ICCJ. Decizia nr. 3455/2012. Contencios
| Comentarii |
|
I. Circumstanțele cauzei
I.1.Cadrul procesual
Prin încheierea pronunțată la data de 12 octombrie 2010 în dosar, Tribunalul Călărași, secția civilă, a admis excepția necompetenței sale materiale în soluționarea cererii de anulare a dispoziției din 10 august 2007 emisă de Inspectoratul General al Poliției Române și a excepției de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004, ambele formulate de reclamantul P.D.G. în contradictoriu cu Inspectoratul de Poliție al județului Călărași și cu Inspectoratul General al Poliției Române, a disjuns aceste capete de cerere și a dispus înaintarea lor la Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, spre competentă soluționare, cu suspendarea judecării cauzei rămase în competența Tribunalului.
Cauza în privința căreia competența de soluționare a fost declinată în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost înregistrată pe rolul acestei din urmă instanțe, la data de 18 februarie 2011 sub același nr. 579/116/2011.
Prin sentința civilă nr. 7102 din 25 noiembrie 2011, Curtea a admis excepția necompetenței sale materiale în soluționarea capătului de cerere privitor la anularea dispoziției din 10 august 2007 emisă de Inspectoratul General al Poliției Române, și a declinat competența de soluționare a acestui capăt de cerere în favoarea Tribunalului Călărași, secția civilă, complete specializate în contencios administrativ (înaintând cauza înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea soluționării conflictului de competență) și a disjuns capătul de cerere privitor la excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004, formându-se dosarul.
I.2.Hotărârea instanței de fond
Prin sentința nr. 557 din 27 ianuarie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004.
Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele considerente:
Privitor la posibilitatea invocării excepției de nelegalitate a unui act administrativ normativ, raportat la limitarea din cuprinsul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care se referă numai la actul administrativ unilateral cu caracter individual, Curtea a reținut că invocarea excepției de nelegalitate a actului administrativ normativ este admisibilă, așa cum s-a reținut în practica judiciară constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție, care a apreciat că terminologia uzitată de lege nu este de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale.
Cât privește motivul de nelegalitate a ordinului invocat de către reclamant și constând în nepublicarea acestuia în M. Of., Curtea a reținut că la data adoptării ordinului, era în vigoare H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, iar nu H.G. nr. 50/2005. Prin urmare, în privința obligativității publicării ordinului în M. Of. erau aplicabile prevederile din Legea nr. 24/2000, nuanțate însă prin art. 27 din H.G. nr. 555/2001 conform căruia (1) Toate ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte cu caracter normativ ale miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale se publică în M. Of. al României, Partea I, prin grija acestora.
(2) Prefecții vor dispune publicarea ordinelor emise în monitoarele oficiale ale județelor, potrivit reglementărilor în vigoare.
(3) Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională, iar nu prevederile art. 28 din H.G. nr. 50/2001, invocate de reclamant.
Prin urmare, nepublicarea Ordinului nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administrației și Internelor în M. Of. a avut temei în prevederile art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, direct aplicabile.
Curtea nu a reținut trimiterile reclamantului la prevederile art. 1 și 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului, care dispune în sensul că procedura cercetării prealabile a polițistului se va reglementa prin ordin al ministrului de interne, având în vedere că acest aspect concordă cu conținutul Ordinului nr. 400/2004.
Au fost invocate și dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, care nu își găsesc aplicabilitatea în cauză, raportat la motivul de nelegalitate, respectiv nepublicarea în M. Of. a ordinului, această lege referindu-se la procedura de elaborare/adoptare a proiectelor de acte normative.
I.3.Recursul exercitat în cauză
împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Recurentul a susținut, în esență, că judecătorul fondului nu a justificat faptul aplicării art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, în sensul că ordinul nu este supus obligativității publicării în M. Of. al României, Partea I.
Cu privire la acest aspect a precizat că Ordinul nr. 400/2004 nu prevede, în conținutul său reglementări din sectorul de ordine publică ci doar norme de procedură a cercetării disciplinare a personalului din Ministerul Administrației și Internelor.
A apreciat reclamantul că o mențiune foarte importantă a acestui ordin este cuprinsă în Titlul V - Dispoziții finale, art. 30 unde se precizează că "Prezentul ordin intră în vigoare la data de 01 ianuarie 2005", cu toate acestea, Ordinul nr. 400/2004 nu a fost publicat în M. Of.
Recurentul a susținut că, în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 78 din Constituția României, potrivit căruia "Legea se publică în M. Of. al României și intră în vigoare la 3 (trei) zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei", art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă în elaborarea actelor normative, art. 27 alin. (1) din Hotărârea de Guvern nr. 555/2001, pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
Cu privire la aplicabilitatea art. 78 din Constituția României, recurentul a invocat art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 52/2003, privind Transparența decizională în administrația publică care definește actul normativ ca fiind "actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală" susținând că prin corelarea cuvântului "lege" cu sintagma "act normativ" rezultă că acestea se afla în legătură reciprocă, atât din punct de vedere juridic ca și definiție, cât și ca explicație oferită de dicționarul limbii române.
