ICCJ. Decizia nr. 3185/2012. Contencios
| Comentarii |
|
Soluția instanței de fond
Prin sentința nr. 311 din 8 iunie 2011, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanții S.A., S.T. și S.V., în contradictoriu cu pârâta C.C.S.D. și a obligat-o pe aceasta din urmă să emită în favoarea reclamanților decizia reprezentând titlu de despăgubire pentru imobilul situat în Craiova, conform dispoziției a Primarului Municipiului Craiova. Prin aceeași sentință, instanța de judecată a respins cererea privind obligarea la plata daunelor cominatorii, cererea de chemare în garanție a Primarului Municipiului Craiova și cererea reconvențională, precum și cererea de sesizare a Tribunalului Dolj cu excepția de nelegalitate a dispoziției emisă de Primarul Municipiului Craiova.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:
Asupra sesizării instanței competente cu excepția de nelegalitate a dispoziției din 27 martie 2006 emisă de Primăria Municipiului Craiova.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate."
Ca urmare, excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare, o cale indirectă de control a legalității unui act administrativ.
în speță, dispoziția primarului municipiului Craiova a cărei legalitate se solicită a se analiza pe calea incidentală reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu constituie un act administrativ ci un act de natură civilă emis în condițiile Legii nr. 10/2001, deoarece prin emiterea dispoziției a cărei nelegalitate se solicită a fi analizată pe cale incidentală în cadrul prezentului litigiu primăria nu acționează ca autoritate publică ci în calitatea sa de deținător sau entitate învestită potrivit Legii 10/2001 cu soluționarea notificării persoanei care se pretinde îndreptățită a beneficia de măsurile reparatorii reglementate de această lege, subiect de drept civil ce prin emiterea dispoziției în condițiile Legii nr. 10/2001 participă la raporturi juridice de drept civil.
Aceasta este și rațiunea pentru care prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, s-a prevăzut în materia imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, competența materială a secției civile a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare de soluționare a cererilor de anulare a deciziei sau, după caz, a dispoziției motivate de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură.
Numai prin excepție de la caracterul civil al raporturilor juridice născute prin aplicarea Legii 10/2001 prin capitolul V al Titlului VII din Legea nr. 247/2005 s-a reglementat procedura de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv ce nu pot fi restituite în natură, în care C.C.S.D. acționează în regim de putere publică, deciziile adoptate de aceasta fiind acte administrative atacabile cu contestație în condițiile Legii contenciosului administrativ, potrivit art. 19 din Capitolul VI Titlul VII din Legea nr. 247/2005.
în același sens s-a reținut că Normelor metodologice de aplicare a titlului VII "Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente aprobate prin H.G. nr. 1.095/2005 cu modificările și completările ulterioare supun controlului de legalitate exercitat de prefect și acțiunii în anulare exercitată de acesta numai deciziile/dispozițiile conținând propunerea motivată de acordare a despăgubirilor emise ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005 (art. 16.92 - 16.93 coroborat cu art. 16.7 din Norme) fapt care susține și mai pregnant caracterul civil al deciziilor/dispozițiilor emise în temeiul Legii nr. 10/2001 anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, așa cum este situația în speța dedusă judecății.
Pe de altă parte, raportat la dispoziția cuprinsă în art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 s-a spus că, și dacă s-ar accepta teza potrivit căreia dispoziția primarului unei localități emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, ar constitui un act administrativ individual, reglementându-se prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 o procedura judiciară specială de contestare a actelor de restituire în natură sau de stabilire a măsurilor reparatorii prin echivalent la instanța civilă, acestea sunt excluse controlului judecătoresc exercitat de instanța de contencios administrativ.
în acest sens potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ "nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară".
Deoarece dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 exceptează controlului instanței de contencios actele pentru care prin lege organică se prevede o altă procedură judiciară pentru desființarea sau modificarea lor, și în această ipoteză este inadmisibilă cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ cu privire la soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției emise de Primarul Municipiului Craiova în procedura reglementată de Legea nr. 10/2001.
Pe fondul cauzei s-a reținut că:
Acțiunea formulată de reclamanți este întemeiată numai în parte, respectiv în ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea C.C.S.D. să emită titlul de despăgubire cu privire la imobilul preluat abuziv ce a aparținut reclamanților.
