ICCJ. Decizia nr. 3175/2012. Contencios
| Comentarii |
|
Prin încheierea din 15 februarie 2012, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul D.E., prin Sindicatul Democratic al Bugetarilor, în contradictoriu cu pârâtul M.A.I. și a dispus suspendarea executării ordinului M.A.I. din 07 decembrie 2011 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a apreciat că sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
Astfel, reclamantul a formulat contestație împotriva ordinului din 07 decembrie 2011 emis de către M.A.I.
Cazul bine justificat rezidă din faptul că reclamantul a invocat mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat.
în concret, reclamantul a arătat că actul dedus judecății nu a fost semnat de către M.A.I., C.T.I., și că acest ordin a fost transmis prin fax de la I.G.P.F. la I.J.P.F. Galați.
în plus, ordinul nu a fost motivat, nu indică termenul în care poate fi contestat și nici instanța competentă.
Anterior emiterii actului aflat în discuție, nu s-a acordat avizul necesar de către A.N.F.P.
De asemenea, reclamantul nu a beneficiat de ajutoarele bănești acordate polițiștilor la încetarea raporturilor de serviciu și nici de programe de reconversie profesională timp de 6 luni de la încetarea raporturilor de serviciu, deși polițiști aflați în aceeași situație, din cadrul aceleiași instituții, au beneficiat de aceste măsuri și nici nu i s-a acordat preaviz de 30 de zile calendaristice.
Mai mult decât atât, I.G.P.F. a emis anunțuri, la începutul anului 2012, prin care a dispus scoaterea la examen a unui număr de 23 de posturi de ofițeri, inclusiv pe raza județului Galați, deși, potrivit art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, în cazul reorganizării activității prin reducerea posturilor, autoritatea respectivă nu poate înființa posturi similare celor desființate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării.
Prin urmare, prima instanță a concluzionat în sensul că există o aparență de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită de către reclamant prin prezenta acțiune, aspect care nu poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului, ci doar o examinare sumară a împrejurărilor expuse mai sus.
Pe de altă parte, Curtea a reținut faptul că, în speță, este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil.
Astfel, actul administrativ aflat în litigiu determină o situație care nu are o justificare obiectivă și rezonabilă, în sensul art. 14 din C.E.D.O., situația de fapt generată în urma emiterii ordinului de încetare a raportului de serviciu fiind de natură să creeze un dezechilibru între interesul general și obligația protejării drepturilor fundamentale ale reclamantului, ca urmare a suprimării veniturilor salariale și a asigurărilor sociale, aceasta fiind o sarcină excesivă și disproporționată.
Pe de altă parte, caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamant este reprezentat de faptul că, prin ordinul menționat, reclamantul a fost eliberat din funcție, începând cu data de 07.12.2011, fiindu-i afectată situația financiară.
împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul M.A.I., care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii cererii de suspendare.
în motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
în dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:
Prima instanță nu a avut în vedere faptul că au fost încălcate prevederile art. 112 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., întrucât, în cererea de chemare în judecată, intimatul-reclamant nu a motivat în niciun fel existența cazului bine justificat, respectiv aparența de nelegalitate a actului contestat.
Toate argumentele juridice care, în viziunea curții de apel, conduc spre ideea existenței cazului bine justificat sunt, în mod evident, simple considerații invocate de reclamant și acceptate ca atare de către instanță, fără o minimă dovadă care să răstoarne prezumția de legalitate, autenticitate și veridicitate de care beneficiază actul administrativ.
în plus, instanța a confundat eventuala antamare a fondului cauzei cu evidenta "nepipăire" a acestuia.
Astfel, după cum s-a arătat în doctrină și jurisprudență, faptul că judecătorul unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ nu poate intra în cercetarea pe fond a cauzei nu echivalează cu acceptarea a priori a susținerilor reclamantului, fără un minim de dovezi apte să determine motivația instanței respective.
în speța de față, intimatul-reclamant nu a prezentat dovezi din care să rezulte nelegalitatea aparentă a actului administrativ contestat.
în ceea ce privește condiția pagubei iminente, prima instanță și-a fundamentat soluția doar pe argumente teoretice, principial valabile, dar nesusținute probator.
