ICCJ. Decizia nr. 4122/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4122/2012
Dosar nr. 10408/2/2010
Şedinţa publică de la 12 octombrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond
Prin cererea adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii N.M. şi Asociaţia Naţională pentru Protecţia Investitorilor (A.N.P.I.) au solicitat anularea avizului C.N.V.M. din 25 mai 2010 şi a deciziei C.N.V.M. nr. 1159 din 09 septembrie 2010, iar în cadrul acestui litigiu a fost invocată excepţia de nelegalitate a dispoziţiei de măsuri C.N.V.M. nr. AA/2010 şi a deciziei C.N.V.M. nr. 662/2010.
În motivarea excepţiei de nelegalitate s-a arătat că decizia C.N.V.M. nr. 662/2010 este nelegală pentru că a modificat norma de ordine publică în materie de organisme de plasament colectiv care era Regulatorul C.N.V.M. nr. 15/2004, dar este şi inechitabilă şi discriminatorie faţă de investitori.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a dispoziţiei de măsuri C.N.V.M. nr. AA/2010 s-a apreciat că este nelegală şi se impune înlăturarea efectelor acesteia faţă de avizul C.N.V.M. din 25 mai 2010.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin încheierea din 21 februarie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamanţii Asociaţia Naţională pentru Protecţia Investitorilor şi N.M. şi a fost constatată nelegalitatea dispunerii de măsuri AA din 18 martie 2010 şi a deciziei nr. 662 din 25 mai 2010 emisă de C.N.V.M.
Pentru a motiva această soluţie, instanţa de fond a reţinut că actele administrative atacate pe calea excepţiei de nelegalitate au stat la baza avizului din 25 mai 2010, astfel că este îndeplinită condiţia de admisibilitate prevăzută de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: aceea ca soluţionarea litigiului pe fond să depindă de actul administrativ atacat.
S-a arătat că prin decizia nr. 662 din 25 mai 2010, C.N.V.M. a hotărât că „modificările în documentele organismelor de plasament colectiv, efectuate exclusiv ca urmare a alinierii acestora la reglementările obligatorii ale pieţei de capital emise de C.N.V.M., se vor realiza fără aplicarea prevederilor art. 133 alin. (1), art. 208 alin. (3) şi art. 212 alin. (4) din Regulamentul C.N.V.M. nr. 15/2004 cu privire la retragerea investitorilor din OPC”.
Conform alin. (2) al deciziei, „Autorizarea/avizarea de către C.N.V.M. a modificărilor în documentele organismelor de plasament colectiv şi în procedurile depozitarilor, efectuate conform alin. (1), se realizează fără plata tarifelor menţionate în Regulamentul nr. 7/2006 privind veniturile C.N.V.M.”.
Conform alin. (3), decizia intră în vigoare la data publicării acesteia în Buletinul electronic al C.N.V.M.
Prin actul administrativ sus menţionat s-a dispus înlăturarea de la aplicare a anumitor norme de reglementare adoptate de C.N.V.M., general aplicabile: art. 133 alin. (1), art. 208 alin. (3) şi art. 212 alin. (4) din Regulamentul C.N.V.M. nr. 15/2004 cu privire la retragerea investitorilor din OPC, în cazul anumitor cereri: de autorizare/avizare a modificărilor în documentele organismelor de plasament colectiv efectuate în scopul alinierii acestora la reglementările obligatorii ale pieţei de capital emise de C.N.V.M.
Decizia nr. 662/2010 este un act administrativ cu caracter normativ din punctul de vedere al întinderii efectelor juridice. Subiectul de drept căruia i se adresează nu este individualizat, actul având aplicabilitate generală.
În art. 9 din O.U.G. nr. 25/2002 sunt indicate actele individuale emise de C.N.V.M., iar spre deosebire de obiectul de reglementare al deciziei sus menţionate, actele cu caracter individual emise de C.N.V.M. au un subiect de drept determinat.
Decizia nr. 662/2010 priveşte înlăturarea aplicării unor norme de reglementare obligatorii, astfel că aceasta nu realizează „interpretarea” unor norme, ci instituie un caz de exceptare de la aplicarea respectivelor norme.
Derogarea, însă, trebuie să fie adoptată printr-un act de reglementare conform art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 şi art. 63 teza a II-a.
