ICCJ. Decizia nr. 2099/2012. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2099/2012
Dosar nr. 1622/33/2011/a1
Şedinţa publică de la 2 mai 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel Cluj - secţia a Ii-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta SC F.P.S. SRL, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului Cluj, dispunând suspendarea executării măsurilor dispuse prin decizia nr. 41 din 10 octombrie 2011 emisă de această din urmă pârâtă, măsuri menţinute prin încheierea nr. III/l09 din 16 noiembrie 2011 a Curţii de Conturi a României, până la soluţionarea irevocabilă a dosarului înregistrat sub nr. 1622/33/2011 pe rolul Curţii de Apel Cluj.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reţinând, în esenţă, următoarele:
Prin Decizia nr. 41 din 10 octombrie 2011 emisă de Camera de Conturi a judeţului Cluj, s-a decis obligarea conducerii SC F.P.S. SRL la a stabili prejudiciul integral cauzat bugetului de stat prin încasarea necuvenită, în lipsa documentelor justificative care să certifice realitatea şi legalitatea sumelor încasate din prestaţii de transport efectuate către pensionari, beneficiari de reduceri acordate de stat pentru transportul intern, şi la a lua măsuri de reparare a acestui prejudiciu, până la data de 31 decembrie 2011. Motivele de fapt şi de drept avute în vedere la emiterea acestui act sunt cele reţinute prin Raportul de control întocmit la data de 16 septembrie 2011, de către un auditor public extern. În esenţă, s-a imputat reclamantei faptul că nu a putut justifica sumele solicitate şi încasate de la bugetul de stat în cursul anului 2010, în cuantum de 1.713.177 lei, reprezentând contravaloarea biletelor speciale de călătorie gratuită/redusă utilizate. Aceste concluzii sunt întemeiate pe faptul că petenta nu deţine documente justificative care să ateste realitatea şi legalitatea acestor sume, cu consecinţa prejudicierii bugetului de stat.
Contestaţia formulată de către reclamantă împotriva acestei decizii a fost respinsă, prin încheierea nr. III/l09 din 16 noiembrie 2011 a Curţii de Conturi a României.
Ulterior, petenta s-a adresat instanţei, solicitând suspendarea executării măsurilor dispuse de către pârâte, precum şi anularea celor două acte emise de către pârâte.
Conform dispoziţiilor pct. 210 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, executarea măsurilor stabilite prin decizia nr. 41 din 10 octombrie 2011 devine obligatorie de la data comunicării încheierii pronunţate de comisia de soluţionare a contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia.
Sunt justificate susţinerile reclamantei că executarea măsurilor dispuse prin Decizie presupune, în esenţă, restituirea către bugetul de stat până la data de 31 decembrie 2011 a sumei totale de 1.713.177 lei, sub sancţiunea sesizării organelor de urmărire penală conform art. 64 din Legea nr. 94/1992 (republicată) şi ale pct. 240 - 249 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, iar procedurile de executare ar duce la intrarea în incapacitate de plată, date fiind numeroasele sale contracte aflate în curs de executare, cu consecinţa disponibilizării unui număr important de salariaţi.
Art. 14 alin. (1) şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 prevăd că, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, trebuie să existe un caz bine justificat, corelativ cu necesitatea prevenirii unei pagube iminente, suspendarea putându-se dispune pe acest temei până la soluţionarea irevocabilă a cererii în anulare.
Cerinţele cazului bine justificat şi a prevenirii unei pagube iminente, sunt reliefate prin prev. art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în sensul în care acesta este o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ, iar art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, defineşte paguba iminentă ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.
Se apreciază că această îndoială serioasă există în cauză, prin prisma mai multor argumente ce contestă legalitate actelor a căror suspendare o solicită, criticile fiind pertinente, fără a avea un caracter pur formal şi de natură a pune sub semnul întrebării legalitatea acestor acte.