în acest sens s-a reținut că reclamanții din prezenta cauză au solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Craiova.
Prin dispoziția din 27 martie 2006, Primarul Municipiului Craiova a propus acordarea de despăgubiri către reclamanți, pentru imobilul notificat sub nr. l592/N/2001, imposibil de restituit în natură, situat în Craiova.
S-a constatat că reclamanții au început procedura de recuperare a bunului lor ori a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2001, autoritatea locală cu competențe în materia stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pronunțându-se la 16 decembrie 2005.
Ulterior dosarul întocmit în vederea acordării despăgubirilor la care se stabilise îndreptățirea reclamantei și mamei acesteia a fost transmis către C.C.S.D. pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire potrivit dispozițiilor titlului VII din Legea nr. 554/2004, obligație ce nu a fost adusa Ia îndeplinire de pârâta Comisia Centrală.
Ca urmare s-a apreciat că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident dreptul la un proces rezonabil.
în consecință s-a făcut aplicarea art. 6 din C.E.D.O. și a fost obligată autoritatea să emită dispoziția pentru stabilirea despăgubirilor privitoare la imobilul ce a aparținut reclamantului.
Noțiunea de proces echitabil reglementată de acest text implică și respectarea unui termen rezonabil de soluționare a unei cauze.
Termenul rezonabil la care se referă art. 6 parag. I din C.E.D.O. cuprinde și durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanței.
împrejurarea că autoritățile administrative române nu au luat măsuri eficiente de soluționare a cererilor constituie culpa acestora și nu poate să conducă la împiedicarea realizării dreptului reclamantului.
Punerea în executare a legilor cu caracter reparatoriu revine autorităților executive ale statului care au obligația legală și constituțională de a respecta atât dreptul intern cât și tratatele internaționale.
în afara argumentului decurgând din art. 6 al Convenției, s-a reținut că prin neîndeplinirea obligației de a se emite titlurile de despăgubire autoritatea pârâtă aduce o evidentă atingere noțiunii de bun și a obligației statului de a proteja bunurile, valorile patrimoniale ale persoanelor, obligație asumată de către România prin Protocolul Adițional nr. 1 la C.E.D.O.
în raport de aceste considerente a fost înlăturată apărarea pârâtei C.C.S.D., în sensul că acțiunea ar fi neîntemeiată, deoarece de la data primirii dosarului privind pe reclamantă și până în perioada actuală a curs o perioadă de timp suficientă pentru realizarea întregii proceduri reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247.2005.
în acest context adresa din 11 martie 2011, ulterioară promovării prezentei acțiuni s-a apreciat a fi întocmită pro causa, nefiind de natură să justifice neemiterea deciziei privind titlul de despăgubire într-un termen rezonabil.
Mai mult, potrivit acestei adrese Comisia a retrimis Primăriei municipiului Craiova întreaga documentație ce a stat la baza soluționării notificării formulate de reclamantă prin dispoziția din 27 martie 2006 ceea ce practic echivalează cu o dezinvestire a Comisiei de la soluționarea dosarului de despăgubire în condițiile în care Titlul VII al Legii nr. 247/2005 și Normele de aplicare ale acestuia nu prevăd o astfel de posibilitate. Corespondenta ce se poartă între autorități sau între Comisie și beneficiar nu echivalează cu dezinvestirea de atribuțiile legale privind soluționarea în termen rezonabil a cauzelor .
Pe de altă parte, s-a constat că prin adresa analizată, Comisia Centrală face referiri la întinderea îndreptățirii reclamanților la acordarea de despăgubiri cu privire la imobilul construcție, deși controlul său este limitat la verificarea legalității respingerii cererii de restituire în natură (art. 16.10 din Norme), neputând repune în discuție calitatea persoanei de a beneficia de măsurile reparatorii la care în prealabil s-a reținut a fi îndreptățită potrivit dispozițiilor Legii nr. 10/2001 și nici întinderea îndreptățirii acesteia referitor la bunurile pentru care s-a constatat în prealabil că beneficiază de măsuri reparatorii.