Actul de reglementare al C.N.V.M. este supus aprobării prin ordin al Preşedintelui C.N.V.M. publicat în M. Of., Partea I, conform art. 7 alin. (5) din O.U.G. nr. 25/2002.
În raport de aceste considerente, instanţa de fond a constatat nelegalitatea deciziei nr. 662/2010.
S-a constatat, însă, că în ceea ce priveşte oportunitatea, legiuitorul a dat în sarcina autorităţii (C.N.V.M.) un drept de largă apreciere în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (7) din O.U.G. nr. 25/2002, iar referitor la excesul de putere invocat, a constatat instanţa de fond că vătămarea drepturilor pretinsă de acesta se raportează la actul administrativ individual contestat şi va fi analizată pe fondul cauzei.
Aceleaşi considerente au fost reţinute şi în privinţa nelegalităţii dispunerii de măsuri nr. AA/2010, act administrativ ce stabileşte norme de reglementare aplicabile unui număr nedefinit de persoane (cu aplicabilitate generală, având caracter normativ).
Referitor la această dispunere de măsuri nr. AA/2010, instanţa de fond a constatat că prin ea s-au instituit „Prevederi referitoare la distribuţia titlurilor de participare”, Secţiunea I „Prevederi referitoare la noi tipuri de OPC”, Secţiunea III - „Prevederi privind politica de administrare a riscului”, Secţiunea IV, sau conform art. 27 alin. (2) „La data intrării în vigoare a prezentei dispuneri se suspendă prevederile art. 96 alin. (10) lit. i) şi art. 119 alin. (1) lit. p), art. 169 şi art. 173 din Regulamentul C.N.V.M. nr. 15/2004”.
Fiind un act cu caracter normativ, modificarea, completarea, abrogarea, republicarea sau suspendarea, nu pot fi dispuse decât prin acte normative ulterioare de acelaşi nivel sau de nivel superior.
Conform Statutul C.N.V.M., actele de reglementare cu caracter normativ emise de C.N.V.M. sunt regulamentele şi instrucţiunile, aprobate prin ordin al Preşedintelui C.N.V.M., ordin care se publică în M. Of., Partea I.
Deşi pârâta a invocat art. 185 alin. (1) lit. e) din Regulamentul nr. 15/2004 care face trimitere la „reglementări proprii ale C.N.V.M.”, instanţa de fond a arătat că chiar dacă s-ar interpreta că prin aceasta s-ar înţelege şi acte fără caracter normativ, trebuie avut în vedere caracterul unitar al actului administrativ şi faptul că prin dispunerea de măsuri s-a dispus suspendarea unor dispoziţii din Regulament şi, de aceea, este nelegală.
Împrejurarea că respectivele acte au fost publicate în Buletinul Oficial al C.N.V.M. nu poate fundamenta o altă concluzie, instanţa de fond apreciind că nu este îndeplinită cerinţa publicării în M. Of., Partea I.
În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate referitoare la conţinutul concret al unor dispoziţii ale Dispunerii de măsuri, s-a considerat că acestea privesc interpretarea şi aplicarea actului administrativ în situaţia concretă dedusă judecăţii şi nu constituie aspecte de nelegalitate a dispoziţiei de măsuri.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva încheierii din 21 februarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs C.N.V.M. şi s-a solicitat admiterea acestuia, modificare încheierii atacate şi, pe fond, respingerea excepţiei de nelegalitate a deciziei C.N.V.M. nr. 662 din 25 mai 2010 respectiv, a excepţiei de nelegalitate a dispunerii de măsuri a C.N.V.M. nr. AA/2010.
Referitor la excepţia de nelegalitate a deciziei C.N.V.M. nr. 662 din 25 mai 2010
Recurenta a arătat că decizia nr. 662/2010 emisă de C.N.V.M. reprezintă un act administrativ individual corect emis în conformitate cu prevederile statutare ale C.N.V.M. şi a fost emisă ca urmare a unei activităţi de autorizare şi analiză şi că este greşită susţinerea instanţei de fond că deciziile C.N.V.M. pot avea ca obiect numai „dispoziţii interne privind remunerarea membrilor şi personalului C.N.V.M., cel privind interpretarea propriilor reglementări care guvernează piaţa de capital şi pieţele reglementate de mărfuri şi instrumente financiare derivate, deoarece deciziile sunt acte individuale prin care C.N.V.M. dă interpretare oficială propriilor reglementări care guvernează piaţa de capital şi pieţele reglementate de mărfuri şi instrumente financiare derivate.