în continuare recurentul a argumentat neaplicarea dispozițiilor art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, în sensul că, din interpretarea dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 360/2002 și art. 59 alin. (2) din aceiași Lege rezultă că polițistul își exercită atribuțiile stabilite "prin lege" și că "procedura cercetării prealabile" se reglementează prin ordin al ministrului.
Totodată a precizat că potrivit art. 78 din Constituția României și art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în vederea intrării în vigoare, legile, ca și celelalte acte normative, cum ar fi și ordinul a cărui nelegalitate se invocă, trebuie publicate în M. Of. al României. în acest sens sunt și prev. art. 28 alin. (1) din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru aprobarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
A susținut recurentul că, prin nepublicarea în M. Of. a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004 au fost încălcate dispozițiile legale citate. în baza acestui ordin, reclamantul a fost sancționat de către șeful Inspectoratului de Poliție al județului Călărași cu "mustrare scrisă" prin dispoziția de sancționare din 20 iulie 2007.
De asemenea a arătat că Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului se completează, potrivit art. 78 alin. (1) din acest act normativ, cu prevederile Legii nr. 188/1999, iar aceasta din urmă se completează cu prevederile legislației muncii, în măsura în care ele nu contravin legislației specifice funcției publice. Potrivit C. muncii, acesta se aplică și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, în măsura în care legile speciale nu conțin dispoziții specifice derogatorii. Ordinul nr. 400/2004 nu conține secrete de stat, iar normele de cercetare disciplinară a polițiștilor, reglementate de acest ordin nu se încadrează în categoria informațiilor clasificate, situație care ar fi permis ca acest act normativ să nu fie publicat în M. Of. Reglementând procedura cercetării disciplinare a unei categorii de funcționari publici, acest ordin ar fi trebuit să asigure transparența acestei proceduri. Ordinul nu respectă cerința de legalitate a publicării în M. Of., conform prevederilor art. 78 din Constituție și art. 1 coroborat cu art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002.
II.Considerentele înaltei Curți de Casație și Justiție
în cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice, în principiu, doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
în cauză, instanța de fond a respins în mod corect ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administrației și Internelor, întrucât la data emiterii ordinului au fost respectate dispozițiile legale în vigoare, potrivit principiului tempus regit actum, respectiv dispozițiile art. 27 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului. Astfel, potrivit textului citat, nu erau supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispunea altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională. Or, Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004 a fost emis în baza și în executarea Legii nr. 360/2002 privind statutul polițiștilor, această lege reglementând practic statutul unei categorii de funcționari publici specializați ce activează în sectorul ordinii publice și siguranței naționale, astfel că valabilitatea lui nu este condiționată de publicarea în M. Of. Pe de altă parte, art. 27 alin. (3) din anexa 1 la H.G. nr. 555/2001, în vigoare la data emiterii Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004, este în concordanță, la rândul său, cu dispozițiile art. 108 alin. (4) Teza finală din Constituție, republicată, cu prevederile art. 10 și art. 82 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cu dispozițiile Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate.
Ministerul Administrației și Internelor nu avea, cât privește Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004, nici obligația aplicării prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, acest act administrativ normativ fiind un act cu aplicabilitate restrânsă la personalul Ministerului Administrației și Internelor și nu un act cu aplicabilitate generală, pentru a fi incidente prevederile art. 3 lit. a) din Legea menționată.
Pe de altă parte, din interpretarea dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, rezultă că nepublicarea actului normativ atrage inopozabilitatea acestuia și nu nelegalitatea.
De asemenea, principiul constituțional al ierarhiei actelor normative nu este încălcat pentru că polițiștilor nu le sunt aplicabile dispozițiile din Legea nr. 188/1999 și nici actele normative emise în executarea acesteia, cum este H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare în cadrul autorităților și instituțiilor publice.
Aceasta deoarece, polițiștilor, funcționari publici cu statut special, li se aplică prevederile din Legea nr. 360/2002, care, potrivit art. 78 alin. (1) se completează cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 numai în situația în care domeniile respective nu sunt reglementate în legislația specifică acestora, ori regimul disciplinar își găsește reglementare în cuprinsul Legii nr. 360/2002, iar Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004 a fost emis în temeiul art. 59 alin. (2) din această Lege.
în raport cu cele mai sus arătate, reținând că motivele de recurs invocate nu sunt întemeiate și că hotărârea atacată este legală și temeinică, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de P.D.G. împotriva sentinței nr. 557 din 27 ianuarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
în același sens s-a pronunțat în mod constant înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal (ex. decizia nr. 449 din 29 ianuarie 2009).
| ← ICCJ. Decizia nr. 3572/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3489/2012. Contencios → |
|---|