Referitor la cererea reconvențională formulată de pârâta C.C.S.D., s-a reținut că aceasta este inadmisibilă, deoarece nu întrunește condiția de fond și esențială a unei astfel de cereri, respectiv aceea ca prin cererea formulată pârâtul să ridice "pretenții în legătură cu cererea reclamantului", în sensul art. 119 alin. (1) C. proc. civ.
în acest sens s-a reținut că prin cererea intitulată reconvențională, formulată de pârâtă în cauză, s-a solicitat ca reclamanții să facă dovada dreptului de proprietate, respectiv a condițiilor dobândirii acestui drept, în esență solicitându-se astfel administrarea unei probe, neformulându-se nici o pretenție concretă împotriva reclamanților.
în aceste condiții, cele indicate prin această cerere de către pârâtă, în sensul că în lipsa dovezii dreptului de proprietate făcută de către reclamantă pârâta nu poate fi obligată la emiterea deciziei ce constituie titlu de despăgubire în favoarea reclamantelor, constituie o simplă apărare analizată odată cu fondul cauzei, raportat la acțiunea principală, iar nu o cerere reconvențională.
2. Calea de atac exercitată.
împotriva acestei soluții, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs Statul Român, prin C.C.S.D.
în motivele de recurs se arată că soluția instanței de fond este dată cu aplicarea greșită a legii (motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.) întrucât a respins sesizarea Tribunalului Dolj cu privire la soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției nr. 7071/2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova.
I. Referitor la susținerile instanței de fond potrivit cărora deciziile și dispozițiile de restituire emise în temeiul Legii nr. 10/2001 sunt acte juridice civile s-au făcut următoarele precizări:
Dispoziția emisă de Primăria Municipiului Craiova este un act administrativ, iar în sprijinul acestei calificări este și art. 16 alin. (21) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind eliberarea avizului de legalitate de către instituția prefectului.
în privința analizării dosarului de despăgubire al reclamantelor, recurenta a arătat că notificatorii, conform prevederilor legale, în baza actelor depuse la dosar, nu fac dovada dreptului de proprietate asupra terenului, putând beneficia de măsuri reparatori în echivalent numai pentru imobilul construcție demolată, întrucât Decretul nr. 221/1950 și Decretul nr. 144/1958 au reglementat obligativitatea încheierii în formă autentică a actelor de înstrăinare sau partaj având ca obiect imobile - terenuri (nerespectarea acestei forme atrăgând nulitatea absolută a actului astfel încheiat), iar actele ulterioare au menținut această obligativitate.
Așadar, s-a considerat că actul sub semnătură privată pe care petentul îl prezintă în susținerea dreptului de proprietate asupra terenului notificat este nul absolut, iar recurenta a remis în original întreaga documentație transmisă ce a stat la baza soluționării notificării către Primăria Municipiului Craiova.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței recurate în sensul admiterii excepției de nelegalitate a Dispoziției nr. 7071/2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova.
II. A fost criticată soluția instanței de fond în privința respingerii cererii reconvenționale formulată ca inadmisibilă.
în cadrul acestor critici au fost reluate susținerile referitoare la faptul că notificatorii nu au făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului și că actul sub semnătură privată invocat în susținerea dreptului de proprietate este nul absolut.
în ceea ce privește cererea de chemare în garanție, cerere formulată în baza art. 47 C. proc. civ., s-a arătat că Primăria Municipiului Craiova avea obligația legală de a trimite dosarul aferent notificării însoțit de actele prevăzute la pct. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005 și pentru că dispoziția nr. 7071/2006 a fost emisă de Primăria Municipiului Craiova cu încălcarea dispozițiilor legale în vigoare s-a solicitat și obligarea Primăria Municipiului Craiova să răspundă pentru eventualul prejudiciu cauzat prin stabilirea unor cheltuieli de judecată pretinse de reclamant.
III. S-a considerat că soluția instanței de fond prin care a fost obligată pârâta să emită decizie reprezentând titlu de despăgubire este neîntemeiată și nelegală.
Față de susținerile instanței de fond privind nerespectarea termenului rezonabil s-a arătat că soluționarea dosarelor se face în virtutea declanșării procedurii de acordare a despăgubirilor și nu în baza unei cereri formulate de persoana îndreptățită și astfel, în speță, nu sunt incidente dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 pentru că prin cererea adresată reclamantul nu a solicitat un răspuns ci solicită eliberarea unui act administrativ.
