ICCJ. Decizia nr. 290/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 290/2012
Dosar nr. 5032/2/2011
Şedinţa publică de la 24 ianuarie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei. Soluţia primei instanţe
Prin cererea înregistrată la această instanţă sub nr. 9607/2/2010, reclamanta SC V. SA a chemat în judecată pe pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit solicitând suspendarea executării procesului-verbal de constatare din data de 08 noiembrie 2010, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anulare, invocând în drept prevederile art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, republicată.
Prin Sentinţa nr. 4327 din 21 iunie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti a fost admisă în parte acţiunea formulată de reclamanta SC V. SA în sensul că a fost dispusă suspendarea procesului-verbal de constatare din 08 noiembrie 2010 emis de APDRP, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că prin procesul-verbal de constatare, înregistrat la autoritatea pârâtă sub nr. 24483 din 08 noiembrie 2010, emis de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit privind proiectul "Modernizarea abatorului de carne şi produse din carne etapa a II-a, s-a constatat că reclamanta a încălcat prevederile art. 1 (2) din Anexa nr. 1, parag. 1 din Anexa IV şi art. 7 (1) din Contractul de finanţare din 24 mai 2006 şi art. 4 din Secţiunea B din Legea nr. 316 din 2001, concluzionându-se că reprezentanţii companiei S.I.S. SRL au confirmat faptul că ofertele emise în numele acestei companii şi folosite în sprijinul cererii de fonduri SAPARD de către reclamantă sunt false, iar SC V. SA avea cunoştinţă de neregulile comise.
S-a reţinut că reclamanta trebuia să contacteze personal potenţialii furnizori pentru a obţine 3 oferte independente, beneficiarul fiind direct răspunzător de modul în care acţionează, iar acesta nu s-a asigurat asupra desfăşurării corecte a selecţiei de oferte, în condiţiile în care au fost invitate la ofertare societăţi care nu erau autorizate să desfăşoare activităţile supuse licitaţiei, selectarea ofertanţilor fiind făcută de beneficiar.
Urmare a acestor nereguli s-a stabilit în sarcina reclamantei un debit în valoare totală de 5.251.377 lei, din care 3.938.533,39 lei de la bugetul Uniunii Europene şi de 1.312.844,46 lei de la bugetul public naţional, sume la care se adaugă majorările de întârziere.
Împotriva actului administrativ-fiscal, reclamanta a formulat contestaţie administrativă înregistrată la APDRP sub nr. 26.703 din data de 06 decembrie 2010, în temeiul prevederilor art. 205 C. proc. fisc. şi art. 7 din Legea nr. 554 din 2004, iar prin Decizia nr. 28320 din 21 decembrie 2010, de soluţionare a contestaţiei formulate de reclamantă, pârâta a respins contestaţia ca fiind neîntemeiată, beneficiarul având un debit de 5.251.377,85 lei, la care se adaugă dobânzile şi penalităţile de întârziere conform prevederilor legale în vigoare.
În ceea ce priveşte condiţiile de formă, prima instanţă a reţinut că reclamanta a făcut dovada înregistrării la autoritatea emitentă a contestaţiei în calea administrativă de atac, aşa cum s-a reţinut mai sus, soluţionată prin Decizia nr. 28320 din 21 decembrie 2010.
Referitor la condiţiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat şi paguba iminentă, Curtea de apel a arătat totodată că cele două condiţii de fond trebuie îndeplinite cumulativ, reţinând că reclamanta a invocat, atât în contestaţia administrativă, cât şi în faţa instanţei de judecată, faptul că deşi neregula constatată viza doar două dintre contractele de achiziţii de bunuri, în valoare de 828.858 euro, prin procesele-verbale de constatare s-a solicitat restituirea întregii sume nerambursabile, deşi neregula vizează doar părţi din finanţare, cu încălcarea principiului proporţionalităţii instituit de legislaţia comunitară.
