ICCJ. Decizia nr. 2766/2012. Contencios
| Comentarii |
|
I. Circumstanțele cauzei
1. Procedura derulată de prima instanță
Reclamanții B.G., B.M.C., D.A.V., G.I., T.G. și T.D. au chemat în judecată Ministerul Finanțelor Publice și înalta Curte de Casație și Justiție, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să constate caracterul nejustificat al refuzului de viză de control financiar preventiv, practicat prin adresa din 29 iulie 2010 privind proiectele de operațiuni referitoare la plata indemnizației de pensionare pentru reclamantul B.G., respectiv deschiderea de credite bugetare în vederea efectuării plății acestor indemnizații pentru ceilalți reclamanți, să se constate că refuzul înaltei Curți de Casație și Justiție, în calitate de ordonator de credite, de a efectua aceste operațiuni, în condițiile art. 21 din O.G. nr. 119/1999, republicată, este nejustificat și să se dispună obligarea pârâților la plata indemnizațiilor de pensionare egale cu 7 indemnizații de încadrare brute lunare, impozitate potrivit legii, precum și actualizarea sumelor cuvenite fiecărui reclamant până la data plății efective a acestora, în raport cu indicele de devalorizare a monedei naționale.
în motivarea în fapt a cererii, reclamanții au arătat că au solicitat eliberarea din funcție ca urmare a pensionării, anterior datei de 5 iulie 2010, înalta Curte de Casație și Justiție a întocmit și a înaintat Ministerului Finanțelor Publice proiectul de ordonanțare de plată din 9 iulie 2010 în valoare de 53.567 RON reprezentând plata indemnizației de pensionare pentru reclamantul B.G. și proiectele de deschidere de credite bugetare pentru sumele de 122.500 RON și 183.400 RON pentru ceilalți reclamanți, însă, controlorul delegat din cadrul Ministerului Finanțelor Publice a refuzat acordarea vizei de control financiar preventiv, invocând prevederile art. 9 din Legea nr. 118/2010.
Reclamanții au susținut că refuzul vizei de control financiar preventiv constituie un vădit exces de putere din partea Ministerului Finanțelor Publice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, reclamanții au considerat că și refuzul înaltei Curți de Casație și Justiție de a efectua operațiunile necesare în vederea încasării indemnizațiilor cuvenite are un caracter nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Prin întâmpinarea formulată la data de 16 mai 2011, înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat respingerea acțiunii în ceea ce o privește, întrucât Departamentul economico-financiar și administrativ din cadrul înaltei Curți de Casație și Justiție, prin documentul "deschidere de credite" a solicitat Ministerului Finanțelor Publice acordarea sumelor necesare pentru efectuarea plății drepturilor menționate persoanelor care au calitatea de reclamanți în cauză.
La rândul său, prin întâmpinarea formulată, Ministerul Finanțelor Publice a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, cu motivarea că solicitarea sumelor de la bugetul de stat trebuie făcută de înalta Curte de Casație și Justiție, urmând ca acestea să fie repartizate ulterior pentru bugetul propriu.
Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a mai invocat prin întâmpinare excepția inadmisibilității acțiunii, ca și consecință a necompetenței generale a instanței de a analiza legalitatea refuzului de acordare a vizei de control preventiv, atribuție ce aparține Curții de Conturi a României.
De asemenea, acest pârât a invocat și excepția lipsei calității sale procesuale pasive referitor la capătul de cerere prin care se solicită să se constate refuzul înaltei Curți de Casație și Justiție în calitate de ordonator de credite de a efectua operațiuni în condițiile art. 21 din O.G. nr. 119/1999.
2. Hotărârea Curții de Apel
Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 4583 din 29 iunie 2011 a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și a inadmisibilității, invocate de Ministerul Finanțelor Publice ca neîntemeiate iar excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice a fost respinsă, ca lipsită de obiect.
Totodată, a admis acțiunea reclamanților și a obligat pârâții la plata către aceștia a indemnizațiilor de pensionare egale cu 7 indemnizații de încadrare lunare brute, impozitate potrivit legii, cu actualizarea sumelor cuvenite fiecărui reclamant până la data plății efective, în raport de indicele de devalorizare a monedei naționale, în termen de 10 zile de la pronunțarea hotărârii.
Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut următoarele:
în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților s-a reținut că este suficient a se stabili că actul administrativ atacat și supus controlului instanței de contencios administrativ vatămă sau este pe cale să vatăme un drept subiectiv al acestora.
