ICCJ. Decizia nr. 5394/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5394/2012
Dosar nr. 142/35/2012
Şedinţa publică de la 14 decembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate. Cadrul procesual
În cauza înregistrată sub nr. 8602/83/2011 pe rolul Tribunalului Satu Mare, reclamanta J.L.M. a invocat excepţia de nelegalitaţe a ordinului Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 1/663/2011.
În motivarea excepţiei invocate, reclamanta a arătat că, potrivit prevederilor art. 4 alin. (3) şi alin. (4) din H.G. nr. 656/2011 de modificare a H.G. nr. 416/2007, structura organizatorică a Arhivelor Naţionale se stabileşte prin ordinul ministrului administraţiei şi internelor, în limita a 729 de posturi.
Reclamanta a mai susţinut că ordinul a cărui nelegalitate o invocă creează premisele juridice ale reducerii de posturi prin modificarea Statului de organizare la structura subordonată Serviciul Judeţean Satu Mare al Arhivelor Naţionale.
În temeiul acestui ordin, Arhivele Naţionale au dispus încetarea contractului său, considerând incidente prevederile art. 58 alin. (1), art. 65 alin. (1) şi alin. (2), art. 66, art. 67, art. 75-77 din Legea nr. 53/2003.
A opinat reclamanta în sensul că ordinul în speţă a fost emis cu încălcarea principiului egalităţii între cetăţeni, prin privilegierea unora şi discriminarea altora în exercitarea dreptului la muncă, în condiţiile în care, prin noul Stat de organizare la Serviciul Judeţean Satu Mare al Arhivelor Naţionale s-a aprobat desfiinţarea unor posturi unice şi nu s-a asigurat dreptul unora dintre angajaţi să participe la examenul de departajare.
Totodată, pentru a produce efectele juridice pentru care au fost emise, actele cu caracter individual trebuie comunicate persoanelor vizate, în vederea verificării respectării drepturilor recunoscute de lege.
S-a mai susţinut că ordinul nr. 1/663/2011, ca urmare a neprecizării obligativităţii comunicării lui, a generat posibilitatea discriminatorie a organizării examenului de departajare pe data de 28 iulie 2011 la nivelul Arhivelor Naţionale, cu toate că noul stat de organizare a putut fi valabil abia cu data de 1 august 2011, aşa cum este menţionat în conţinutul acestuia.
Pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor, Arhivele Naţionale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
A învederat pârâtul că excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în vigoare la momentul emiterii acestora, or, dispoziţiile ordinului contestat au fost elaborate cu respectarea întocmai a prevederilor Legii nr. 24/2000, în sensul că acesta a fost emis în baza şi în executarea unor acte normative incidente, ministerul limitându-se strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora a fost emis.
În acest sens, pârâtul a invocat prevederea art. 4 alin. (3) din H.G. nr. 1376/2009 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Arhivelor Naţionale, cu modificările ulterioare, potrivit căreia structura organizatorică a Arhivelor Naţionale se stabileşte prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, în limita posturilor aprobate, precum şi pe cele ale art. 4 alin. (4) din acelaşi act normativ, conform cărora numărul maxim de posturi pentru Arhivele Naţionale este de 729.
În speţă, în vederea încadrării în limita alocată cheltuielilor de personal pentru anul 2011 prin Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010, având in vedere efectele crizei economice asupra sistemului bugetar, implicit în ceea ce priveşte posibilitatea de asigurare financiară a cheltuielilor de acordare a drepturilor salariale ale categoriilor profesionale plătite din fonduri publice, precum şi necesitatea asigurării încadrării în numărul de indicatori de personal prevăzuţi în finanţare de Legea nr. 286/2010, începând cu 1 august 2011, numărul de indicatori prevăzut în statul de organizare al Arhivelor Naţionale a fost diminuat considerabil.
