ICCJ. Decizia nr. 3154/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3154/2012
Dosar nr. 1604/54/2010
Şedinţa publică de la 21 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
Prin acţiunea înregistrată la data de 27 mai 2010 pe rolul Curţii de Apel Craiova şi precizată la data de 15 octombrie 2010, reclamanta T.A.E. a chemat în judecată C.N.A.S., solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Ordinului nr. 1021 din 14 decembrie 2009 emis de preşedintele C.N.A.S., reintegrarea în funcţie, plata drepturilor salariale pe perioada destituirii şi daune morale în cuantum de 10.000 RON, reprezentând suferinţe de ordin psihic.
În motivarea acţiunii, reclamanta a învederat că, prin Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 456 din 31 martie 2009, a fost numită, începând cu data de 6 aprilie 2009, în funcţia de preşedinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Dolj, cu o perioadă de probă de 90 zile, mandatul fiind exercitat în baza unui contract de management prin care erau stabiliţi indicatorii de performanţă.
Prin Ordinul nr. 768 din 27 iulie 2009, reclamanta a fost definitivată în funcţie cu un punctaj final de 4,42 din 5 posibile, ţinându-se cont şi de evaluarea la expirarea perioadei de probă.
Prin Ordinul nr. 1021 din 14 decembrie 2009, reclamanta a fost revocată din funcţie în temeiul dispoziţiilor art. 10 pct. 1 lit. c) şi pct. 2 şi art. 11 din Contractul de management, ca urmare a modificării cu peste 50% a indicatorilor de performanţă.
În raport cu prevederile art. 9 şi art. 10 pct. 1 lit. c) din contract, reclamanta susţine că nu este permisă revocarea din funcţie pentru modificarea indicatorilor de performanţă, iar Ordinul nr. 982 din 30 noiembrie 2009, intrat în vigoare la data de 14 decembrie 2009, nu poate fi aplicat retroactiv.
Mai susţine reclamanta că modificarea anexelor în care sunt prevăzuţi noii indicatori de performanţă echivalează cu modificarea contractului, care nu poate fi realizată decât în condiţiile art. 9 pct. 1 şi 2 din contract. Sub acest aspect, reclamanta susţine că nu a avut loc o modificare propriu-zisă a indicatorilor de performanţă, ci doar o "cosmetizare" a acestora.
La data de 25 februarie 2011, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006.
Prin Sentinţa nr. 355 din 24 iunie 2011, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a hotărât următoarele:
- a respins excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006.
- a respins acţiunea precizată formulată de reclamanta T.A.E.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
În fapt, prin Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 1021 din 14 decembrie 2009 s-a dispus revocarea reclamantei din funcţia de conducere de preşedinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Dolj, cu motivarea că indicatorii de performanţă stabiliţi iniţial au fost modificaţi cu peste 50%, fiind incidente dispoziţiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006 .
Cu referire la excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, conform cărora "mandatul preşedintelui-director general al casei de asigurări de sănătate încetează la expirarea acestuia, prin demisie, prin revocare de către preşedintele C.N.A.S., la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă care au stat la baza încheierii contractului ori prin deces", nu contravine dispoziţiilor invocate de reclamantă, respectiv art. 1 şi art. 969 C. civ., art. 15 alin. (2) din Constituţie, art. 41 şi art. 42 C. muncii.
A reţinut instanţa că H.G. nr. 972/2006 a fost adoptată în temeiul dispoziţiilor art. 266 alin. (3) şi (4) din Titlul VIII al Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, ale art. 108 din Constituţie şi ale Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţie, astfel că, neavând la bază niciuna dintre dispoziţiile invocate de reclamantă nu se poate realiza o cenzură reală, în sensul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a prevederilor contestate în procedura excepţiei de nelegalitate.
A mai reţinut instanţa că nu se poate realiza o verificare în raport cu dispoziţiile C. muncii, întrucât Statutul C.N.A.S. nu are ca temei legal Codul Muncii, iar contractul de management este un contract de mandat privind încredinţarea unei funcţii publice care implică exerciţiul autorităţii publice, fiind supus unor reguli speciale
Invocarea de către reclamantă a dispoziţiilor art. 969 C. civ. nu face decât să confirme caracterul obligatoriu al prevederilor contractului de la momentul exprimării acordului de voinţă, iar Codul civil nu reprezintă temeiul în baza căruia a fost adoptat Statutul C.N.A.S.
În ceea ce priveşte încălcarea principiului retroactivităţii legii, instanţa a reţinut că posibilitatea modificării în viitor a indicatorilor de performanţă a fost stabilită prin art. 10 pct. 1 lit. c) din contract, modificare ce a avut loc prin H.G. nr. 1586/2007, astfel că nu se poate constata o reală retroactivitate, întrucât noii indicatori se aplică şi funcţiilor de conducere în curs de exercitare, deci unor situaţii în desfăşurare la momentul intervenţiei modificării, iar nu unor situaţii definitivate, finalizate în trecut, aflându-ne astfel în prezenţa unei situaţii de aplicare a principiului activităţii legii.