Nu se poate reține existența unei tergiversări din partea C.C.S.D. pentru că decizia nu poate fi emisă decât după parcurgerea procedurii administrative.
S-a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței în sensul respingerii cererii reclamanților ca neîntemeiată.
3. Soluția instanței de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea unei cereri având ca obiect obligarea C.C.S.D. să emită și să comunice decizia reprezentând titlu de despăgubire pentru un imobil situat în Craiova.
în cadrul litigiului recurenta - pârâtă C.C.S.D. a formulat cerere reconvențională, cerere de chemare în garanție a Primăriei Municipiului Craiova, cea care a emis dispoziția pentru soluționarea notificării și a invocat excepția de nelegalitate a dispoziția nr. 7071/2006 emisă de Primăria Municipiul Craiova.
Criticile din recurs, vizează atât modul de soluționare a excepției de nelegalitate, cât și al cererii de reconvenționale, al cererii de chemare în garanție, dar și a fondului cauzei.
Pentru că în motivele de recurs sunt reluate aceleași critici atât în privința respingerii excepției de nelegalitate, dar și cererii reconvenționale și cererii de chemare în garanție, acestea vor fi analizate împreună.
în privința soluției instanței de fond de respingere a excepției de nelegalitate a dispoziției din 27 martie 2006 emisă de Primăria Municipiului Craiova, se constată că aceasta este legală și temeinică.
Așa cum a reținut și instanța de fond, această dispoziție este un act juridic civil și nu un act administrativ având în vedere că primăria nu a acționat în regim putere publică, ci în calitate de entitate care potrivit Legii nr. 10/2001 are obligația de a soluționa notificarea adresată.
însă, chiar dacă s-ar accepta ideea că această dispoziție este un act administrativ tot nu ar putea fi cenzurat pe calea excepției de nelegalitate în conformitate cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, deoarece art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că "nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară".
Or, potrivit art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, modificată "decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natura poate fi atacata de persoana care se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare sau, după caz, al entității investite cu soluționarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare."
Faptul că în lege s-a instituit și procedura de verificare a legalități de către prefect, nu transformă acest act într-un act administrativ ci este o procedură tehnică.
Oricum, solicitarea recurentei ca instanța de recurs să dispună admiterea excepției de nelegalitate este nelegală pentru că nu poate fi soluționată direct de instanța de recurs excepția de nelegalitate chiar dacă a fost soluționat greșit de instanța de fond.
Recurenta a considerat că dispoziția emisă de Primăria Municipiului Craiova nu a fost emisă în mod legal și de aceea, a considerat că se impune și admiterea cererii reconvenționale prin care s-a solicitat ca reclamanta să facă dovada dreptului de proprietate dar și a cererii de chemare în garanție a Primăriei Craiova.
în susținerea acestui punct de vedere a fost invocată nedovedirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcției preluate abuziv pentru că s-a depus o chitanță întocmită la 16.10.1970, iar vânzarea terenurilor trebuia făcută prin act autentic.
însă aceste susțineri sunt nefondate și nu țin seama de prevederile art. 23 și 24 din Legea nr. 10/2001, republicată.
Astfel, potrivit art. 23 din Legea nr. 10/2001, republicată "Actele doveditoare ale dreptului de proprietate ori, după caz, ale calității de asociat sau acționar al persoanei juridice, precum și, în cazul moștenitorilor, cele care atestă această calitate și, după caz, înscrisurile care descriu construcția demolată și orice alte înscrisuri necesare evaluării pretențiilor de restituire decurgând din prezenta lege, pot fi depuse pana la data soluționării notificării.", iar conform art. 24 din Legea nr. 10/2001 "în absenta unor probe contrare, existența și, după caz, întinderea dreptului de proprietate, se prezumă a fi cea recunoscută în actul normativ sau de autoritate prin care s-a dispus măsura preluării abuzive sau s-a pus în executare măsura preluării abuzive. în aplicarea prevederilor alin. (1) și în absența unor probe contrare, persoana individualizată în actul normativ sau de autoritate prin care s-a dispus sau, după caz, s-a pus în executare măsura preluării abuzive este presupusă ca deține imobilul sub nume de proprietar."
