ICCJ. Decizia nr. 4139/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4139/2012
Dosar nr. 260/59/2012
Şedinţa publică de la 16 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul B.G.F. a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 7248 din 02 august 2011 emis de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii în anulare, ce face obiectul Dosarului nr. 1516/59/2011 al Curţii de Apel Timişoara, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea cererii, a arătat că prin Ordinul nr. 7248 din 02 august 2011 s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantului, prin eliberarea din funcţia publică de execuţie de inspector vamal, grad profesional superior, la Biroul Vamal Aeroport Timişoara din cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara, în temeiul art. 97 lit. c), 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) şi (5) din Legea nr. 188/1999.
Reclamantul a apreciat că măsura eliberării din funcţie este nelegală întrucât la baza Ordinului nr. 7248 din 02 august 2011 au stat Ordinele emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 şi 2407 din 04 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011 şi nr. 2619 din 15 iulie 2011, care însă nu au fost publicate în M. Of., aşa cum impune art. 3, 11, 12, 16, 64 şi 65 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. S-a susţinut că ordinele respective sunt acte administrative cu caracter normativ, emise de o instituţie centrală de specialitate, impunându-se astfel publicarea în M. Of., ca şi condiţie obligatorie pentru intrarea lor în vigoare.
Prin sentinţa civilă nr. 184 din 14 martie 2012, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea reclamantului ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune măsura suspendării, este necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiţii, şi anume: sesizarea instanţei cu o cerere în anularea actului administrativ, cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Curtea de apel a reţinut că reclamantul a dovedit sesizarea Curţii de Apel Timişoara cu o acţiune în anularea aceluiaşi ordin emis de Autoritatea Naţională a Vămilor.
Însă, reclamantul nu a făcut dovada existenţei cazului bine justificat, nefiind relevate împrejurări de fapt şi de drept legate de emiterea Ordinului nr. 7250 din 02 august 2011 care să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii acestuia.
Astfel fiind, instanţa de fond nu a mai analizat susţinerile reclamantului referitoare la condiţia prevenirii unei pagube iminente, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca prejudiciul material, viitor şi previzibil sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţii publice instanţa reţine că în speţă nu s-a dovedit îndeplinirea acestei condiţii.
Aceasta deoarece art. 14 alin. (1) permite suspendarea executării unui act administrativ doar în măsura în care această condiţie se verifică cumulativ cu cea vizând existenţa unui caz bine justificat. Împotriva hotărârii instanţei de fond, reclamantul B.G.F. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi pe Recomandarea (89) din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei.
Recurentul arată că există o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate care reprezintă fundamentul caracterului executoriu al actului administrativ, suspendarea fiind o situaţie de excepţie.
Cercetarea sumară a situaţiei de drept a evidenţiat faptul că ordinul de încetare a raportului de serviciu contestat a fost emis în baza Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011, ordine emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală Bucureşti, nepublicate în M. Of., inexistente din punct de vedere juridic şi inopozabile faţă de reclamantă.
Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 sunt acte administrative cu caracter normativ întrucât prin aceste acte s-a aprobat structura organizatorică şi statul de funcţii a Autorităţii Naţionale a Vămilor Bucureşti şi s-au aprobat Regulamentele pentru desfăşurarea examenului de testare profesională pentru funcţionarii publici şi personalul contractual, prin anexele 11 şi 12, ordinele fiind emise în baza Legii nr. 188/1999, a C. muncii - republicat, şi a H.G. nr. 513/2011, fiind norme de organizare şi executare a unor norme primare, rezultând din legi şi hotărâri ale Guvernului, prezentând caracteristici de generalitate, impersonalitate şi abstracţiune, care nu privesc persoane determinate.
Cerinţa plângerii prealabile a fost îndeplinită, aceasta fiind depusă la dosar, la fel şi sesizarea instanţei de judecată cu acţiunea în anulare a Ordinului nr. 7248/2011 şi a Ordinelor nr. 2406 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011, nr. 2589 din 12 iulie 2011, nr. 2619 din 15 iulie 2011 emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.
Existenţa cazului bine justificat trebuie reţinută dacă din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate care reprezintă fundamentul caracterului executoriu al actului administrativ, suspendarea executării actului administrativ constituind o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, în cadrul acestei proceduri neputând fi prejudecat fondul litigiului.
Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală cuprind diferite Regulamente, respectiv reglementări de principiu cu caracter obligatoriu în vederea aplicării unui număr nedeterminat de persoane, acestea se încadrează în categoria actelor administrative normative, producând efecte „erga omnes”, astfel încât în mod obligatoriu trebuiau publicate în M. Of.
Faţă de caracterul normativ al ordinelor emise de intimata Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi dispoziţiile imperative ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă rezultă că nepublicarea acestora în M. Of., Partea I, atrage inexistenţa din punct de vedere juridic şi inopozabilitatea acestora faţă de reclamant şi, pe cale de consecinţă, această situaţie atrage nulitatea examenului de testare profesională, dar şi a ordinului emis pentru eliberarea din funcţie prin încetarea raportului de serviciu.