Astfel, se relevă de către reclamantă că prin Raportul de control întocmit la data de 16 septembrie 2011 s-a reţinut că nu deţine documente justificative (cupoane talon şi deconturi lunare) care să ateste realitatea şi legalitatea sumei de 1.713.177 lei încasată de la bugetul de stat, în baza dispoziţiilor Legii nr. 147/2000 şi ale H.G. nr. 2403/2004. S-a reţinut că prin această abatere au fost încălcate prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 82/1991 (republicată) şi ale art. 28 din H.G. nr. 2403/2004, cu consecinţa prejudicierii bugetului de stat cu suma de 1.713.177 lei.
Petenta subliniază, însă, faptul că a arătat, cu ocazia controlului, că documentele justificative (cupoanele talon şi deconturile lunare) au fost casate conform Procesului verbal din 17 ianuarie 2011, dar că deţine deconturile în format electronic precum şi că aceste deconturi există în materialitatea lor la Direcţia generală economică şi buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului (în prezent Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii - Direcţia Generală Economică), la dosarul cauzei neexistând nici un document care să emane de la această autoritate şi care să infirme această susţinere.
Mai mult, se arată că nerespectarea normelor reţinute ca fiind încălcate (art. 6 alin. (1) din Legea nr. 82/1991 (republicată) şi art. 28 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004) întruneşte elementele constitutive ale contravenţiei prevăzute de art. 41 pct. 2 lit. c) din Legea nr. 82/1991 (republicată) şi se sancţionează exclusiv cu amendă contravenţională, privarea agentului economic de sumele deja încasate nefiind prevăzută de lege.
Conform dispoziţiilor art. 29 - 32 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004, decontarea legitimaţiilor de călătorie se realizează pe baza deconturilor lunare centralizatoare întocmite de către operatorul de transport. Aceste deconturi sunt supuse atât verificării Direcţiei generale economice şi buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului cât şi verificării Ministerului Finanţelor Publice şi, pe baza lor, se efectuează viramentul către operatorul de transport.
Astfel, principalul argument al reclamantei, care nu a fost combătut în mod pertinent de către pârâte, este legat de faptul că, chiar dacă nu mai deţine aceste deconturi în materialitatea lor, ele se regăsesc la Direcţia generală economică şi buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, unde pot fi verificate.
Ca atare, nu se înţelege de ce organul de audit nu a verificat aceste apărări, prin realizarea, de exemplu, a unei verificări încrucişate care ar fi lămurit pe deplin situaţia. Verificarea încrucişată este permisă de Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 şi realizarea ei ar fi contribuit în mod esenţial la realizarea unei constatări corecte, complete şi temeinic fundamentate.
Mai apoi, se arată că, chiar dacă, din punct de vedere strict formal, lipsa cupoanelor talon şi a deconturilor pot reprezenta abateri de la legalitate şi regularitate în sensul Legii nr. 94/1992 (republicată), aceste abateri nu au generat un prejudiciu. Simpla constatare a inexistenţei documentelor justificative la entitatea controlată, iară a se verifica dacă cel care a aprobat plata şi cel care a efectuat-o deţin documentele prevăzute de lege (în speţă deconturile) şi dacă aceste documente sunt legal şi regulat întocmite, nu poate conduce automat la concluzia că bugetul de stat a fost prejudiciat.
Ca atare, în lipsa unor demersuri suplimentare, în sensul celor indicate de către reclamantă, apărarea conform căreia sumele încasate de reclamantă sunt prezumate a fi legal dobândite, iar motivele de fapt incomplete pe care se întemeiază decizia contestată nu sunt de natură a răsturna această prezumţie, pare a fi de substanţă.
Aceste concluzii sunt justificate mai ales în contextul în care petenta subliniază că verificarea modului de întocmire şi de utilizare a documentelor justificative aferente activităţii de transport, inclusiv transportul unor anumite categorii de persoane (pensionari, veterani de război, persoane cu handicap), a tăcut obiectul unui control al Gărzii Financiare - secţia Cluj, control în urma căruia nu s-au constatat deficienţe sub acest aspect, procesul verbal din 22 noiembrie 2010 fiind depus la dosar.