Decizia C.N.V.M. nr. 662/2010 este o decizie de interpretare a unor reglementări proprii ale C.N.V.M. emisă conform dispoziţiilor art. 7 din Statutul C.N.V.M. adoptat prin O.U.G. nr. 25/2002, aprobată prin Legea nr. 514/2002, fiind un act administrativ individual şi îndeplineşte condiţiile pentru încheierea sa ad validitatem, respectiv este emisă de o autoritate publică, în vederea executării legii ori a organizării legii, în termenul competenţelor C.N.V.M. a fost motivat în fapt şi în drept, a fost publicat pe site-ul C.N.V.M. şi în Buletinul C.N.V.M. şi a fost semnată de reprezentantul legal al instituţiei.
C.N.V.M. este în drept să stabilească temeiul de fapt care justifică adoptarea măsurilor dispuse, în condiţiile în care, potrivit art. 7 alin. (7) teza I din Statutul C.N.V.M., aceasta este singura autoritate în măsură să se pronunţe asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor şi analizelor cantitative care au stat la baza emiterii actelor sale, dar instanţa de fond, în loc să analizeze textul de lege raportat la temeiurile de drept ale actului contestat, s-a antepronunţat şi a apreciat că art. 7 alin. (7) acordă un „drept de largă apreciere” şi constituie un exces de putere.
Referitor la susţinerile instanţei de fond potrivit cărora actul de reglementare al C.N.V.M. trebuie aprobat prin ordin al Preşedintelui C.N.V.M. şi publicat în M. Of., Partea I, recurenta a arătat că sintagma „actul de reglementare” este o expresie colocvială, iar decizia nr. 662/2010 este un act administrativ individual prin care C.N.V.M. a realizat o interpretare oficială a propriilor reglementări.
Deşi instanţa de fond a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 8 din O.U.G. nr. 25/2002, textele legale aplicabile, susţine recurenta, ar trebui să fie considerate dispoziţiile art. 7 alin. (7), teza I şi art. 7 alin. (6) din Statutul C.N.V.M.
A fost criticată, în motivele de recurs şi susţinerea instanţei de fond referitoare la faptul că decizia nr. 662/2010 priveşte înlăturarea aplicării unor norme de reglementare obligatorii şi că dispoziţiile Regulamentului nr. 15/2004 nu disting sub aspectul raţiunilor care stau la baza deciziei societăţii de administrare a investiţiilor de a modifica documentele OPC atunci când reglementează dreptul investitorilor de a se retrage din OPC deoarece art. 133 alin. (1), art. 208 alin. (3) şi art. 212 alin. (4) din Regulamentul nr. 15/2004 au fost interpretate de C.N.V.M. prin decizia nr. 662/2010, din considerente de oportunitate.
II. În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a dispunerii de măsuri nr. AA din 25 martie 2010, recurenta a susţinut că aceasta a fost dispusă ca urmare a solicitării transmise de către Asociaţia Administratorilor de Fonduri din România, având în vedere necesitatea diversificării gamei de instrumente financiare oferite investitorilor prin introducerea de noi categorii de fonduri de investiţii, precum şi a dezvoltării reţelei de distribuţie a titlurilor de participare ale organismelor de plasament colectiv.
Acest act administrativ întruneşte condiţiile pentru încheierea sa ad validitatem: este emis de o autoritate publică, este emis în vederea executării legii ori a organizării legii, este emis în temeiul competenţelor legale statutare de analiză, autorizare, supraveghere şi investigare, este motivat atât în fapt cât şi în drept, a fost emis ca urmare a solicitării Asociaţiei Administrative de Fonduri din România şi a fost publicat în Buletinul C.N.V.M. şi pe site-ul C.N.V.M., este semnat de reprezentantul legal al instituţiei şi de asemenea, a fost emis în baza art. 7 alin. (7) teza I din Statutul C.N.V.M.