Pe fondul cauzei, raportat la starea de fapt, instanţa a reţinut că sunt incidente dispoziţiile art. 288 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care prevăd că, pentru exercitarea funcţiei de preşedinte al Casei de asigurări de sănătate judeţene se acordă un mandat de către preşedintele C.N.A.S. şi, prin urmare, contractul de management are natura juridică a unui contract de mandat, ale cărui cauze de revocare sunt prevăzute în mod expres în cuprinsul art. 10 din contract, care este semnat de către reclamantă. Neconcordanţa între art. 10 şi art. 9 din contract nu mai poate fi invocată ulterior exprimării acordului de voinţă, fiind incidente dispoziţiile art. 969 C. civ., conform cărora convenţiile legal făcute au putere de lege între părţile contractante.
Procedura modificării indicatorilor de performanţă a avut loc prin emiterea Ordinului nr. 15 din 18 ianuarie 2008 şi, ulterior, prin Ordinul nr. 982 din 30 noiembrie 2009, prin care au fost stabiliţi noii indicatori de performanţă, modificaţi cu peste 50% faţă de cei avuţi în vedere la data încheierii contractului.
Criticile vizând noii indicatori de performanţă reprezintă practic o critică de nelegalitate chiar a Ordinului de modificarea a cărui nelegalitate nu a fost invocată nici direct şi nici pe cale de excepţie, astfel că nu se poate constata nulitatea modificării şi, în consecinţă, a actului cu caracter normativ, în lipsa unui petit având în mod expres acest obiect cert şi clar precizat.
2. Calea de atac exercitată
2.1. Împotriva Sentinţei civile nr. 355 din 24 iunie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta T.A.E., care a invocat, generic, dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ. şi a susţinut, în esenţă, următoarele critici:
- instanţa de fond s-a pronunţat prin aceeaşi hotărâre, atât asupra excepţiei de nelegalitate pe care a invocat-o în apărarea sa, dar şi asupra fondului cauzei, fără ca părţile să pună concluzii pe fond;
- procedând în acest mod, instanţa de fond i-a încălcat dreptul la apărare şi a pronunţat o hotărâre casabilă, ceea ce impune trimiterea dosarului pentru rejudecare;
- pe fond, hotărârea pronunţată de Curtea de apel nu este motivată, ceea ce contravine prevederilor art. 261 C. proc. civ.;
- instanţa de fond a reţinut în mod greşit că indicatorii de performanţă ar fi fost modificaţi în proporţie de peste 50%;
- instanţa de fond a ignorat faptul că prevederile contractului de management pot fi modificate, potrivit art. 9 pct. 1 din contract, doar prin act adiţional şi numai cu acordul ambelor părţi;
- din compararea Ordinului nr. 15/2008, în temeiul căruia s-a încheiat contractul de management, cu Ordinul nr. 982/2009 în baza căruia a fost revocat mandatul acordat de preşedintele C.N.A.S., rezultă că au fost modificaţi cel mult 24 de indicatori, ceea ce este insuficient pentru a fi considerate îndeplinite condiţiile art. 10 alin. (1) lit. c) din Contractul de management.
Referitor la excepţia de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susţinut că prevederile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, sunt nelegale, soluţia instanţei de fond fiind greşită.
Astfel, instanţa de fond trebuia să constate că dispoziţiile art. 33 alin. (5) din Statut contravin art. 969 C. civ. şi art. 41 şi 42 C. muncii, precum şi art. 15 alin. (2) din Constituţie, care consacră principiul neretroactivităţii, în timp ce Statutul C.N.A.S. îl încalcă prin art. 33 alin. (5).
2.2. C.N.A.S. a depus concluzii scrise prin care a răspuns criticilor recursului, susţinând, în esenţă, că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică şi solicitând respingerea recursului.
3. Soluţia instanţei de recurs
Recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Referitor la criticile de nelegalitate care vizează încălcarea dreptului la apărare, susţinându-se că instanţa a soluţionat fondul cauzei, deşi în şedinţa din data de 17 iunie 2012 a pus în dezbaterea părţilor doar judecarea excepţiei de nelegalitate, instanţa de recurs reţine că este nefondat.
Astfel, din conţinutul Încheierii de şedinţă din data de 17 iunie 2012 rezultă că instanţa a pus în dezbaterea părţilor prezente atât excepţia de nelegalitate privind prevederile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. cât şi fondul cauzei, apărătorul reclamantei solicitând admiterea acţiunii aşa cum a fost precizată.
În ceea ce priveşte criticile care vizează soluţia dată excepţiei de nelegalitate, instanţa de recurs reţine că sunt neîntemeiate.
Excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă a vizat dispoziţiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, aşa cum a fost modificată şi completată prin H.G. nr. 1586/2007, potrivit cărora "Mandatul preşedintelui - director general al casei de asigurări de sănătate încetează la expirarea acestuia, prin demisie, prin revocare de către preşedintele C.N.A.S., la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă care au stat la baza încheierii contractului ori prin deces".