Astfel, în aplicarea dispoziţiilor cuprinse în H.G. nr. 656/2011, structura organizatorică a Arhivelor Naţionale s-a modificat, în sensul că numărul maxim de posturi a fost redus de la 1.180 la 729, fapt ce a necesitat radierea a 451 funcţii.
A mai precizat pârâtul că implementarea măsurilor de reorganizare a Arhivelor Naţionale, de redimensionare a numărului de posturi ocupate de personalul încadrat, a impus restructurări la nivelul Aparatului Central, cât şi la nivelul structurilor sale teritoriale, în speţă, şi la nivelul Serviciului Judeţean Satu Mare al Arhivelor Naţionale, odată cu intrarea în vigoare, începând cu 1 august 2011, a Statului de organizare al Arhivelor Naţionale, aprobat prin ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor din 30 iunie 2011.
Anterior reorganizării Arhivelor Naţionale şi potrivit Statului de organizare al Arhivelor Naţionale, structuri subordonate aprobat prin ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor din 12 ianuarie 2010, precum şi organigramei, anexă la H.G. nr. 1376/2009, structura teritorială a Arhivelor Naţionale din judeţul Satu Mare era organizată la nivel de serviciu, sub denumirea Serviciul Judeţean Satu Mare al Arhivelor Naţionale, având prevăzut un număr total de 19 posturi, dintre care 15 funcţii publice şi 4 de personal contractual.
După reorganizare, odată cu intrarea în vigoare a noului stat de organizare al Arhivelor Naţionale, structuri subordonate, aprobat prin ordinul ministrului administraţiei şi internelor din 30 iunie 2011, Serviciul Judeţean Satu-Mare a fost restructurat la nivel de birou, sub denumirea Biroul Judeţean Satu-Mare al Arhivelor Naţionale, având prevăzute un total de 9 posturi (7 funcţii publice şi 2 de personal contractual).
S-a precizat că stabilirea noii structuri organizatorice s-a realizat cu respectarea cerinţelor art. 25 din Legea Arhivelor Naţionale nr. 16/1996, fiind precedată de o analiză cuprinsă în raportul de analiză din 2011, iar selecţia numerică a posturilor s-a realizat ţinându-se cont, între altele, de ponderea lor în cadrul structurii reorganizate, tocmai pentru a nu fi create discriminări între salariaţi şi dezechilibre între posturi.
Au fost reduse 2 posturi de funcţionar public grad profesional asistent şi 1 post de personal contractual, arhivar, cel ocupat de reclamantă, ca urmare a restrângerii activităţii de restaurare la nivelul biroului judeţean.
Pârâtul a susţinut că în toate structurile teritoriale ale Arhivelor Naţionale, atelierul de restaurare a fost desfiinţat, iar desfiinţarea postului ocupat de reclamantă are cauze obiective.
De asemenea, concedierea reclamantei s-a întemeiat pe prevederea art. 65 C. mun., fiind respectată procedura prevăzută de cadrul normativ în vigoare, funcţia de arhivar, ocupată de reclamantă anterior reorganizării, nefiind funcţie publică.
De asemenea, întrucât în statul de organizare al Arhivelor Naţionale, structuri subordonate, nu mai este prevăzut niciun post contractual de arhivar, corespunzător celui ocupat de reclamantă, nu au existat condiţii pentru organizarea unui examen de departajare, situaţia concedierii reclamantei intrând sub incidenţa prevederilor art. 65 C. mun.
A mai opinat pârâtul că întrucât funcţia de arhivar nu este o funcţie publică, ci funcţie contractuală, nu sunt aplicabile prevederile art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 republicată, care prevăd organizarea examenului în cazul în care, urmare reorganizării, există mai mulţi funcţionari publici care întrunesc criteriile de numire în noile funcţii publice, indicate de art. 100 alin. (2) din textul normativ invocat.
S-a mai susţinut că actul a cărui nelegalitate se invocă nu este supus publicării, aceasta atât datorită domeniului de reglementare limitat cât şi din perspectiva art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, respectiv art. 55 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009.
