ICCJ. Decizia nr. 5068/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5068/2012
Dosar nr. 2462/54/2011
Şedinţa publică din 28 noiembrie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Hotărârea supusă recursului în prezenta cauză.
Prin Sentinţa civilă nr. 233 din 29 martie 2012, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, invocată de reclamantul O.S.G. în contradictoriu cu pârâţii Penitenciarul Craiova, M. F.P. – D.G.F.P. Dolj, M.J. şi A.N.P., prin directorul general şi A.N.P. şi, în consecinţă, a constatat nelegalitatea dispoziţiilor sus-menţionate.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că reclamantul invocă nelegalitatea dispoziţiilor pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 şi a art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 din Legea nr. 293/2004, după renumerotare art. 45.
A respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate susţinută de pârâta A.N.P., ca neîntemeiată, invocând interpretarea logică a fortiori a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/ 2004 şi practica constantă a Înaltei Curţi în sensul că pot fi supuse controlului de legalitate în procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi actele administrative cu caracter normativ.
Curtea a mai arătat că excepţia de nelegalitate nu a devenit inadmisibilă în urma abrogării O.G. nr. 64/2006 prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009, de natură a lipsi de efect Decizia nr. 307/2007 şi Ordinul M.J. nr. 399/2007, în condiţiile în care acestea au produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. nr. 64/2006, subzistând interesul reclamantului în ceea ce priveşte constatarea nelegalităţii cu atât mai mult cu cât soluţionarea acţiunii de fond depinde de legalitatea actului respectiv.
Cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate, Curtea de Apel a constatat, în esenţă, că dispoziţiile art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J nr. 399/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind în contradicţie şi adăugând în mod nepermis la dispoziţiile O.U.G. nr. 64/2006 şi Legii nr. 293/2004, acte normative cu forţă superioară şi în aplicarea cărora au fost emise, întrucât, deşi cuprind norme de interpretare, adaugă la lege şi stabilesc un alt sistem de calcul al sporului cuvenit personalului din sistemul administraţiei penitenciare pentru orele suplimentare decât cel prevăzut de ordonanţa ce reglementează salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special şi Statutul funcţionarilor publici din A.N.P., fără a avea o justificare obiectivă.
2. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva Sentinţei civile nr. 233 din 29 martie 2012 au declarat recurs, în termenul legal, pârâţii Penitenciarul Craiova, M.F.P. – D.G.F.P. Dolj, M.J. şi A.N.P.
Recurentul M.F.P. – D.G.F.P. Dolj a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei recurate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 şi ale art. 304¹ C. proc. civ.
Recurentul a susţinut lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtului M.F.P., motivat de faptul că M.F.P. nu este autoritatea emitentă a actelor ce fac obiectul excepţiei de nelegalitate.
A învederat că excepţia de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece actele contestate au fost emise în aplicarea legii şi în limitele acesteia, fără a adăuga la lege, cu scopul de a expune în concret modul în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.
Recurenţii M.J. şi A.N.P. au solicitat solicitat admiterea recursurilor, casarea sentinţei recurate şi respingeea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Aceşti recurenţi au argumentat, în esenţă, că pct. 11 din Ordinul M.J. nr. 339/2007 a arătat modul concret de calcul al orelor şi respectiv zilelor lucrate suplimentar, fără a se adăuga la lege, ci s-a dezvoltat conţinutul noţiunilor de ore/zile lucrate suplimentar folosite în cuprinsul legii, organizând executarea acesteia.
Recurentul Penitenciarul Craiova a invocat motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. faţă de faptul că în cauză nu a fost citat Directorul General al A.N.P., emitentul Deciziei nr. 307 din 25 ianuarie 2007.
A mai invocat motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 din C.proc. civ., criticând sentinţa Curţii de Apel, pentru eronata respingere a excepţiilor inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, a tardivităţii invocării excepţiei de nelegalitate şi a lipsei interesului reclamantului în promovarea cererii.
Cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate, a susţinut, în esenţă, că dispoziţiile criticate au arătat modul concret de calcul al orelor şi respectiv zilelor lucrate suplimentar, fără a se adăuga la lege, ci s-a dezvoltat conţinutul noţiunilor de ore/zile lucrate suplimentar, actele respective oferind soluţii concrete pentru punerea în aplicare a legii.
3. Soluţia instanţei de recurs
Examinând actele şi lucrările cauzei, raportat la argumentele recurenţilor şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 şi a dispoziţiilor art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de D.G.A.N.P. a fost invocată cu motivarea că acestea ar contraveni dispoziţiilor Legii nr. 293/2004 şi O.G. nr. 64/2006.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate „pentru orele prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.