în cauză, actul administrativ fiscal și atipic ce poate fi contestat îl constituie refuzul nejustificat al înaltei Curți de Casație și Justiție de a proceda la efectuarea plății pe proprie răspundere, fiind urmat de refuzul nejustificat de acordare a vizei de control financiar preventiv al controlorului delegat din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, refuz supus cenzurii instanței de contencios administrativ.
Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii s-a reținut că la data practicării refuzului de viză, nu mai exista nici un temei legal pentru sesizarea Curții de Conturi în vederea examinării legalității și temeiniciei acestuia, anterior sesizării instanței de contencios administrativ.
Așa fiind, reține instanța de fond, refuzul pârâtului Ministerul Finanțelor Publice exprimat așa cum s-a arătat mai sus, poate fi cenzurat pe calea unei acțiuni în justiție.
Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Ministerul Finanțelor Publice a fost respinsă ca rămasă fără obiect, reținându-se că a fost invocată în privința capătului de cerere care vizează refuzul nejustificat al înaltei Curți de Casație și Justiție de a efectua operațiuni în condițiile art. 21 din O.G. nr. 119/1999.
Pe fondul cauzei, instanța a reținut că refuzul de emitere a vizei de control financiar preventiv de către Ministerul Finanțelor Publice, privind proiectele de operațiuni referitoare la plata indemnizației de pensionare pentru reclamantul B.G. și respectiv deschiderea de credite bugetare în vederea efectuării plății acestor indemnizații pentru ceilalți reclamanți are un caracter nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.
S-a mai reținut că atâta vreme cât în bugetul înaltei Curți de Casație și Justiție există fonduri pentru plata indemnizațiilor de pensionare potrivit adresei înaltei Curți de Casație și Justiție din 6 august 2010, este nejustificat și refuzul înaltei Curți de Casație și Justiție de a efectua operațiunile menționate, conform art. 21 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 singura obligație a persoanei desemnate să efectueze control financiar preventiv propriu, pentru a fi exonerată de răspundere, fiind aceea de a informa în scris Curtea de Conturi, potrivit alin. (2) al art. menționat.
3. Recursurile declarate în cauză
împotriva acestei sentințe au declarat recurs Ministerul Finanțelor Publice și înalta Curte de Casație și Justiție.
3.1. în recursul său, Ministerul Finanțelor Publice a invocat motivele prevăzute de art. 304 pct. 4, 7 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile cu caracter general cuprinse în art. 3041 C. proc. civ., reiterând toate excepțiile invocate în fața primei instanțe, precum și apărările formulate pe fondul cauzei.
Sistematizând aspectele prezentate de acest recurent, înalta Curte reține că hotărârea Curții de Apel este combătută sub următoarele aspecte:
3.1.1. Instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești
Potrivit recurentului, au fost ignorate procedurile de întocmire a bugetului de stat și de deschidere de credite bugetare reglementate de Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, care conduc la concluzia că Ministerul Finanțelor Publice este singurul în măsură să analizeze cererile formulate de către ordonatorii principali de credite având ca obiect deschiderea de credite bugetare și singurul în măsură să constate îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute de lege pentru încuviințarea acestora.
în susținerea aceleiași idei, recurentul mai arată că refuzul de acordare a vizei de control financiar preventiv nu este sustras în totalitate controlului judecătoresc, însă actul care poate fi atacat este cel emis de Curtea de Conturi, potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992, care, în cauză, nu există.
3.1.2. Excepțiile referitoare la legitimarea procesuală au fost soluționate greșit
Recurentul combate modul în care prima instanță a rezolvat atât excepția lipsei calității procesual active, cât și pe cea care vizează calitatea procesual pasivă.
Referitor la prima excepție, recurentul afirmă că nu au fost avute în vedere argumentele Ministerului Finanțelor Publice, instanța pronunțându-se pe alte aspecte. De asemenea, se mai susține că reclamanții, nefiind vreun moment salariați ai Ministerului Finanțelor Publice, nu se pot îndrepta pentru plata indemnizațiilor împotriva recurentului-pârât, această prerogativă având-o numai ordonatorii principali de credite - în cazul de față înalta Curte de Casație și Justiție.
3.1.3. Pe fondul cauzei, au fost interpretate și aplicate nelegal prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 și art. 9 din Legea nr. 118/2010.