În mod netemeinic şi eronat, a arătat recurenta, instanţa de fond a reţinut că actele de reglementare, cu caracter normativ, sunt regulamentele şi instrucţiunile având în vedere că potrivit art. 7 alin. (1) din Statutul C.N.V.M., aceasta îşi exercită prerogativele legale privind reglementarea prin adoptarea de norme, emiterea de acte individuale şi dispunerea de măsuri.
Dispunerea de măsuri nu este un act administrativ care are un nivel inferior de reglementare faţă de Regulamente şi Instrucţiuni, deoarece legea nu distinge, astfel că se poate considera că legiuitorul le-a reglementat ca având aceeaşi forţă juridică.
Aceste dispuneri de măsuri prezintă un caracter normativ cu efect tranzitoriu pentru că prin acestea, C.N.V.M. intervine activ în adoptarea unor măsuri de aplicabilitate imediată, iar dispunerea de măsuri nr. AA/2010 nu constituie o completare a cadrului legal existent, ci punerea în aplicare a unor dispoziţii legale cu caracter general, adoptate la specificul pieţei de capital.
Conform dovezilor depuse la dosar, în aplicarea dispoziţiilor art. 7 alin. (10) din Statutul C.N.V.M., atât decizia nr. 662/2010 cât şi dispunerea de măsuri nr. AA/2010 au fost publicate în Buletinul Oficial al C.N.V.M., astfel încât beneficiază de forţa probantă a actelor oficiale emise de către C.N.V.M., sunt opozabile terţilor şi îşi produc efectele de plin drept.
Intimaţii Asociaţia pentru Protecţia investitorilor şi N.M. au formulat întâmpinări şi au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
4. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
I. În ceea ce priveşte criticile soluţiei date în privinţa excepţiei de nelegalitate a deciziei C.N.V.M. nr. 662/2010, se constată că acestea sunt nefondate
Principala problemă ce se impune a fi dezlegată în legătură cu criticile din recurs se referă la calificarea acestei decizii, în condiţiile în care instanţa de fond a considerat că decizia nr. 662 din 25 mai 2010 emisă de C.N.V.M. este un act administrativ cu caracter normativ, iar recurenta apreciază că acesta este un act administrativ individual.
Pentru dezlegarea corectă a acestui aspect trebuie amintit art. 9 din O.U.G. nr. 25/2002 de aprobare a Statutului C.N.V.M., potrivit căruia „Actele individuale emise de C.N.V.M.: „(1) Deciziile sunt acte individuale prin care C.N.V.M. înfiinţează instituţii şi organisme ori le dizolvă, acordă sau retrage autorizaţii, anulează ori confirmă acte ale agenţilor săi, deleagă ori retrage puteri, aprobă regulamente ale instituţiilor şi organismelor pieţei de valori mobiliare, aprobă sau respinge prospectele de ofertă publică, stabileşte remunerarea membrilor şi a personalului său, aprobă reglementările privind salarizarea personalului Bursei de Valori Bucureşti ca instituţie publică şi dă interpretarea oficială a propriilor reglementări care guvernează piaţa de capital şi pieţele reglementate de mărfuri şi instrumente financiare derivate. (2) Ordonanţele sunt acte prin care C.N.V.M. dă dispoziţii privind prezentarea de documente, situaţii şi informaţii, audieri, impune interdicţii sau suspendări de autorizaţii ori activităţi, dispune anchete sau alte investigaţii, măsuri conservatorii, precum ridicarea şi depunerea de documente sau titluri, indisponibilizarea unor bunuri sau fonduri, aplică sancţiuni disciplinare şi administrative. (3) Atestatele sunt acte prin care C.N.V.M. confirmă ori recunoaşte situaţii sau calităţi, raportări ori comunicări de date şi informaţii. (4) Avizele sunt acte prin care C.N.V.M. formulează răspunsuri oficiale la chestiuni privind aplicarea legii şi a normelor reglementare ori dă calificări privind pieţele reglementate şi instrumentele financiare. (5) Deciziile şi ordonanţele emise de către C.N.V.M. trebuie să conţină motivaţiile de drept care au condus la luarea măsurilor respective”.
Pe lângă această calificare legală a deciziilor C.N.V.M. de către art. 9 din O.U.G. nr. 25/2002 trebuie avută în vedere şi clasificarea actelor administrative în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual în raport de conţinutul acestora şi efectele pe care le produc.
