ICCJ. Decizia nr. 700/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 700 /2012
Dosar nr. 1496/57/2010
Şedinţa publică de la 10 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, reclamanţii O.M. şi C.D.E. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Consiliul Judeţean Sibiu ca prin hotărârea ce se va pronunţa în cauză să se dispună următoarele:
- să se constatate nulitatea Ordinului nr. 282 din 24 aprilie 2009 al ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale, privind eliberarea reclamantului O.M. din funcţia publică de conducere de director executiv al Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Sibiu şi a Ordinului nr. 283 din 24 aprilie 2009, privind eliberarea reclamantei C.D.E. din funcţia publică de conducere de director executiv adjunct al Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Sibiu;
- Reintegrarea reclamanţilor în funcţiile publice de conducere de director executiv şi, respectiv, director executiv adjunct deţinute anterior aplicării măsurilor de eliberare din funcţii;
- Obligarea pârâţilor la plata de despăgubiri egale cu indemnizaţia de conducere aferentă funcţiilor publice din care au fost eliberaţi, diferenţele de salariu şi celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcţiile avute, de la eliberarea din funcţie şi până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de reintegrare în funcţie;
- Obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 5 din 11 ianuarie 2011, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei procedurii prealabile, excepţia tardivităţii acţiunii, a lipsei de interes şi a lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale;
A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Judeţean Sibiu şi în consecinţă a respins acţiunea reclamanţilor O.M. şi C.D.E. împotriva acestui pârât;
A admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanţii O.M. şi C.D.E. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi pe cale de consecinţă:
A anulat Ordinele nr. 282 şi 283 din 24 aprilie 2009 emise de pârât;
A obligat pârâtul la plata către reclamanţi a despăgubirilor egale cu indemnizaţia de conducere aferentă funcţiilor publice de conducere din care au fost eliberaţi, precum şi la celelalte drepturi de natură salarială de care ar fi beneficiat în aceste funcţii, în plus faţă de funcţiile de execuţie pe care au revenit, începând cu data de 25 mai 2009 şi până la 30 decembrie 2009;
A respins celelalte cereri precum şi cererea de acordare a cheltuielilor de judecată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile este neîntemeiată, raportat la temeiul juridic invocat de reclamanţi şi la considerentele faptice ale acţiunii, care se circumscriu art. 9 din Legea nr. 554/2004, astfel că, pentru exercitarea acţiunii nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, conform art. 7 alin. (4) din acelaşi act normativ.
Excepţia tardivităţii acţiunii este de asemenea neîntemeiată, acţiunea reclamanţilor înregistrată la instanţă în data de 28 octombrie 2010 a fost formulată în termenul legal de decădere, prevăzut de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Curtea de apel a reţinut că această autoritate publică este emitentul actelor administrative atacate în cauză, ceea ce îi conferă legitimare procesuală pasivă, acestei instituţii revenindu-i responsabilitatea administrativă a emiterii unor acte administrative nelegale.
A fost apreciată ca fiind întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Judeţean Sibiu, Curtea reţinând în motivare că emitentul actelor supuse cenzurii este Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în competenţă căruia la epoca evenimentelor intrau atribuţii de numire a conducătorilor din structurile care funcţionau sub autoritatea şi, respectiv, în coordonarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale conform H.G. nr. 8/2009, printre care şi fostele Oficii Judeţene de Consultanţă Agricolă, astfel că în plan procesual, ministerul are legitimare procesuală pasivă şi în mod corelativ, Consiliul Judeţean Sibiu nu o are.
Împrejurarea că prin H.G. nr. 1609/2009 s-au înfiinţat camerele agricole judeţene, prin reorganizarea oficiilor de consultanţă agricolă judeţene, în subordinea consiliilor judeţene, care au atributul în prezent de numire a conducătorilor acestor instituţii publice, nu translatează responsabilitatea emiterii unor acte administrativ nelegale anterioare acestor schimbări, cu toate consecinţele ce decurg din aceasta, în sarcina consiliului judeţean, iar în plan procesual nu operează o transmisiune a calităţii procesuale pasive.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut faptul că reclamanţii au fost numiţi în funcţiile de director executiv şi, respectiv, director executiv adjunct în cadrul Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Sibiu, în baza Ordinelor nr. 197 din 14 martie 2006 şi nr. 230 din 14 martie 2006 emise de fostul Minister al Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, al cărui succesor este pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Prin Ordinele nr. 282 şi 283 din 24 aprilie 2009 emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, prin ministru, s-a acordat celor doi reclamanţi un termen de preaviz de 30 de zile, în perioada 24 aprilie - 23 mai 2009, urmând ca la expirarea acestei perioade să fie eliberaţi din funcţiile publice de conducere de director executiv şi, respectiv, de director executiv adjunct al O.J.C.A. Sibiu.