2. Hotărârea curţii de apel
Prin sentinţa nr. 182/CA/2012-PI din 22 mai 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, excepţia de nelegalitate invocată a fost respinsă.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că instanţa de contencios administrativ este ţinută de respectarea principiului disponibilităţii părţilor, potrivit căruia reclamantul este cel care stabileşte cadrul procesual, autorul excepţiei de nelegalitate având obligaţia legală de a indica motivele de nelegalitate, atunci când solicită aplicarea art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
A apreciat instanţa fondului excepţiei că în cauză reclamanta nu a înţeles să îşi îndeplinească această obligaţie, în cuprinsul motivării excepţiei indicând la modul general textele de lege considerate a fi încălcate.
Referitor la critica reclamantei privind publicarea acestui act administrativ in M. Of. al României, prima instanţă a reţinut că prevederile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, exceptează de la regimul de publicare în M. Of. al României actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate, în acelaşi sens fiind şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa aprobată prin H.G. nr. 561/2009.
Totodată, potrivit susţinerilor pârâtului, chiar dacă ordinul în speţă nu a fost publicat în M. Of. al României, acesta a fost transmis Arhivelor Naţionale, putând fi consultat de personal la sediul unităţii în care îşi desfăşoară activitatea, cu respectarea dispoziţiilor în vigoare referitoare la informaţiile clasificate.
A mai apreciat judecătorul de la curtea de apel că nu se poate reţine nici o eventuală îngrădire a exercitării dreptului la informaţie, în sensul vizat de prevederile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi completările ulterioare, cu atât mai mult cu cât art. 12 alin. (1) lit. a) din acest act normativ exceptează de la accesul liber al cetăţenilor informaţiile din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii publice, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate potrivit legii, o atare exceptare fiind una legitimă.
3. Recursul declarat de către J.L.M.
Împotriva sentinţei primei instanţe a formulat recurs în termen legal autoarea excepţiei de nelegalitate, invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Recurenta nu şi-a structurat criticile formulate în motive de recurs însă, din modul cum şi-a expus punctul de vedere, rezultă că hotărârea Curţii de apel este combătută sub următoarele aspecte:
- considerentele sunt contradictorii; după ce afirmă că motivele de nelegalitate nu sunt indicate, judecătorul îl examinează pe cel referitor la necomunicarea actului administrativ;
- ordinul atacat nu a fost comunicat persoanelor vizate deşi acestea aveau capacitatea de a recepta şi manipula acte cu caracter de secret de serviciu;
- deşi actul administrativ trebuia să producă efecte de la 1 august 2011, selectarea angajaţilor s-a realizat anterior, la 28 iulie 2011, aspect pe care judecătorul nu l-a sesizat;
- nu s-a verificat conformitatea ordinului cu art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, din perspectiva ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative şi nu s-a observat că persoanelor vizate li s-au încălcat dreptul la informare, dreptul la petiţionare, precum şi dreptul de a nu fi discriminate printr-o selecţie a posturilor pe criterii obiective.
4. Apărările intimaţilor
Atât Ministerul Administraţiei şi Internelor, cât şi Arhivele Naţionale au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.
În esenţă, ambii intimaţi au susţinut că excepţia de nelegalitate a fost corect soluţionată de prima instanţă care a constatat conformitatea actului administrativ cu actele normative în baza şi în executarea cărora a fost emis.
Intimaţii au punctat îndeosebi împrejurarea că ordinul atacat, deşi nu a fost publicat în M. Of. fiind clasificat „secret de serviciu”, a putut fi consultat de către personalul Arhivelor Naţionale la sediul unităţii unde îşi desfăşoară activitatea.