Art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 şi prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezenţa în serviciu mai mult de 8 ore se stabileşte de către directorii unităţilor, în raport cu necesităţile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale. (4) Orele prestate de funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:
a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru;
b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc şi orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.
În baza acestor texte a fost emis Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.”
A fost emisă însă şi Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcţionarii publici cu statut special şi personalul civil din sistemul administraţiei penitenciarelor care la art. 4 alin. (3) şi (4) au următorul conţinut: alin. (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. Alin. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează”.
În cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcţie de actele normative cu forţă juridică superioară în baza cărora au fost emise, în raport cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Nu pot fi reţinute susţinerile recurenţilor potrivit cărora prin art. 11 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situaţia specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să respecte dispoziţiile legale incidente.
De altfel, chiar în art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3) se prevede că „În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normale de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale”.
Dacă ar fi existat dispoziţii legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele dispoziţii pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziţii legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin Ordinul M.J. nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 453 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.
Dacă legiuitorul ar fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ale că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor.
În lipsa unei menţiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006 privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.
Cum art. 43 din Legea nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracţiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu puteau conţine o astfel de reglementare.
Deşi recurenţii argumentează legalitatea textelor criticate, şi teza ultimă „Fracţiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” este în afara prevederilor legale, întrucât din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate – art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere şi că prin această reglementare se ajunge la situaţia ca o parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deşi sunt respectate dispoziţiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.
Curtea mai constată că instanţa de fond a dat o dezlegare corectă excepţiilor inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, a tardivităţii invocării excepţiei de nelegalitate şi a lipsei interesului reclamantului în promovarea cererii.
Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a pronunţat constant în sensul admisibilităţii controlului de legalitate, în procedura excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, a actelor administrative cu caracter normativ, reţinând că a accepta teza potrivit căreia actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate numai pe calea acţiunii directe în contencios administrativ echivalează cu acceptarea unei situaţii împovărătoare pentru părţi, contrară principiului unui proces echitabil, in sensul că persoanele care se consideră vătămate prin emiterea unui act administrativ normativ şi care au deschis o acţiune în contencios administrativ să fie în imposibilitate să se apere pe calea unei excepţii invocate în acel proces şi să fie nevoie să deschidă o altă acţiune în justiţie. Dacă legiuitorul permite atacarea unui act administrativ normativ oricând, cu atât mai mult actul cu caracter normativ poate fi contestat pe calea excepţiei de nelegalitate.
Apoi, chiar dacă O.G. nr. 64/2006 a fost abrogată prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009, cele două acte administrative normative ( Decizia nr. 307/2007 şi Ordinul M.J. nr. 399/2007) au produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. nr. 64/2006, astfel că, în raport de obiectul cauzei, şi anume plata orelor suplimentare efectuate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, nu se poate susţine lipsa interesului reclamantului, care tinde la obţinerea contravalorii orelor suplimentare efectuate în perioada în care actele contestate au produs efecte.
Curtea va respinge motivul de recurs invocat de recurentul Penitenciarul Craiova cu privire la necitarea, în cauză, a emitentului Deciziei nr. 307 din 25 ianuarie 2007, anume Directorul General al A.N.P., întrucât A.N.P. este parte în prezenta cauză, iar actul contestat a fost emis de organul de conducere al acesteia, în exercitarea atribuţiilor sale legale şi a mandatului instituţiei pe care o conduce, aşa cum rezultă din chiar dispoziţiile art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 1849/2004, invocate de către recurentă.
Este neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului - recurent M.F.P., în condiţiile în care acesta este parte în dosarul în care s-a ridicat excepţia de nelegalitate dezbătută în prezenta cauză, hotărârea astfel pronunţată urmând a produce efecte şi în privinţa sa, iar principiile contradictorialităţii şi dreptului la apărare impun dezbaterea excepţiei cu menţinerea cadrului procesual existent în ceea ce priveşte părţile la prezentul litigiu.
Pentru aceste considerente, neexistând motive de reformare a hotărârii instanţei de fond, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curteva respinge recursurile ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile formulate de către pârâţii Penitenciarul Craiova, M.F.P. – D.G.F.P. Dolj, M.J. şi A.N.P. împotriva Sentinţei civile nr. 233 din 29 martie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5135/2012. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 5118/2012. Contencios. Conflict de... → |
|---|
