmnicu Vâlcea şi H.G. nr. 54/2008, care nu contravin normelor legale care garantează şi ocrotesc dreptul de proprietate. Cuprinzând terenul de 1074,77 mp şi spaţiile comerciale în suprafaţă de 68,82 mp în lista bunurilor ce aparţin domeniului public al municipiului Râmnicu Vâlcea Consiliul Local Râmnicu Vâlcea a procedat cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi următoarele din Legea nr. 213/1998. Pe cale de consecinţă, procedând la atestarea domeniului public al municipiului Râmnicu Vâlcea aşa cum rezultă din inventarul aprobat de Consiliul Local Râmnicu Vâlcea, Guvernul a adoptat H.G. nr. 54/2008 cu respectarea dispoziţiilor art. 21 din aceeaşi lege.

Hotărârea de Guvern nu are caracterul unui act de proprietate şi nu contravine dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998 în sensul că nu constituie un alt mod de dobândire a dreptului de proprietate publică asupra unui bun. Hotărârea de Guvern se emite în baza hotărârii consiliului local de însuşire a inventarului. În speţă, H.G. nr. 54/2008 a fost emisă pe baza H.C.L. Râmnicu Vâlcea nr. 5/2004, a cărei legalitate a fost verificată şi constatată prin Sentinţa nr. 1193/C din 29 septembrie 2005 pronunţată de Tribunalul Sibiu, irevocabilă prin Decizia nr. 10 din 4 ianuarie 2006 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia.

Procedura de adoptare a H.G. nr. 54/2008 şi conţinutul acesteia nu încalcă nici dispoziţiile art. 480 şi următoarele C. civ., întrucât, nevalorând modalitate de constituire a dreptului de proprietate şi nevalorând titlu de proprietate, nu înlătură sau restrânge prerogativele dreptului de proprietate reglementate de Codul civil.

De asemenea, H.G. nr. 54/2008 nu reprezintă un act de trecere forţată a imobilelor din domeniul privat al unor subiecte de drept civil în cel public al municipiului Râmnicu Vâlcea similar unei exproprieri, întrucât nu privează un subiect de drept (posibil chiar reclamanta) de proprietatea sa, ci doar arată, confirmă regimul juridic al unor bunuri care au fost enumerate, inventariate în acte ale autorităţilor publice locale emise potrivit Legii nr. 213/1998.

Pentru aceleaşi considerente, s-a considerat că H.G. nr. 54/2008 nu contravine nici art. 44 din Constituţia României, nici art. 1 din Protocolul Adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

H.G. nr. 54/2008, s-a precizat, nu are semnificaţia, forţa şi valoarea unui titlu de proprietate, ci atestă după procedura egală regimul juridic de "bunuri proprietate publică" a imobilelor inventariate ca atare de către autoritatea publică competentă. Nici inventarierea în sine, nici atestarea făcută de către Guvern nu pot fi apreciate ca modalităţi de naştere a dreptului de proprietate publică şi nu pot fi opuse ca atare în mod absolut. În măsura în care alte subiecte de drept invocă un drept real asupra respectivelor bunuri, titularul domeniului public este ţinut să prezinte titlul său asupra bunurilor, urmând a se face o comparare a acelor titluri pentru a se constata care este preferabil.

Concluzionând, instanţa de fond din primul ciclu procesual a arătat că H.G. nr. 54/2008 nu constituie drept de proprietate în favoarea reclamantei Municipiul Râmnicu Vâlcea asupra bunurilor imobile "teren şi spaţii comerciale" evidenţiate la poziţiile nr. 86 şi 1124 şi este emisă în condiţiile Legii nr. 213/1998, necontravenind dispoziţiilor art. 7 din aceeaşi lege, art. 480 şi următoarele C. civ., art. 1 şi următoarele din Legea nr. 33/1994, art. 44 din Constituţia României şi Protocolului la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

Rezultă cu evidenţă, din cele mai sus arătate, că judecătorul care a pronunţat Sentinţa nr. 45/F-C din 11 februarie 2009 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, nu s-a limitat numai a analiza pur formal legalitatea actului administrativ din perspectiva procedurii emiterii sale, ci, procedând la respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate, a dezlegat şi unele chestiuni litigioase, prin aceea că a statuat că H.G. nr. 54/2008 nu constituie drept de proprietate în favoarea reclamantei Municipiul Râmnicu Vâlcea asupra bunurilor imobile "teren şi spaţii comerciale" evidenţiate la poziţiile nr. 86 şi 1124 şi că în măsura în care alte subiecte de drept invocă un drept real asupra respectivelor bunuri, titularul domeniului public este ţinut să prezinte titlul său asupra bunurilor, urmând a se face o comparare a acelor titluri pentru a se constata care este preferabil.

În aceste condiţii, se constată că, în raport de prevederile imperative ale art. 24 alin. (1) C. proc. civ., acelaşi magistrat, aflat în stare de incompatibilitate, nu mai putea participa la judecarea din nou a excepţiei de nelegalitate, după casarea cu trimitere, fiind prin urmare nelegală soluţia adoptată prin încheierea de şedinţă dată în camera de consiliu din data de 15 februarie 2011, de respingere a cererii de abţinere formulată de judecătorul în discuţie.

Aşa fiind, urmează a se dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor art. 312 alin. (1) - (3) şi art. 313 C. proc. civ., admiterea recursurilor declarate de pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar, reclamanta SC U. SA Râmnicu Vâlcea şi pârâtul Guvernul României împotriva Sentinţei nr. 421/F-CONT din 12 octombrie 2011 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Instanţa de trimitere, în temeiul dispoziţiilor art. 315 alin. (3) C. proc. civ., va judeca pricina din nou, în compunere legală, prin examinarea nu numai a motivelor invocate de părţi înaintea instanţei a cărei hotărâre a fost casată, ci şi a celorlalte critici formulate prin cele trei recursuri.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate pârâtul Municipiul Râmnicu Vâlcea prin Primar, reclamanta de SC U. SA şi pârâtul Guvernul Românei împotriva Sentinţei nr. 421/F-CONT din 12 octombrie 2011 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 aprilie 2012.

← ICCJ. Decizia nr. 1860/2012. Contencios. Anulare act...		ICCJ. Decizia nr. 2490/2012. Contencios. Alte cereri. Recurs →

ICCJ. Decizia nr. 1863/2012. Contencios

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

Comentarii despre ICCJ. Decizia nr. 1863/2012. Contencios