Mai mult decât atât, în cererea de chemare în judecată, intimatul-reclamant nu a motivat în niciun fel existența pagubei iminente.
Intimatul a formulat întâmpinare în care a invocat:
- excepția lipsei calității procesuale active a Direcției Generale Juridice din cadrul M.A.I., cu motivarea că nu a fost parte în proces;
- excepția inadmisibilității recursului, întrucât, pe de o parte, cererea nu a fost semnată de către ministru, după cum impun prevederile art. 7 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.I.; pe de altă parte, cererea prin care a fost promovată calea de atac nu cuprinde motivele de nelegalitate și dezvoltarea lor, conform art. 3021alin. (1) C. proc. civ.
- excepția lipsei calității de reprezentant al semnatarului recursului - F.N.- împuternicit al Directorului General al Direcției Generale Juridice;
- excepția netimbrării cererii de recurs, potrivit Legii nr. 146/1997.
Totodată, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, întrucât a făcut dovada îndeplinirii condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/204, modificată.
Recurentul a formulat concluzii scrise în care a solicitat respingerea excepțiilor invocate de intimat și admiterea cererii de recurs.
Cu privire la excepțiile invocate în cauză, înalta Curte reține următoarele:
Excepția lipsei calității procesuale active a Direcției Generale Juridice din cadrul M.A.I. este nefondată.
Potrivit art. 2 alin. (1) din Ordinul M.A.I. nr. 100/2011 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Direcției Generale Juridice, cu modificările și completările ulterioare, publicat în M. Of. al României, partea 1, nr. 400/08.06.2011, "Direcția generală desfășoară, potrivit legii și prezentului regulament, activități referitoare la reprezentarea și apărarea intereselor ministerului în fața instanțelor judecătorești sau a altor organe de jurisdicție."
Mai mult decât atât, în conformitate cu prevederile art. 8 alin. (1) lit. l) din același act normativ, Direcția Generală Juridică a M.A.I. "introduce acțiuni, depune întâmpinări, dă răspunsuri la interogatorii, exercită căi de atac, renunță la acțiuni și căi de atac și exercită orice mijloace legale de apărare a intereselor ministerului la instanțele judecătorești și la alte organe de jurisdicție, în cauzele în care este citat ministerul."
Excepția inadmisibilității recursului este nefondată.
Potrivit art. 4 alin. (3) din Ordinul M.A.I. nr. 100/2011 "directorul general, precum și directorii generali adjuncți ai direcției generale sunt împuterniciți să semneze acțiuni în justiție, căi de atac, renunțarea la acțiuni și căi de atac, precum și orice mijloace legale de apărare a intereselor ministerului în fața instanțelor de judecată și a altor organe de jurisdicție."
Ca atare, este evident faptul că dl. F.N.- împuternicit al Directorului General al Direcției Generale Juridice - avea dreptul de a semna motivele de recurs.
în altă ordine de idei, una din caracteristicile recursului formulat, în absența căii de atac a apelului, este caracterul său devolutiv, fapt ce permite instanței investite ca, în raport de prevederile art. 3041C. proc. civ., să examineze cauza sub toate aspectele.
Excepția netimbrării cererii de recurs este nefondată.
Astfel, sunt scutite de taxe judiciare de timbru acțiunile și cererile, inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, formulate de funcționarii publici și având ca obiect numirea și eliberarea din funcție, aplicarea sancțiunilor disciplinare și materiale, precum și acordarea drepturilor salariale.
Obiectul cererii deduse judecății îl reprezintă suspendarea efectelor Ordinului M.A.I. din 07 decembrie 2011 prin care s-a dispus eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică pe care o deținea, motiv pentru care aceasta este scutită de plata taxelor judiciare de timbru.
în raport de dispozițiile din Legea nr. 146/1997, aceiași soluție se impune și în privința prezentei căi de atac.
Excepția lipsei calității de reprezentant al semnatarului recursului - F.N.- împuternicit al Directorului General al Direcției Generale Juridice - este nefondată pentru argumentele prezentate la pct. 1.
Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041C. proc. civ., înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Astfel, prin cererea dedusă judecății, intimatul-reclamant a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării efectelor ordinului M.A.I. din 07 decembrie 2011 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei având ca obiect anularea acestui act administrativ.
Prin acest act administrativ s-a dispus de către M.A.I. încetarea raportului de serviciu al intimatului-reclamant D.R.E. - comisar de poliție la Poliția de Frontieră Română - I.J.P.F. Galați - ca urmare a reorganizării unității.
în preambulul acestui act administrativ unilateral cu caracter individual s-a arătat că au fost avute în vedere la adoptarea măsurii contestate:
prevederile art. 7 alin. (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.I., aprobată prin Legea nr. 15/2008, cu modificările și completările ulterioare;
art. 69 alin. (1) lit. j) și art. 73 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul Polițistului, cu modificările și completările ulterioare;
O.U.G. nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din M.A.I. pe anul 2011;
prevederile Legii nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011;
dispozițiile Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice;
prevederile Legii nr. 285/2010 privind salarizarea din anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice;
Ordinul M.A.I. nr. 1/661 din 30 iunie 2011;
propunerea I.G.P.F. din 07 decembrie 2011.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.
După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.
în plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.
în altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
în speța de față, în mod indiscutabil, Ordinului M.A.I. din 07 decembrie 2011 este un act administrativ unilateral cu caracter individual care are ca efect eliberarea unui funcționar public dintr-o funcție de execuție.
De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac (a se vedea filele 5 dosar fond).
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
în acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.
în doctrina de drept administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația.
Prin urmare, principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ.
Respectarea principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor.
Pentru consolidarea principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative.
După cum au subliniat în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare.
în sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
Instanța de control judiciar apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuție nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate.
Astfel, ordinul M.A.I. este un act administrativ unilateral cu caracter individual.
Conform doctrinei de specialitate, actele administrative individuale sunt manifestări de voință care creează, modifică, desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate.
Prin actul administrativ aflat în discuție, a fost adoptată măsura de reorganizare a I.G.P.F.; ca atare, domeniul acestuia de reglementare este strict determinat, actul neavând o aplicabilitate generală, abstractă.
Pe cale de consecință, ordinul M.A.I. nu trebuia publicat în M. Of. al României, conform art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
în altă ordine de idei, înalta Curte apreciază că Ordinul M.A.I. din 07 decembrie 2011, după cum s-a prezentat anterior, cuprinde temeiurile de fapt și de drept care au fundamentat măsura eliberării intimatului-reclamant din funcția publică deținută.
Pe de altă parte, înalta Curte nu poate reține ca motiv de nelegalitate, care se circumscrie condiției cazului bine justificat, inexistența actului administrativ cu caracter normativ, stabilit de art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, modificată prin art. 1 pct. 2 din Legea nr. 133/2011.
Pe acest aspect, instanța de control judiciar are în vedere faptul că, atât anterior cât și ulterior modificării acestei legi, competența M.A.I. de a emite acte administrative de natura celui dedus judecății este expres stabilită de art. 69 alin. (1) coroborat cu art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 360/2002.
în același timp, la o analiză în aparență, înalta Curte apreciază că nu se poate reține încălcarea art. 100 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, modificată, cu ocazia emiterii actului administrativ a cărui suspendare se solicită în cauză.
Astfel, art. 78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 prevede completarea dispozițiilor acestui act normativ cu prevederile Legii nr. 188/1999 numai în condițiile în care domeniul de referință nu ar fi reglementat în legislația specifică polițiștilor.
Or, ordinul aflat în discuție a fost emis în temeiul unor norme juridice speciale, fără să fie necesară completarea lor cu prevederile art. 100 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999.
înalta Curte apreciază că este fondată critica recurentei în sensul că au fost încălcate prevederile art. 112 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., întrucât, în cererea de chemare în judecată, intimatul-reclamant nu a motivat în niciun fel existența pagubei iminente și nici nu a probat iminența procedurii acesteia.
Pe cale de consecință, înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, a admis recursul, a modificat sentința atacată, în sensul că a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3177/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3173/2012. Contencios → |
|---|