în esență, recurentul consideră că neacordarea vizei de control financiar preventiv nu poate fi încadrată în categoria refuzului nejustificat de a soluționa o cerere, câtă vreme refuzul a fost exprimat cu respectarea dispozițiilor prevăzute de Legea nr. 500/2002, în considerarea dispozițiilor Legii nr. 118/2010.
în privința acestei din urmă reglementări, recurentul precizează că în condițiile în care eliberarea din funcție a reclamanților este ulterioară intrării în vigoare a legii, aceștia nu mai beneficiază de indemnizația prevăzută de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004.
Pe de altă parte, câtă vreme există posibilitatea legală ca ordonatorul de credite să efectueze operațiunea pe propria răspundere, nu se justifică atacarea directă a refuzului de viză de control financiar preventiv.
3.2. La rândul său, înalta Curte de Casație și Justiție, prin recursul declarat a invocat dispozițiile art. 304 pct. 9 și 3041 C. proc. civ., susținând că în mod eronat s-a reținut caracterul nejustificat al refuzului practicat în privința plății sumelor solicitate, în condițiile în care a înaintat documentele pentru deschiderea de credite însă i s-a refuzat viza de control financiar preventiv. A mai precizat că nu putea să-și asume răspunderea potrivit art. 21 din O.G. nr. 119/1999 decât în condițiile instituite prin Legea nr. 69/2010 a responsabilității fiscal bugetare.
4. Apărările intimaților
Intimații nu au formulat întâmpinare dar prin concluziile scrise prezentate la 1 iunie 2012 au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
Insușindu-și considerentele primei instanțe, intimații au arătat că atât excepțiile, cât și fondul cauzei au fost legal soluționate.
Referitor la admisibilitatea acțiunii lor, intimații au susținut că punctul de vedere exprimat de recurentul Ministerul Finanțelor Publice nu poate fi primit pentru că determină amânarea sine die a plății drepturilor bănești cuvenite. în plus, petitul acțiunii a fost prezentat de același recurent distorsionat, ei nesolicitând obligarea Ministerului Finanțelor Publice la deschiderea de credite bugetare. în fine, intimații mai arată și că aserțiunea privitoare la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești este lipsită de orice suport, câtă vreme nu le poate fi negat liberul acces la justiție și controlul legalității refuzului exprimat de Ministerul Finanțelor Publice și înalta Curte de Casație și Justiție, dispozițiile art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 neputând conduce la o altă concluzie.
Pe fondul cauzei, intimații au subliniat că relevantă este data acordării pensiei prevăzută în decizia de pensionare iar nu o dată ulterioară, a plății pensiei ori a eliberării din funcție, prevăzută în decretul corespunzător, instanța de fond interpretând corect dispozițiile art. 81 alin. (1) și art. 85 alin. (3) din Legea nr. 303/2004.
II. Considerentele înaltei Curți asupra recursurilor
Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor din concluziile scrise, cât și sub toate aspectele, după cum permit dispozițiile art. 3041C. proc. civ., înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru argumentele expuse în continuare.
1. Argumentele de fapt și de drept relevante
în esență, intimații-reclamanți au supus controlului de legalitate refuzul recurentei-pârâte înalta Curte de Casație și Justiție de a le plăti indemnizațiile prevăzute în art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, fundamentat la rândul său pe refuzul de acordare a vizei de control financiar preventiv de către Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar și Control din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, precum și refuzul ordonatorului principal de credite de a efectua operațiunea a cărei viză a fost refuzată, prin asumarea propriei răspunderi, toate aceste refuzuri fiind considerate nejustificate.
Prima instanță, analizând motivele de fapt și de drept ale acțiunii judiciare, precum și apărările pârâților referitoare la excepții procesuale dar și la fondul cauzei, a ajuns la concluzia că refuzul pârâților de a satisface solicitările reclamanților este nejustificat.
Această concluzie este corectă.
Detaliind propriile considerente și răspunzând în același timp la motivele de recurs, înalta Curte reține următoarele:
1.1. Referitor la motivul prevăzut de art. 304 pct. 4 C. proc. civ.
Acest motiv de casare este incident atunci când instanța "a depășit atribuțiile puterii judecătorești", interferând cu sfera puterii executive ori a puterii legislative.