Mai apoi, s-au antamat o serie de vicii procedurale ale actelor în discuţie, derivând din încălcarea competenţelor recunoscute de lege în favoarea pârâtelor, dar din modul în care au fost expuse aceste apărări, Curtea constată că ele nu pot fi analizate pe calea acestei proceduri sumare, ele urmând a face obiectul preocupărilor instanţei de fond.
Deşi este real că în soluţionarea cererii de suspendare, instanţa nu este investită să antameze aspecte de fond, nu este mai puţin adevărat că este ţinută să ia în considerare natura şi seriozitatea argumentelor de fond invocate.
Luând în considerare toate aceste susţineri, se apreciază că, prin modul de expunere al circumstanţele de fapt şi de drept ale cauzei, s-a creat un dubiu asupra legalităţii actului administrativ, urmând însă ca toate aceste critici să fie analizate, în substanţă, doar în cadrul acţiunii în anulare.
În speţă este incontestabil că, prin demararea procedurilor de executare silită, ce s-ar concretiza, în primul rând, prin blocarea conturilor societăţii, s-ar crea pentru reclamantă un prejudiciu cert, în condiţiile în care suma imputată este una extrem de importantă, fiind credibilă afirmaţia conform căreia executarea silită ar avea drept consecinţă intrarea societăţii în incapacitate de plată. Pe de altă parte, şi posibilitatea formulării unei plângeri penale este o consecinţă deloc de neglijat a actelor atacate.
Prima instanţă are în vedere susţinerile din acţiunea introductivă conform cărora paguba iminentă trebuie apreciată prin prisma situaţiei specifice a reclamantei, atestată prin operaţiunile de plată aflate în derulare, conform înscrisurilor depuse la dosarul cauzei.
Astfel, se relevă că, aşa cum rezultă din situaţia încasărilor şi plăţilor întocmită de către contabilitatea societăţii, privarea de fonduri în această perioadă ar duce societatea în blocaj complet.
În condiţiile în care creditarea la acest moment se face la nişte dobânzi prohibitive, iar reclamanta a depus o parte din contractele aflate în derulare, în valoare de peste 300.000 euro, reprezentând plăţi salariale, plăţi către furnizori, taxe de peron, taxe de licenţă, taxe de asigurări, pe lângă acestea existând şi contracte ce vizează service-ul, piesele de schimb, etc., care se ridică la sume considerabile (f. 39-154), nu există alternative rezonabile prin care ar putea să se evite falimentul.
Este indubitabil că blocarea conturilor societăţii ar determina scoaterea acesteia de pe piaţă, respectiv punerea sa în imposibilitate de a-şi derula raporturile economice cu furnizorii şi beneficiarii serviciilor de transport, ceea ce duce, în ultimă instanţă, la intrarea în incapacitate de plată şi deschiderea procedurii insolvenţei.
În aceste circumstanţe, aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor actului administrativ înainte de exercitarea de către instanţă a controlului de legalitate, este de natură să producă consecinţe greu sau imposibil de înlăturat în cazul anulării actului, nefiind de neglijat nici consecinţele sociale pe care le-ar avea necesitatea disponibilizării personalului angajat, reclamanta având în prezent un număr de 93 de salariaţi, în condiţiile în care suma constatată prin actul administrativ atacat depăşeşte cu mult cuantumul lunar al salariilor şi taxelor aferente.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâtele, susţinând că este netemeinică şi nelegală în raport cu prevederile de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi arătând, în esenţă, că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004; de asemenea, recurentele invocă excepţia nulităţii hotărârii atacate, pentru necompetenţa materială a instanţei care a pronunţat-o.