Prima instanţă a constatat că ordinele atacate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, fiind justificate de către pârât exclusiv pe necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare, obiectiv ce transpare din preambulul actului normativ menţionat.
A mai reţinut prima instanţă că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională, în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a ordonanţei, s-a constatat că această lege de aprobare a O.U.G nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea ordonanţei de urgenţă prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie şi prin faptul că ordonanţa conţine la art. III prevederi care aduc atingere funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului, fiind eliminate din categoria funcţionarilor publici de conducere funcţiile de „director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.
Astfel, Curtea Constituţională a reţinut că soluţia de desfiinţare a acestor funcţii publice şi asigurarea conducerii de către directori coordonatori cu contract de management preconizată în art. III din Ordonanţă reprezintă o construcţie juridică deficitară şi confuză care ridică problema statutului juridic al „directorului coordonator” şi a naturii juridice a „contractului de management”, astfel că se „afectează” statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, stabilit prin Legea 188/1999 republicată, şi care se reglementează prin lege organică.
Având în vedere cele hotărâte de Curtea Constituţională, prima instanţă a constatat că actele administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, acte pretinse ca fiind date pentru executarea şi punerea în executare a legii, sunt lipsite de fundament legal, cum este şi cazul ordinelor supuse cenzurii în cauza de faţă, astfel că, în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 a dispus anularea ordinelor contestate.
Prima instanţă a apreciat că prin anularea acestor acte administrative se impune respectarea principiului restitutio in integrum, respectiv, aducerea reclamanţilor în situaţia anterioară emiterii acestora.
Sub aspectul reintegrării reclamanţilor în funcţiile anterior deţinute, prima instanţă a reţinut că ministerul pârât nu mai are atribuţia de numire a conducătorilor camerele agricole judeţene, astfel că admiterea acestei cereri este imposibil de executat de către pârât, considerent pentru care cererea reclamanţilor cu acest obiect a fost respinsă.
Tot ca o modalitate de restabilire a situaţiei anterioare actelor atacate, prima instanţă a obligat pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să plătească reclamanţilor despăgubiri egale cu indemnizaţia de conducere aferentă funcţiilor publice de conducere din care au fost eliberaţi, precum şi celelalte drepturi de natură salarială de care aceştia ar fi beneficiat în aceste funcţii, în plus faţă de funcţiile de execuţie pe care au revenit, începând cu momentul expirării termenului de preaviz 25 mai 2009 şi până la momentul publicării H.G. nr. 1609/2009, 30 decembrie 2009, moment până la care se întind responsabilităţile ministerului în acest domeniu.
2. Recursul formulat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a formulat, în esenţă, următoarele critici:
2.1 Instanţa de fond a ignorat rolul activ reglementat de art. 129 alin. (5) din C. proc. civ. şi obligaţia ce-i incumbă în conformitate cu dispoziţiile art. 261 C. proc. civ.
Potrivit recurentului, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre bazată pe argumente pur teoretice, generale şi abstracte, fără a arăta raţionamentul juridic raportat la realitatea faptică şi judecăţile concrete ale speţei.
Astfel, în raport cu obiectul acţiunii, care îl constituie,, anulare act administrativ” urmare faptului că reclamanţii au ocupat funcţia de director executiv/ executiv adjunct în cadrul Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Sibiu, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MADR a primit o dezlegare greşită, instanţa de fond ignorând principiul aplicării imediate a legii civile noi, care reglementează subrogaţia legală.
În acest sens, arată recurentul, hotărârea pronunţată de instanţa de fond este lipsită de finalitate întrucât de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 1609/2009 privind înfiinţarea camerelor agricole judeţene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanţă judeţeană, calitatea de autoritate publică a fost preluată de Consiliul Judeţean Sibiu, cu consecinţa dobândirii calităţii procesuale de pârât în prezenta cauză.
Astfel, potrivit acestui act normativ camerele agricole judeţene, sunt instituţii publice descentralizate în subordinea Consiliului Judeţean şi în coordonarea tehnico-metodologică a Agenţiei Naţionale de Consultanţă Agricolă, finanţate din venituri proprii şi subvenţionate de la bugetul de stat.
Cum efectul subrogaţiei îl constituie transmiterea calităţii procesuale, în speţă legea, ce nu depinde de voinţa părţilor, în mod nelegal instanţa de fond a instituit în sarcina sa o serie de obligaţii faţă de reclamanţi.