Or, din chiar expunerea petitului acțiunii rezultă că instanța de contencios administrativ era competentă general și material să se pronunțe, fiind incidente dispozițiile art. 21 și 52 din Constituția României, precum și art. 3 pct. 1 C. proc. civ., precum și art. 10 din Legea nr. 554/2004.
Trimiterea pe care recurentul Ministerul Finanțelor Publice o face la dispozițiile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice este străină de această cauză, pentru că, după cum bine au precizat intimații în întâmpinare, acțiunea nu privește procedura de deschidere de credite bugetare în care este implicat Ministerul Finanțelor Publice și ordonatorul principal de credite.
Nici critica referitoare la inadmisibilitatea acțiunii din perspectiva eludării "procedurii administrative" prevăzută de art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, pe care recurentul Ministerul Finanțelor Publice a subsumat-o aceluiași motiv, nu poate fi primită, întrucât nu are o bază legală, articolul respectiv conținând o dispoziție de principiu potrivit căreia "litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate".
De altfel textul a fost invocat pentru prima dată în recurs, în condițiile în care Curtea de Apel a sesizat judicios că reglementarea inițial indicată de Ministerul Finanțelor Publice - art. 21 din O.G. nr. 119/1999 - avea un alt conținut la data exprimării refuzului de viză, ca efect al respingerii O.G. nr. 8/2009 prin Legea nr. 110/2010.
Conchizând în această privință, înalta Curte reține că nu există nicio dispoziție legală care să excludă operațiunea administrativă efectuată de către controlorul delegat din cadrul Ministerului Finanțelor Publice de la controlul de legalitate efectuat de instanțele de contencios administrativ, ci, dimpotrivă, sunt incidente dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care consacră in terminis o atare competență.
în același sens este și jurisprudența înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, relevată, de exemplu, prin deciziile nr. 3822/2009, ori nr. 4386/2010.
1.2. Referitor la modul de soluționare a excepțiilor care vizează legitimarea procesuală
La judecata în primă instanță, Ministerul Finanțelor Publice a invocat deopotrivă atât excepția lipsei calității procesuale active, cât și excepția lipsei calității procesual pasive, ambele fiind respinse argumentat, după cum rezultă din prezentarea de la pct. I.2.
Susținerea recurentului Ministerul Finanțelor Publice, că în analiza primei excepții instanța i-a ignorat argumentele, este lipsită de consistență. Astfel, Ministerul Finanțelor Publice a arătat în justificarea punctului său de vedere că numai ordonatorul principal de credite, adică președintele înaltei Curți de Casație și Justiție, poate solicita deschiderea de credite astfel cum este această operațiune definită prin art. 2 pct. 21 din Legea nr. 500/2002. însă, după cum s-a reținut la punctul anterior, acțiunea de față nu are un atare obiect iar Curtea de Apel a motivat pertinent că în concepția Legii nr. 554/2004, calitatea procesuală activă este indisolubil legată de aprecierea subiectivă a celui ce reclamă producerea unei vătămări. Nu în ultimul rând, tranșarea acestei chestiuni, respectiv stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim, se confundă cu fondul unui litigiu de contencios administrativ.
Și în ceea ce privește rezolvarea dată excepției lipsei calității procesual pasive a Ministerului Finanțelor Publice, soluția dată de prima instanță este la adăpost de orice critică.
Ministerul Finanțelor Publice nu a fost chemat în judecată în calitate de angajator al reclamanților, ci pentru că un prepus al său a emis un "refuz de viză" care a stat la baza refuzului plății indemnizațiilor de către "angajatorul" înalta Curte de Casație și Justiție. De altfel, calitatea procesuală a Ministerului Finanțelor Publice a fost analizată doar în corelație cu acest petit iar nu și în privința celui care viza refuzul înaltei Curți de Casație și Justiție de a efectua operațiunile menționate în art. 21 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999.
1.3. Referitor la fondul cauzei
Problema de drept supusă dezlegării reclamă recurgerea la principiile care guvernează aplicarea legii civile (lato sensu) în timp, între care principiul neretroactivității, consacrat constituțional prin art. 15 alin. (2) își găsește aplicare.
Astfel, motivul pentru care cererile intimaților-reclamanți de plată a indemnizației prevăzute de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 nu au fost rezolvate favorabil este legat de intrarea în vigoare, la data de 3 iulie 2010, a Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar care a stabilit prin art. 9 că "începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi nu se mai acordă (...) indemnizații la ieșirea la pensie".