Cât priveşte reducerea numărului de posturi la structura teritorială Satu Mare aceasta s-a realizat cu respectarea cerinţelor art. 25 din Legea nr. 16/1996, a Arhivelor Naţionale, cu modificările şi completările ulterioare, fiind precedată de o analiză cuprinsă în raportul de analiză din 2011, document menţionat în dispoziţia de încetare a raportului de muncă al recurentei-reclamante.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în cele două întâmpinări, cât şi sub toate aspectele, după cum permit dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru modificarea sau casarea acesteia.
Învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, prima instanţă a verificat ordinul atacat prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în baza cărora a fost emis, concluzionând în sensul că excepţia nu este fondată.
Această concluzie este corectă, ea fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, pentru argumentele expuse în continuare.
1. Argumente de drept relevante
Actul administrativ atacat pe calea excepţiei de nelegalitate este ordinul ministrului administraţiei şi internelor din 30 iunie 2011, privind reorganizarea Arhivelor Naţionale, adoptat, potrivit preambulului său, în temeiul Anexei nr. 3/19/06 din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, al dispoziţiilor art. 7 alin. (4) şi art. 12 alin. (3) şi (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările ulterioare.
Prin ordinul indicat s-a aprobat:
- organigrama Arhivelor Naţionale – aparat propriu şi structuri subordonate;
- statul de organizare al Arhivelor Naţionale – aparat propriu;
- statul de organizare al structurilor subordonate Arhivelor Naţionale;
- fixându-se, prin art. 4, data intrării în vigoare la 1 august 2011.
Excepţia de nelegalitate a fost ridicată de către recurenta-reclamantă în faţa Tribunalului Satu Mare, secţia I civilă, într-un litigiu ce priveşte contestarea deciziei de concediere emisă în baza ordinului.
Referitor la motivarea sentinţei
Contrar susţinerilor recurentei, prima instanţă a examinat punctual toate motivele de nelegalitate invocate, considerentele sentinţei fiind coerente, convingătoare şi cuprinzătoare, în deplin acord cu dispoziţiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
Afirmaţia referitoare la existenţa unei fracturi de logică, prin aceea că iniţial se arată că nu s-au indicat motive de nelegalitate iar ulterior acestea sunt analizate, este lipsită de suport.
Prima instanţă a reţinut în mod corect, primind apărările pârâtului Ministerul Administraţiei şi Internelor, că examinarea legalităţii unui act administrativ pe calea excepţiei reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu poate face abstracţie de principiul disponibilităţii, în sensul că autorul excepţiei are obligaţia de a indica motivele de nelegalitate iar instanţa este ţinută de cadrul fixat de acesta. În cauza de faţă, după cum rezultă la o simplă lectură a cererii prin care s-a invocat excepţia de nelegalitate aceasta este redactată în termeni foarte generali, singurul motiv exprimat cu claritate referindu-se la necomunicarea ordinului persoanelor vizate.
În rest, motivarea excepţiei este redată în următorii termeni: „Ordinul 1/663/2011 a fost emis cu încălcarea principiului egalităţii între cetăţeni, prin privilegierea unora şi discriminarea altora în exercitarea dreptului la muncă, în condiţiile în care, prin noul Stat de organizare la Serviciul Judeţean Satu Mare al Arhivelor Naţionale s-a aprobat desfiinţarea unor posturi unice şi astfel nu s-a asigurat dreptul unora dintre angajaţi să participe la examenul de departajare.”
În aceste coordonate, în virtutea rolului activ consacrat de art. 129 alin. (5) C. proc. civ. şi încercând să dea un conţinut efectiv susţinerilor reclamantei, judecătorul de la curtea de apel a examinat ordinul atacat dintr-o perspectivă mai largă, inclusiv constituţională, însă aceasta nu lipseşte de substanţă afirmaţia sa referitoare la caracterul prea general al motivării excepţiei de nelegalitate şi, cu atât mai puţin, ar putea să denote o abordare contradictorie a cauzei.
Referitor la comunicarea actului administrativ
Atât instanţa, cât şi părţile au fost de acord că ordinul atacat este un act administrativ care nu a fost publicat în M. Of. întrucât anexele sale au fost clasificate „secret de serviciu”.