În raport de aceste criterii şi analizând conţinutul şi întinderea efectelor acestei decizii rezultă că cele reglementate prin acestea au aplicabilitate generală şi nu poate fi reţinută susţinerea recurentei că este o decizie de interpretare a unor reglementări proprii ale C.N.V.M. în condiţiile în care sunt înlăturate dispoziţii obligatorii din Regulamentul nr. 15/2004.
Caracterul nelegal al acestei decizii rezultă tocmai din faptul că un act cu caracter normativ a fost exceptat de la aplicare în anumite situaţii, printr-un act cu o forţă juridică inferioară, iar dacă recurenta aprecia că anumite dispoziţii ale Regulamentului nr. 15/2004 în cadrul analizelor de oportunitate, a evaluărilor şi a analizelor cantitative, se impun a fi modificate putea face acest lucru, cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din O.U.G. nr. 25/2002 deoarece numai prin regulamente şi instrucţiuni se pot stabili norme şi reguli cu privire la aplicarea legilor specifice pieţei de capital, a pieţelor reglementate de mărfuri şi instrumente financiare derivate, organismelor de plasament colectiv, precum şi instituţiilor şi operaţiunilor specifice acestora, astfel cum prevede art. 8 din acelaşi act normativ.
Instanţa de fond nu s-a antepronunţat cu privire la excesul de putere, aşa cum se susţine în motivele de recurs, ci chiar a precizat că nu va analiza această problemă decât odată cu fondul cauzei.
Atunci când instanţa de fond s-a referit la „actul de reglementare” al C.N.V.M. a indicat art. 7 alin. (15) din O.U.G. nr. 25/2002 şi a arătat că regulamentele şi instrucţiunile emise de C.N.V.M. sunt aprobate prin ordin al Preşedintelui C.N.V.M., care se publică în M. Of., Partea I.
Deşi recurenta susţine că decizia nr. 662/2010 este un act individual, cu caracter interpretativ, aşa cum s-a arătat anterior, prin această „interpretare” s-a ajuns la exceptarea de la aplicare a unor dispoziţii dintr-un act administrativ cu caracter normativ, ceea ce legea interzice (art. 63 teza a II-a din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă).
II. În privinţa excepţiei de nelegalitate a dispunerii de măsuri nr. AA din 15 martie 2010, susţinerile recurentei sunt şi ele nefondate
Într-adevăr, potrivit art. 7 alin. (1) din Statutul C.N.V.M., „În vederea îndeplinirii obiectivelor sale, C.N.V.M. îşi exercită prerogativele legale privind reglementarea prin adoptarea de norme, emiterea de acte individuale şi dispunerea de măsuri…”.
Însă, conform art. 8 din O.U.G. nr. 25/2002, norme şi reguli cu privire la aplicarea legilor specifice pieţei de capital, a pieţelor reglementate de mărfuri şi instrumente financiare derivate, organismelor de plasament colectiv, precum şi instituţiilor şi operaţiunilor specifice, acestea pot fi reglementate de C.N.V.M. numai prin Regulamente şi Instrucţiuni.
Recurenta încearcă să acrediteze ideea că dispoziţia de măsuri nu este un act administrativ care să aibă un nivel inferior de reglementare faţă de Regulamente şi Instrucţiuni, pentru că legea nu distinge sub acest aspect şi că acestea (dispoziţiile de măsuri, regulamentul şi instrucţiunile) au aceeaşi forţă juridică.
Însă, aceste susţineri nu ţin seama de dispoziţiile art. 8 din O.U.G. nr. 25/2002 care stabileşte prin ce act normativ se adoptă, se modifică sau se suspendă regulile referitoare la aplicarea legii privind piaţa de capital. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca dispoziţia de măsuri să fie şi ea actul administrativ prin care pot fi adoptate asemenea norme le-ar fi indicat alături de regulamente sau instrucţiuni şi dacă legea nu distinge, a acceptat punctul de vedere al recurentei, ar însemna să se adauge la lege.
De aceea, nu se poate aprecia că dispoziţia de măsuri are aceeaşi forţă juridică în Regulament sau Instrucţiuni şi nu se putea dispune suspendarea unor dispoziţii dintr-un regulament printr-o asemenea dispoziţie.
Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de C.N.V.M. împotriva încheierii din 21 februarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4120/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4123/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