De asemenea s-a menţionat susţinerea reclamantei în sensul că intimata nu a făcut propriile cercetări şi nu a aşteptat comunicarea raportului final al OLAF, DLAF sau DNA, apreciind că nu este necesară audierea beneficiarului, procesul-verbal fiind emis doar în baza unei Note de primă descoperire administrativă a OLAF, astfel cum obligau prevederile art. 11 din O.G. nr. 79 din 2003 şi art. 2, 3 şi 8 din H.G. nr. 1306 din 2007, Raportul final de control al OLAF, potrivit art. 9 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1073 din 1999 este singurul mijloc de probă care poate fi utilizat în procedurile administrative.
Fără a antama fondul, Curtea a reţinut din analiza conţinutului procesului-verbal de constatare, că se reiau constatările din adresele din 04 august 2010, din 10 august 2010 şi din 04 august 2005, emise de Comisia Europeană - Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) reţinute la Capitolul 5 din procesul-verbal, în care OLAF menţionează că pârâta trebuie să considere adresa, împreună cu rapoartele de control ataşate, o "Primă Descoperire Administrativă", în concordanţă cu prevederile art. 35 din Regulamentul Comisiei 1681 din 94 din 11 iulie 1994 şi Acordul Multianual de Finanţare încheiat între Comisia Europeană şi România.
Ulterior soluţionării contestaţiei formulate de reclamantă, prin Decizia nr. 28320 din 21 decembrie 2010, intimata a emis Nota nr. 4457 din 870 din 28 februarie 2011, aprobată de MADR la data de 01 martie 2011, prin care s-a dispus suspendarea soluţionării contestaţiilor formulate împotriva proceselor-verbale de constatare, până la întocmirea Notei de control cu respectarea principiului proporţionalităţii sancţiunii în funcţie de gravitatea neregulii, reţinându-se că prin prisma reglementărilor legale comunitare şi a legislaţiei naţionale, APDRP are obligaţia să emită titlul de creanţă numai în momentul în care deţine Raportul final OLAF din Nota de control DLAF din Rechizitoriu DNA.
Instanţa a reţinut în sprijinul soluţiei adoptate şi faptul că prin adresa din 16 martie 2011 ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale a solicitat intimatei să implementeze toate consideraţiile DLAF, arătând că se impune de urgenţă revocarea proceselor-verbale de constatare în conformitate cu prevederile legale.
Prin urmare, Curtea de apel a apreciat că în contextul în care se invocă nerespectarea procedurilor de investigaţie, coroborat cu poziţia intimatei ulterior emiterii procesului-verbal şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei, toate aceste aspecte constituie argumente juridice aparent valabile referitoare la legalitatea procesului-verbal contestat, în concordanţă cu principiile la care face referire Recomandarea sus-arătată.
Pe de altă parte, aprecierea cumulativă a îndeplinirii celor două condiţii trebuie să se facă în concordanţă cu caracterul de măsură de protecţie provizorie pe care-l are suspendarea executării actului administrativ, or din acest punct de vedere, nu se poate face o analiză separată a condiţiei cazului temeinic justificat fără a se avea în vedere şi prejudiciul cauzat reclamantei prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, în condiţiile în care decizia este titlu de creanţă fiscală, iar introducerea contestaţiei pe calea administrativă de atac nu suspendă executarea actului administrativ fiscal.
În acest sens, s-a apreciat că susţinerile societăţii vizând prejudiciul material viitor şi previzibil pe care l-ar suporta prin executarea sumelor, imposibilitatea de funcţionare a reclamantei şi, în consecinţă, intrarea în insolvenţă, în contextul în care sumele din titlul executoriu atrag şi plata de majorări de întârziere, fapt ce generează pierderea locurilor de muncă a peste 200 de salariaţi, imposibilitatea plăţii salariilor şi furnizorilor, dobânzi bancare şi executarea silită a bunurilor din patrimoniul societăţii, pot fi reţinute în sensul îndeplinirii şi celeilalte condiţii de fond, respectiv paguba iminentă, în sensul existenţei unui prejudiciu material viitor şi previzibil, având în vedere cuantumul acesteia, iar executarea sumei poate provoca reclamantei dificultăţi financiare majore, aşa cum se susţine.
2. Recursurile promovate în cauză
Împotriva acestei hotărâri, în termen legal au promovat recurs atât reclamanta SC V. SA Vaslui cât şi pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit.