2.2. Instanţa de fond nu a reţinut inadmisibilitatea acţiunii ca efect al abrogării/declarării neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 37/2009.
La acest punct, recurentul susţine că instanţa de fond avea, în fond, obligaţia respingerii cererii ca inadmisibilă, în condiţiile în care faţă de Decizia Curţii Constituţionale nr. 414 din 14 aprilie 2010, actul a cărui anulare se solicită, implicit, este lipsit de efecte juridice.
În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate, în sensul respingerii acţiunii, în principal ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.
3. Apărările intimaţilor şi procedura derulată în faţa instanţei de recurs
Pe parcursul soluţionării recursului a intervenit decesul intimatului-reclamant O.M., iar la termenul de judecată din data de 25 noiembrie 2011 au fost introduşi în cauză succesorii acestuia: O.R., O.C. şi O.M.I.
Totodată, prin Încheierea din 25 noiembrie 2011, Înalta Curte a luat act de cererea de renunţare la judecată formulată de intimata-reclamantă C.D.E., în temeiul art. 246 din C. proc. civ.
Intimatul-pârât Consiliul Judeţean Sibiu a formulat întâmpinare în cauză, solicitând respingerea recursului ca nefondat. A arătat, în esenţă, că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale are legitimare procesuală pasivă, în calitate de emitent al actelor supuse controlului judecătoresc, iar pe fondul cauzei, a susţinut că Ordinele nr. 282 şi 283/2009 emise de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, declarată neconstituţională, sunt lipsite de fundament legal, astfel că, în mod corect au fost anulate de prima instanţă.
4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând hotărârea atacată prin prisma criticilor recurentului circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 şi 9 cât şi sub toate aspectele, potrivit art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs pentru considerentele arătate în continuare.
4.1. Examinând considerentele sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că acestea cuprind, conform art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, iar argumentele sunt prezentate într-o manieră accesibilă şi convingătoare.
Critica întemeiată pe prevederile art. 304 pct. 7 C. proc. civ. este, aşadar, nefondată.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Înalta Curte reţine, în acord cu jurisprudenţa sa constantă, faptul că, în cadrul litigiilor de contencios administrativ, autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat are calitate procesuală pasivă, cu toate consecinţele juridice care decurg din această poziţie procesuală.
Raportat la obiectul principal al acţiunii, în speţă, anularea Ordinelor nr. 282 şi nr. 283 din 24 aprilie 2009 emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, actualmente Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în mod corect instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului, această autoritate publică este emitenta actului administrativ contestat iar legitimarea sa procesuală nu este afectată de dispoziţiile H.G. nr. 1609/2009, cum în mod greşit se susţine prin cererea de recurs.
4.2. Referitor la critica privind inadmisibilitatea acţiunii ca efect al abrogării/declarării neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 37/2009, instanţa de control judiciar reţine că este nefondată.
Reclamanţii au supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, Ordinele nr. 282 şi nr. 283 din 24 aprilie 2009 emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, prin care au fost eliberaţi din funcţiile de conducere de director executiv şi director executiv adjunct al Oficiului Judeţean de Consultanţă Agricolă Sibiu.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative îl constituie art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale, art. 99 alin. (1) lit. b) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
Conform art. 147 alin. (4) din Constituţie, Deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României; de la data publicării deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Efectul erga omnes al deciziilor contenciosului constituţional nu poate fi înţeles în sensul invocat de recurent, în condiţiile în care consecinţa caracterului obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale este lipsirea de eficienţă normativă a actului declarat neconstituţional şi nu anularea actelor administrative emise în baza acestuia.
Prin urmare în mod corect instanţa de fond a procedat la anularea Ordinele nr. 282 şi nr. 283 din 24 aprilie 2009 emise în baza actului normativ declarat neconstituţional, cu atât mai mult cu cât recurentul nu a procedat la înlăturarea efectelor actelor administrative contestate.
Totodată, Înalta Curte reţine că, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.
Aşadar, neconformitatea actului normativ aplicat de recurentă cu prevederile constituţionale a afectat legalitatea actelor administrative supuse cenzurii instanţei, astfel că, în mod corect instanţa de fond a dispus anularea acestora, ca efect al admiterii acţiunii, motivarea în fapt şi în drept fiind pertinentă.
5. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele arătate şi faţă de dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată, ca fiind temeinică şi legală.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva Sentinţei nr. 5 din 11 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 696/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 704/2012. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