Ceea ce reproşează recurenta primei instanţe este că nu a sancţionat nerespectarea cerinţei formale a comunicării actului administrativ, deşi ea era îndrituită să manipuleze acte cu caracter secret, chiar clasificate într-un grad superior celui „de serviciu”.
Contrar criticii recurentei, Înalta Curte reţine că aceasta a avut posibilitatea că cunoască ordinul atacat, în întregime, la sediul unităţii unde şi-a desfăşurat activitatea, în condiţiile art. 8 din Anexa 1 la Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, cu modificările şi completările ulterioare.
De altfel, atât la prima instanţă, cât şi în recurs intimaţii au formulat această apărare pe care recurenta nu a combătur-o. În plus, atât în dispoziţia de acordarea a preavizului din 16 august 2011, cât şi în dispoziţia de concediere din 19 septembrie 2011, ambele emise de directorul Arhivelor Naţionale se explică, pe larg, motivul desfiinţării postului său, cu trimitere expresă la ordinul vizat de excepţia de nelegalitate, aşa încât, nici din această perspectivă recurenta nu poate invoca încălcarea dreptului său constituţional la informare.
Cât priveşte susţinerea recurentei referitoare la o procedură de selecţie nelegală a personalului, ce s-ar fi derulat anterior intrării în vigoare a ordinului, aceasta excede în mod evident analizei pe care o poate face judecătorul în limitele unei excepţii de nelegalitate.
Referitor la principiul ierarhiei forţei juridice a actelor normative
Analiza ordinului atacat prin prisma concordanţei acestuia cu actele normative în temeiul şi în executarea cărora a fost emis relevă caracterul nefondat al excepţiei de nelegalitate.
Astfel, în vederea încadrării în limita alocată cheltuielilor de personal pentru anul 2011 prin Legea bugetului de stat pe anul 2011, nr. 286/2010 ai cărei parametri au fost sever afectaţi de criza economică, prin H.G. nr. 656/2011, art. 4 şi 5, structura organizatorică a Arhivelor Naţionale s-a modificat , în sensul că numărul maxim de posturi s-a redus de la 1180 la 729.
Implementarea măsurilor de reorganizare la nivelul Arhivelor Naţionale prin redimensionarea personalului încadrat atât la nivel central cât şi în planul structurilor teritoriale s-a făcut pe baza unei analize ale cărei concluzii au fost expuse în nota-raport din 2011 privind reorganizarea unor unităţi şi reducerea posturilor vacante din statele de organizare ale unităţilor finanţate de la Capitolul bugetar 61.01, precum şi în raportul de analiză (documente menţionate şi în decizia de concediere a recurentei).
Pe baza acestor repere, prin actul administrativ atacat, la nivelul structurii judeţene Satu Mare (transformată din serviciu în birou) s-a redus numărul de posturi de la 19 la 9 (din care doar 3 încadrate cu personal). Fără a intra în analiza legalităţii măsuri de concediere, care constituie apanajul instanţei de fond, Înalta Curte remarcă împrejurarea că, în toate structurile teritoriale ale Arhivelor Naţionale, atelierul de restaurare a fost desfiinţat aşa încât toate persoanele care ocupau un post de arhivar în cadrul acestui atelier au fost vizate de restructurare.
În contextul prezentat, determinat în mod evident de constrângerile bugetare ale perioadei, nu există elemente care să contureze exercitarea dreptului de apreciere de către ministrul administraţiei şi internelor cu depăşirea marjei conferite de lege, soluţia administrativă dispusă prin ordin reflectând concluziile analizelor care au precedat-o, în scopul redimensionării activităţii, fără nici un indiciu de discriminare ori abordare preferenţială a angajaţilor, cum sugerează recurenta.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse anterior, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ. va fi respins recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de J.L.M. împotriva sentinţei nr. 182/CA/2012-PI din 22 mai 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 decembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5385/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 5409/2012. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