2.1. Recursul recurentei-reclamante
Recurenta-reclamantă, invocând ca temei legal al căii de atac promovate prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a susţinut că hotărârea instanţei de fond se impune a fi modificată, urmare admiterii recursului, numai în sensul de a se dispune suspendarea procesului-verbal de constatare din data de 8 noiembrie 2010, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei ce priveşte anularea respectivului act administrativ, şi nu numai până la pronunţarea instanţei de fond, cum s-a dispus.
Recurenta a arătat că deşi în faţa instanţei de fond a invocat, în susţinerea cererii de suspendare promovată, prevederile art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, solicitând suspendarea executării actului administrativ atacat până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, instanţa de fond şi-a întemeiat hotărârea pe dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554 din 2004 şi în consecinţă a dispus suspendarea numai până la pronunţarea instanţei de fond.
S-a indicat de către recurentă că prima instanţă a omis dovada pe care a făcut-o în sensul că a depus acţiunea de anulare a actului administrativ contestat în acelaşi timp cu cererea de suspendare, fiind astfel depăşită faza la care se referă art. 14 din lege şi totodată deplin incidentă ipoteza prevăzută de art. 15 alin. (1), teza finală.
2.2. Recursul promovat de autoritatea pârâtă
Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (APDRP), la rândul său, a promovat recurs împotriva hotărârii primei instanţe, pe care a apreciat-o ca fiind lipsită de temei legal şi pronunţată cu greşita aplicare a legii, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond, în mod neîntemeiat, a apreciat că în cauză sunt întrunite cele două cerinţe prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554 din 2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actului contestat, în esenţă pentru următoarele argumente, în detaliu prezentate prin motivele de recurs şi în contextul înfăţişării situaţiei de fapt:
- intimata-reclamantă nu a indicat în cuprinsul cererii sale de suspendare nici împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ atacat, mai cu seamă că eligibilitatea cheltuielilor este supusă verificărilor pe tot parcursul duratei de valabilitate a contractului de finanţare;
- neregula constatată de DLAF, în contextul unor ample verificări şi controale pe teren şi care vizează procedura de achiziţii pentru echipamente de procesare şi ambalare a produselor din carne la proiectul finanţat din fonduri SAPARD, promovat de SC V., demonstrează că reclamanta a încălcat obligaţiile contractuale asumate prin contractul de finanţare, ce conţine clauze exprese cu privire la responsabilitatea beneficiarului pentru procedura de achiziţii;
- beneficiarul este singurul răspunzător în faţa autorităţii contractante pentru implementarea proiectului, incluzând modul de desfăşurare a procedurilor de selecţie şi achiziţii, fiind obligat să se asigure de corectitudinea acestora, respectiv de faptul că ofertele depuse sunt valabile şi provin de la companii viabile şi eligibile;
- în cazul de faţă, în raport de actele depuse şi de prevederile legale incidente, aparenţa dreptului nu este în favoarea reclamantei, emiterea actelor administrative contestate fiind consecinţa nerespectării dispoziţiilor contractuale asumate;
- adresele reţinute de instanţa de fond, emanând de la MADR şi DLAF nu au relevanţă în raport de prevederile legale incidente fiind numai poziţii exprimate cu referire la modul de aplicare a legislaţiei comunitare;
- actele existente la dosar nu demonstrează nici îndeplinirea cerinţei pagubei iminente.
3. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar
Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării şi la actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte reţine că recursul formulat de autoritatea pârâtă este nefondat şi urmează a fi respins, în vreme ce recursul reclamantei este întemeiat, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate.
Întrucât recursul promovat de autoritatea pârâtă vizează chiar temeinicia şi legalitatea acordării de către instanţa de fond a suspendării de executare a actului administrativ arătat, solicitată, faţă de recursul reclamantei care evident are o natură limitată, în condiţiile în care vizează numai momentul până la care s-a dispus măsura suspendării, Înalta Curte va examina, cu întâietate, recursul recurentei-pârâte.