Aşa cum s-a arătat, reclamanta s susţinut, în esenţă, în motivarea excepţiei de nelegalitate, că dispoziţiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. încalcă principiul neretroactivităţii legii civile din moment ce au constituit temei legal pentru emiterea Ordinului nr. 1021/2009 prin care s-a revocat mandatul acordat/contractul de management, care reprezintă o situaţie juridică născută anterior acestei reglementări.
S-a argumentat, de către reclamantă, că dispoziţiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. sunt nelegale în raport cu prevederile art. 1 şi art. 969 C. civ., art. 15 alin. (2) din Constituţie, art. 41 şi 42 din Legea nr. 53/2001, C. muncii.
Instanţa de fond a reţinut, în considerentele soluţiei de respingere a excepţiei de nelegalitate, în esenţă, faptul că H.G. nr. 972/2006, precum şi H.G. nr. 1586/2007 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia şi art. 266 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, în raport cu care dispoziţiile vizate de excepţie sunt legale, instanţa argumentând că legalitatea unui act administrativ poate fi verificată doar în raport cu dispoziţiile legale în baza şi pentru aplicarea cărora a fost emis, nu şi în raport cu dispoziţiile legale invocate de reclamantă.
Într-adevăr, având în vedere că actul administrativ cu caracter normativ sau individual se adoptă/se emite pentru organizarea executării unor dispoziţii legale ori pentru aplicarea în concret a acestora, concluzia instanţei de fond este corectă, în sensul că legalitatea unui act administrativ poate fi verificată doar în raport cu legea/dispoziţiile legale în baza cărora a fost adoptat/emis.
Pe de altă parte, instanţa de recurs constată că principiul neretroactivităţii legii civile invocat de reclamantă, în esenţă, în motivarea excepţiei de nelegalitate, este un principiu general care guvernează şi regimul juridic al actelor administrative, acest principiu nefiind încălcat de dispoziţiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, cu modificările şi completările aduse prin H.G. nr. 1586/2007.
Astfel, Ordinul nr. 456 din 31 martie 2009, de numire şi Ordinul nr. 768 din 27 iulie 2009 de definitivare pe funcţia de preşedinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Dolj, precum şi Contractul de management nr. 13 din 6 aprilie 2009, sunt acte ulterioare modificărilor aduse art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. prin H.G. nr. 2586/2007.
În ceea ce priveşte criticile care vizează fondul cauzei, instanţa de recurs reţine că sunt neîntemeiate.
În primul rând, recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea instanţei de fond nu ar fi motivată, ceea ce este neîntemeiat.
Analizând considerentele hotărârii pronunţate, rezultă că producătorul fondului şi-a motivat soluţia în condiţiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., fiind arătate motivele de fapt şi de drept pe care şi-a întemeiat soluţia, care a şi fost criticată în recursul formulat în raport cu considerentele/motivarea dată soluţiei.
Astfel, pe fond, revocarea reclamantei din funcţia de preşedinte - director general al C.A.S. Dolj a fost justificată de autoritatea publică competentă cu situaţia survenită ca urmare a modificării cu peste 50% a indicatorilor de performanţă care au stat la baza încheierii contractului de management, reţinându-se incidenţa dispoziţiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., precum şi clauzele de la art. 10 pct. 1 lit. c) şi pct. 2 şi art. 11 din Contractul de management nr. 13 din 6 aprilie 2009, indicatori avizaţi prin Hotărârea CA al C.N.A.S. nr. 26 din 13 noiembrie 2009 şi aprobaţi prin Ordinul preşedintelui C.N.A.S. nr. 982 din 30 noiembrie 2009, publicat în M. Of. nr. 868/14.12.2009.
În esenţă, recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că modificarea indicatorilor nu a fost reală, fiind vorba de o "cosmetizare" a indicatorilor iniţiali şi, oricum, modificarea nu a depăşit pragul de 50%, fără să fie invocată nelegalitatea actului administrativ - Ordinul nr. 982/2009, prin care noii indicatori de performanţă managerială au fost aprobaţi.
Astfel fiind, în mod legal a reţinut instanţa de fond că modificarea indicatorilor de performanţă a fost reală, iar proporţia a fost cea reţinută de către autoritatea publică intimată-pârâtă.
Pe de altă parte, instanţa de recurs reţine că aprecierea şi stabilirea proporţiei în care indicatorii de performanţă au fost modificaţi/nemodificaţi reprezintă o prerogativă lăsată, de regulă, la aprecierea autorităţii administrative competente, din moment ce stabilirea proporţiei nu se reduce la o simplă numărătoare a indicatorilor, ci reprezintă o apreciere completă în funcţie de ponderea fiecărui indicator în raport cu importanţa, dificultatea etc., atribuţiilor, sarcinilor fiecărei funcţii/post.
În concluzie, instanţa reţine că recursul formulat este nefondat, urmând să fie respins ca atare, soluţia instanţei de fond fiind legală şi temeinică.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de T.A.E. împotriva Sentinţei civile nr. 355 din 24 iunie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 iunie 2012.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 3096/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3155/2012. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