Pentru a stabili dacă prevederea normativă citată le este aplicabilă sau nu reclamanților, prima instanță a clarificat mai întâi conținutul sintagmei "data pensionării" utilizată de legiuitor în art. 81 alin. (1) anterior menționat, care leagă acordarea dreptului de a beneficia de plata a 7 indemnizații de încadrare lunare brute de acest moment. Apoi, interpretând logic și sistematic dispozițiile art. 85 alin. (3) din Legea nr. 303/2004,art. 4 alin. (1) și art. 83 din Legea nr. 19/2000, a ajuns la concluzia că data pensionării magistratului nu coincide în mod necesar cu data publicării în M. Of. a decretelor Președintelui României privind eliberarea din funcție.
înalta Curte remarcă faptul că raționamentul expus pe larg în considerentele sentinței nu a fost combătut prin nicio critică punctuală, recurentul Ministerul Finanțelor Publice mărginindu-se la a arăta că o carieră de magistrat este cuprinsă între data numirii și data eliberării din funcție, fără a opera nici o distincție.
Or, fie și numai din cuprinsul art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 rezultă că nașterea dreptului este legată de "data pensionării sau a eliberării din funcție pentru alte motive neimputabile".
în concepția legiuitorului nu există suprapunere între cele două momente pentru că altminteri ar fi fost suficient să se raporteze doar la a doua situație care o încorporează pe prima.
Cum în speță toți intimații-reclamanți și-au încetat activitatea potrivit hotărârilor Plenului Consiliului Superior al Magistraturii menționate în considerentele sentinței la date anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 118/2010, rezultă că au dreptul de a beneficia de indemnizația în discuție. Mai mult, cu excepția intimatei T.D., toți intimații-reclamanți au încasat efectiv pensia de serviciu începând cu data de 1 iulie 2010, carnetele lor de muncă având inserate mențiuni care atestă "încetarea activității prin pensionare" la data de 30 iunie 2010.
împrejurarea că, deși potrivit înscrierilor din carnetul de muncă intimata T.D. și-a încetat activitatea la data de 30 iunie 2010, totuși eliberarea efectivă din funcție a survenit la data de 19 august 2010, nu poate duce la concluzia că nu beneficiază de indemnizația în discuție, câtă vreme se constată că și aceasta îndeplinea condițiile, în raport de vechimea în magistratură, pentru a beneficia de aplicarea art. 81 alin. (1) din Lege.
Nu în ultimul rând, trebuie menționat că în același sens conchide și Direcția Legislație, Documentare și Contencios a Consiliului Superior al Magistraturii în adresa nr. GG/2010, punctul de vedere fiind însușit și de Comisia Juridică a Consiliului Superior al Magistraturii.
1.4. Referitor la refuzul înaltei Curți de Casație și Justiție de a aplica art. 21 din O.G. nr. 119/1999 privind auditul intern și controlul financiar preventiv.
Un petit distinct al cererii intimaților-reclamanți vizează refuzul recurentei-pârâte înalta Curte de Casație și Justiție de a autoriza efectuarea operațiunilor pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv, după procedura stabilită prin textul legal indicat, refuz care a fost considerat nejustificat de către Curtea de Apel.
în recursul formulat, recurenta înalta Curte de Casație și Justiție reiterează argumentul expus atât în adresa din 6 august 2010 care încorporează refuzul, cât și în întâmpinarea de la fond, potrivit căruia, după intrarea în vigoare a Legii nr. 69/2010 a responsabilității fiscal bugetare, asumarea răspunderii nu se mai poate realiza decât în condițiile prevăzute de acest act normativ.
Contrar susținerilor generice ale recurentei, care nu a indicat textele legale incidente, instanța de recurs constată că Legea nr. 69/2010 nu a modificat procedura reglementată de art. 21 din O.G. nr. 119/1999, neinstituind alte condiții pentru asumarea răspunderii ordonatorului principal de credite în situația în care nu se depășesc limitele cheltuielilor de personal. Or, după cum rezultă chiar din adresa menționată anterior, "în bugetul înaltei Curți de Casație și Justiție există fonduri pentru plata indemnizației" prevăzute de art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004.
2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs
Pentru considerentele expuse la punctul anterior, constatând că nu existau motive de modificare ori casare a sentinței atacate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-a respins cele două recursuri ca nefondate.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3004/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2464/2012. Contencios → |
|---|