Ori în cauza de faţă, dispoziţiile stabilite prin H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici nu au fost abrogate printr-un act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior, astfel încât este vădit nelegală, procedura de emitere a unui alt regulament, adoptat printr-un ordin, act administrativ normativ de nivel inferior, prin care a fost modificată întreaga procedură de organizare şi desfăşurare a examenului, termenele stabilite prin H.G. nr. 611/2008 şi Legea nr. 188/1999, ordine care nici nu au fost publicate în M. Of., conform dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, fapt ce atrage inexistenţa acestora din punct de vedere juridic, faţă de prevederile art. 11 alin. (1) din legea enunţată, corelate cu dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din Constituţie.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport de actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumţia de legalitate, fiind el însuşi titlu executoriu.
Suspendarea actului administrativ, ca operaţiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situaţie de excepţie de la regula executării din oficiu şi ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate”.
Prin urmare, legea impune următoarele condiţii pentru a se dispune suspendarea executării în condiţiile art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/ 2004:
- să se ceară suspendarea executării unui act administrativ unilateral;
- să se facă dovada că s-a formulat plângerea prealabilă;
- să se facă dovada existenţei „cazului bine justificat”;
- să se facă dovada „pagubei iminente”.
Primele două condiţii sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral şi s-a formulat plângere prealabilă.
„Cazul bine justificat” este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În cadrul cererii de suspendare instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze numai la împrejurări de fapt sau/şi de drept care creează o îndoială puternică asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea împrejurări nu au fost invocate de reclamantă pentru a se considera îndeplinită condiţia „cazului bine justificat”.
„Paguba iminentă”, o altă condiţie ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind „prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării autorităţii publice sau a unui serviciu public”.
Şi în privinţa acestei condiţii, susţinerile sunt nefondate.
Recurentul-reclamant a invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate de către instanţa investită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor şi previzibil şi care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanţa va obliga şi la recuperarea prejudiciilor cauzate.
Recurentul a invocat, în sprijinul admiterii cererii de suspendare şi Recomandarea (89)8 a Comitetului de Miniştri, însă, trebuie avut în vedere faptul că aceasta vizează sistemul de protecţie care poate fi acordat luând în considerare interesele relevante, respectiv ale societăţii, ale destinatarului actului şi ale terţelor persoane.
Înalta Curte constată că nici motivul de recurs privind nepublicarea ordinelor în M. Of. nu poate fi primit.
Modul de intrare în vigoare a unui act normativ este reglementat în cuprinsul art. 11 din Legea nr. 24/2000. Sancţiunea care se aplică în cazul nepublicării actelor normative este inopozabilitatea acestora, evident cu excepţiile prevăzute în această lege, sau în alte legi cu caracter special.
Instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a constata existenţa unei stări de fapt, ci ea se pronunţă aşa cum s-a precizat mai sus asupra legalităţii unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condiţiilor de legalitate a actului, adică al conformităţii acestuia cu actul normativ cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost emis.
Referitor la acest aspect, trebuie precizat că un act administrativ poate fi calificat ca act administrativ normativ sau individual în raport de conţinutul acestuia şi efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale şi impersonale, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ individual este acel act administrativ prin care se stabilesc reguli precise în legătură cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.
Aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond, ordinele a căror nelegalitate este invocată în prezenta cauză nu sunt acte administrative cu caracter normativ pentru că ele nu conţin reglementări de principiu, nu au aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produs efecte erga omnes, ci sunt acte cu caracter individual pentru că ele se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul Autoriăţii Naţionale a Vămilor.
Fiind clarificată caracterizarea acestor acte normative, în cauză, devin aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, dispoziţii potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate”, precum şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009: „nu sunt supuse regimului de publicare în M.Of. al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Pentru că nu era necesară publicarea actelor administrative cu caracter individual, atacate pe calea excepţiei de nelegalitate, nu vor fi analizate nici consecinţele nepublicării actelor administrative normative.
Referitor la critica invocată, respectiv încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 şi a H.G. nr. 611/2008, se constată că susţinerile recurentei sunt nefondate.
Prin emiterea ordinelor a căror suspendare se solicită nu au fost încălcate prevederile Legii nr. 188/1999 şi ale H.G. nr. 611/2008, deoarece funcţionarilor publici, ca urmare a reorganizării Agenţiei Naţionale a Vămilor, li s-a comunicat un preaviz şi, în perioada preavizului, puteau opta pentru numirea în una din funcţiile publice vacante corespunzătoare, dispoziţii ce au fost respectate în cazul recurentului.
În privinţa organizării testării profesionale ca un concurs, Înalta Curte constată că nici aceste dispoziţii din ordine nu sunt nelegale, având în vedere că art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 prevede obligativitatea organizării unui examen de către autoritatea publică în cazul în care existau mai multe persoane care au optat pentru ocuparea aceleiaşi funcţii publice, iar Regulamentul aprobat se referea chiar la organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de B.G.F. împotriva sentinţei civile nr. 184 din 14 martie 2012 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 16 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4123/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 4140/2012. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