Și Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001, în aplicarea art. 24 din Legea nr. 10/2001, la pct. 29.1. preved că sunt considerate acte doveditoare, între altele, orice acte juridice care atestă deținerea proprietății de către persoana îndreptățită sau ascendentul acesteia la data preluării abuzive (extras de carte funciară, istoric de rol fiscal, proces - verbal întocmit cu ocazia preluării, orice act emanând de la o autoritate din vremea respectivă care atestă direct sau indirect faptul că bunul respectiv aparținea persoanei respective).
După cum se poate observa, art. 24 din Legea nr. 10/2001 instituie o prezumție relativă în favoarea persoanei care este individualizată în actul normativ de preluare sau prin care s-a pus în executare măsura respectivă.
în cauză, se poate constata că prezumția relativă nu a fost răsturnată printr-o dovadă contrară și pentru că a fost depus la dosar procesul -verbal de preluare a imobilului situat în Craiova, imobilul expropriat prin Decretul din 31 decembrie 1986, proces-verbal încheiat la 23 mai 1988 din care rezultă că a fost preluată clădirea, dar și terenul în suprafață de 320,00 m.p. rezultă că persoanele îndreptățite au dovedit, potrivit legii, dreptul de proprietate atât asupra terenului cât și a construcției.
De altfel, chiar recurenta a precizat, în motivele de recurs, că prin decretul nr. 441/1986 a fost expropriată proprietatea lui S.D. și A., imobil compus din teren în suprafață de 320 m.p. și construcția, astfel că toate criticile ce vizează aceste aspecte sunt nefondate.
Tot nefondate sunt și criticile potrivit cărora dosarul ar trebui completat cu acte din care să rezulte: suprafața construcției demolate, anul construirii, materialele folosite la edificare, utilitățile, finisaje.
întrucât la dosar există asemenea dovezi, respectiv procesul-verbal de preluare în care sunt indicate - suprafața construită desfășurată a casei, materialul din care este construită, numărul de încăperi, anexele, utilitățile, dar și o declarație din care rezultă anul construirii casei de locuit, toate acestea dovedesc faptul că recurenta C.C.S.D. a restituit dosarul către Primăria Municipiului Craiova numai în scopul tergiversării soluționării cauzei pentru că dacă erau analizate dispozițiile legale și probele aflate la dosar această măsură putea fi evitată.
în privința criticilor din recurs referitoare la termenul rezonabil se constată că și acestea sunt nefondate.
într-adevăr, potrivit art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 sunt stabilite mai multe etape în care se analizează dosarele întocmite potrivit Legii nr. 10/2001 pentru acordarea despăgubirilor, respectiv etapa analizării dosarelor de către Secretariatul C.C.S.D. sub aspectul posibilității restituirii în natură a imobilului ce face obiectul notificării și etapa evaluării.
Legiuitorul nu a prevăzut un termen pentru analizarea și soluționarea dosarelor, însă aceasta nu înseamnă că durata acestor proceduri poate fi atât de mare încât să aducă atingere dreptului reclamanților la aceste măsuri reparatorii, el trebuind să se înscrie într-un termen rezonabil pentru că nu poate fi amânată sine die analiza acestor dosare de către autoritățile statului.
Soluționarea unei cauze într-un termen rezonabil reprezintă o garanție instituită de art. 6 din C.E.D.O., garanție ce privește, în cauzele civile, nu numai desfășurarea procedurii în fața instanței de judecată, dar și procedura preliminară de natură administrativă atunci când sesizarea unei instanțe este condiționată de parcurgerea prealabilă a unei proceduri.
Referitor la celălalt aspect invocat în motivele de recurs, referitor la inexistența unui refuz nejustificat, se constată că și aceste susțineri sunt nefondate.
în speță suntem în prezența unui refuz nejustificat al autorității publice având în vedere că la dosar existau înscrisurile în baza cărora se putea soluționa dosarul reclamantelor.
Apreciind că soluția instanței de fond era legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, a fost respins recursul ca nefondat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3208/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3191/2012. Contencios → |
|---|