Examinând încheierea atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurente, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
În ceea ce priveşte excepţia nulităţii hotărârii atacate, pentru necompetenţa materială a instanţei care a pronunţat-o, se va reţine că această critică nu poate fi primită, în raport cu dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., astfel cum a fost modificat şi completat prin Legea nr. 202/2010, care condiţionează motivul de recurs privind încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, de invocarea excepţiei de necompetenţa în condiţiile legii, adică „la prima zi de înfăţişare în faţa primei instanţe, dar nu mai târziu de începerea dezbaterilor asupra fondului";, conform art. 1591 alin. (2) din acelaşi cod. Or, recurentele-pârâte nu au invocat excepţia de necompetenţa materială în aceste condiţii; mai mult prima instanţă şi-a verificat competenţa materială de a soluţiona cauza şi a hotărât, prin încheierea atacată, că este competentă.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare în sine, se va reţine că, în cauză, sunt aplicabile dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „In cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond";.
Rezultă, aşadar, că suspendarea executării unui act administrativ este condiţionată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor trei condiţii: iniţierea procedurii de anulare a actului administrativ (care se poate afla fie în faza administrativă prealabilă, fie în faza judiciară), existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube care, astfel, poate fi prevenită.
Referindu-se la noţiunile susmenţionate, art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 defineşte „paguba iminentă"; ca fiind - „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public"; (lit. ş)) iar „cazuri bine justificate"; - „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ"; (lit. t)).
În speţă, s-a făcut dovada că intimata-reclamantă a sesizat, în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, contestaţia fiind soluţionată prin încheierea nr. III/109 din 16 noiembrie 2011 a Curţii de Conturi a României.
De asemenea, având în vedere gradul de complexitate pe care îl prezintă fondul cauzei, ce presupune verificarea condiţiilor legale şi a împrejurărilor de fapt şi de drept în care au emise actele administrative contestate, verificare pe care nu o poate face instanţa sesizată cu cererea de suspendare, precum şi îndoiala serioasă ce poartă asupra legalităţii actelor respective, în raport de argumentele de fond şi formă invocate de intimata-reclamantă şi întemeiate pe documentele prezentate instanţei de judecată, în mod corect a reţinut prima instanţă că, în cauză, este îndeplinită şi condiţia existenţei unui caz bine justificat.
În ceea ce priveşte existenţa celei de-a treia condiţii, referitoare la paguba iminentă, se va reţine că şi aceasta este îndeplinită în cauză, având în vedere atât cuantumul în sine al sumei prevăzute în actele contestate, cât mai ales consecinţa imediată şi directă pe care punerea în executare a acestora ar avea-o asupra activităţii desfăşurate de societatea intimată.
Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate dar la fel de adevărat este că cel ce se consideră vătămat prin emiterea unui astfel de act, tocmai pentru a preîntâmpina eventualele consecinţe grave în ce-l priveşte, se poate adresa instanţei pentru a obţine suspendarea executării actului.
În acest sens sunt, de altfel, şi prevederile cuprinse în Recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştrii al Consiliului Europei cu privire la protecţia juridică provizorie în materie administrativă, corect invocate de prima instanţă, prin care se solicită autorităţii jurisdicţionale competente ca, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de această decizie, să ia măsuri de protecţie provizorii corespunzătoare, în limitele competenţei sale şi fără ca, astfel, să influenţeze în vreun fel soluţia asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.
Or, tocmai acestei categorii de măsuri de protecţie provizorie îi aparţine şi măsura suspendării executării actului administrativ fiscal contestat în cauză, pe care prima instanţă a dispus-o prin hotărârea recurată, în mod corect apreciind şi suficient motivând că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Faţă de considerentele arătate, constatând că nu sunt întemeiate criticile recurentelor, în temeiul art. 312 C. proc. civ. înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului Cluj împotriva încheierii din 14 decembrie 2011 a Curţii de Apel Cluj - secţia a Ii-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 mai 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2095/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2100/2012. Contencios → |
|---|