3.1. Cu privire la recursul autorităţii-pârâte APDRP
Înalta Curte apreciază că nu sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi vizând, în esenţă, neîndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554 din 2004, republicată.
În acord cu cele reţinute de altfel şi de judecătorul fondului, Înalta Curte reafirmă că măsura suspendării executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.
Totodată, Înalta Curte arată că potrivit art. 14 din Legea nr. 554 din 2004, republicată, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Cazul bine justificat poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea şi consistenţa dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anularea actului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu poate fi prejudecat fondul litigiului.
Raportat la aceste consideraţiuni teoretice şi faţă de probatoriul administrat în cauză, Înalta Curte reţine, că prima instanţă a înfăţişat, fără a antama fondul cauzei, argumente juridice, aparent valabile în contestarea legalităţii procesului-verbal de constatare din 8 noiembrie 2010.
Astfel, fără a prejudeca fondul cauzei şi contrar celor susţinute de recurenta-pârâtă, Înalta Curte apreciază că toate aspectele învederate în legătură cu solicitarea de restituire a întregii finanţări nerambursabile, în ciuda faptului că aşa-zisele "nereguli" ar viza numai două din contractele de achiziţie bunuri, în contextul inexistenţei unui raport final al DLAF ca şi al atitudinii adoptate de autoritatea pârâtă în situaţii similare, faţă de alte societăţi, satisfac exigenţele art. 2 alin. (1) lit. ş) ce defineşte cazul bine justificat.
Nefondate sunt şi opinia instanţei de control judiciar şi criticile vizând neîndeplinirea în cauză a cerinţei pagubei iminente, în condiţiile în care Înalta Curte împărtăşeşte deplin raţionamentul şi argumentele primei instanţe cu referire la acest aspect.
În condiţiile în care se reţine o îndoială asupra legalităţii actului administrativ contestat, în mod evident punerea sa de îndată în executare ar fi de natură să creeze o pagubă iminentă, previzibilă, cu atât mai mult cu cât s-a demonstrat şi imposibilitatea societăţii, într-o atare ipoteză, de a mai plăti furnizorii şi cei peste 200 de salariaţi, de natură a afecta semnificativ şi activitatea sa comercială.
Aşadar, faţă de argumentele înfăţişate, Înalta Curte apreciază că sub aspectul admiterii cererii de suspendare hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică urmând a fi menţinută, cu consecinţa respingerii ca neîntemeiat, în baza art. 312 C. proc. civ., a recursului recurentei-pârâte.
3.2. Cu privire la recursul societăţii reclamante
În completarea argumentelor deja expuse, Înalta Curte apreciază că se impune totodată admiterea recursului declarat de societatea reclamantă, vizând strict durata până la care s-a cerut a fi dispusă măsura suspendării de executare a actului administrativ atacat.
Este întemeiată critica reclamantei-recurente în sensul că suspendarea de executare se impunea a fi dispusă până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, câtă vreme cererea a fost întemeiată pe prevederile art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, republicată, iar la dosar s-a depus dovada introducerii simultane, chiar dacă sub numere de dosar diferite pe rolul aceleiaşi curţi de apel, atât a cererii de suspendare cât şi a acţiunii directe, în anularea actului, respectiv la aceeaşi dată de 31 mai 2011, potrivit documentului depus la dosar fond (dovada de înregistrare).
Drept urmare, în sensul art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, potrivit cu care cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, în baza art. 312 C. proc. civ. se va admite recursul reclamantei-recurente, în consecinţa modificării numai în parte a sentinţei atacate, în sensul că suspendarea de executare se va dispune până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, premisele textului de lege şi temeiul legal invocat, fiind deplin întrunite. Vor fi desigur menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de SC V. SA Vaslui şi Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit împotriva Sentinţei nr. 4327 din 21 iunie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că dispune suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 8 noiembrie 2010 emis de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii de anulare a actului.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Respinge recursul declarat de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, ca nefondat, împotriva aceleiaşi sentinţe.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 ianuarie 2012.
Procesat de GGC - NN
| ← ICCJ. Decizia nr. 2590/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 302/2012. Contencios. Refuz soluţionare... → |
|---|
