ICCJ. Decizia nr. 216/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 216/2013
Dosar nr. 2288/54/2011
Şedinţa publică de la 18 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 405 din 27 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din Ordin M.J. nr. 399/2007 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007, invocată de reclamanta P.L., în contradictoriu cu pârâţii Penitenciarul Craiova, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Justiţiei şi Administraţia Naţională a Penitenciarelor.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate invocată de pârâta A.N.P. este neîntemeiată, deoarece natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordin M.J. nr. 399/2007 şi a Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate.
Interpretarea logică a fortiori a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la aceeaşi concluzie, mai ales că şi practica constantă a Înaltei Curţi este în acelaşi sens.
A fost reţinută ca neîntemeiată şi susţinerea pârâtei A.N.P., potrivit cu care verificarea legalităţii unui act administrativ unilateral pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi făcută oricând, dar numai în perioada de valabilitate a actului normativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în privinţa legalităţii actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice.
Instanţa a reţinut că reclamanta invocă nelegalitatea dispoziţiilor pct. 11.5 din Ordin M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 şi a art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007, în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 din Legea nr. 293/2004, după renumerotare art. 45.
Pe fond, instanţa a reţinut că excepţia de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece Ordin M.J. nr. 399/C/2007 conţine chiar normele metodologice de aplicare a ordonanţei şi scopul lor a fost expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.
Din motivarea excepţiei de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile ordinului contravin prin adăugare la dispoziţiile legale, întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar”, căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora, dar instanţa de fond a considerat că aceste susţineri sunt nefondate, pentru că art. 45 are în vedere ca unităţi de timp nu doar ora, ci şi ziua, săptămâna şi respectiv luna, iar la pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 339/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor şi respectiv zilelor lucrate suplimentar.
Chiar şi propoziţia de la pct. 11.5 lit. c) „fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăşi o procedură diferită de calcul orelor/zilelor lucrate suplimentar, iar instanţa de fond a arătat că ea nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul şi sensul prevederilor legii.
S-a reţinut că este evident că actele emise pe baza şi în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispoziţiilor acestora din urmă, ci trebuie să ofere soluţii concrete pentru punerea în executare a acestora, urmând însă scopul şi spiritul legii.
Mai mult, dispoziţiile art. 11.5 din Ordin M.J. nr. 399/2007 reglementează situaţia specială a „lucrului în tură”, or, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că „în cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale”, iar a înlătura pe calea excepţiei de nelegalitate prevederile care reglementează o situaţie specială pentru care legea trimite la dispoziţiile speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta P.L., solicitând admiterea recursului şi modificarea sentinţei recurate, în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate invocate, în temeiul art. 3041 C. proc. civ.
În motivele de recurs se critică soluţia ca fiind nelegală, întrucât dispoziţiile art. 11 pct. 5 din Normele metodologice aprobate prin Ordin M.J. nr. 399/2007 şi ale art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 sunt nelegale, întrucât adaugă la lege şi vin în contradicţie cu dispoziţiile O.U.G. nr. 64/2006 şi ale Legii nr. 293/2006.
În art. 11 Ordin M.J. nr. 399/2007, mai exact pct. 5 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307/2007 se ajunge la o situaţie aberantă, întrucât recurentul-reclamant are un număr de ore lucrate suplimentar, dar acestea sunt transformate în zile lucrate suplimentar, iar dintr-o tură de 12 ore sau un multiplu de 12 ore se împarte la 8 ore, apărând zile suplimentare, iar fracţiile de zile rezultate suplimentar se neglijează.
S-a susţinut că nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar, iar instanţa de fond a interpretat în mod eronat dispoziţiile legii, întrucât a acceptat ca un mod de calcul să fie contrar dispoziţiilor legale.
Atâta timp cât legea stipulează într-un anumit sens nu este admis ca alte acte normative, inferioare în grad legii, să dispună contrariul, să adauge sau să modifice, ci doar trebuie să vină în aplicarea legii.
Intimaţii Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor au formulat întâmpinare şi au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 11.5 din Normele metodologice aprobate prin O.M.J. nr. 399/C/2007 şi a dispoziţiilor art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Direcţia Generală a Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor a fost invocată pe motiv că acestea ar contraveni dispoziţiilor Legii nr. 293/2004 şi O.G. nr. 64/2006.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.
Art. 43 din Legea nr. 293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006, are în actuala reglementare nr. 45 şi prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezenţa în serviciu mai mult de 8 ore se stabileşte de către directorii unităţilor, în raport cu necesităţile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale. (4) Orele prestate de funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:
a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru;
b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc şi orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.
În baza acestor texte a fost emis Ordin M.J. nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.”
A fost emisă însă şi Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcţionarii publici cu statut special şi personalul civil din sistemul administraţiei penitenciarelor, în care art. 4 alin. (3) şi (4) au următorul conţinut: (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează”.
În cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcţie de actele normative cu forţă juridică superioară în baza cărora au fost emise, în raport cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Instanţa de fond a respins excepţia de nelegalitate, apreciind că dispoziţiile a căror nelegalitate este invocată sunt conforme cu actele normative în baza cărora au fost adoptate.
Însă, nu vor fi reţinute susţinerile instanţei de fond, potrivit cărora prin art. 11 din Ordin M.J. nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situaţia specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot ar trebui să respecte dispoziţiile legale incidente.
De altfel, chiar în art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual art. 45 alin. (3)) se prevede că „În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale”.
Dacă ar fi existat dispoziţii legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele dispoziţii, pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziţii legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin Ordin M.J. nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 43 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.
Dacă legiuitorul ar fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor.
În lipsa unei menţiuni exprese în O.G. nr. 64/2006, sau în art. 43 din Legea nr. 293/2004 privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, ori în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al ANP, nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.
Cum art. 43 din Legea nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracţiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu puteau conţine o astfel de reglementare.
Deşi instanţa de fond încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost invocată: „Fracţiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuşi din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate - art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere şi că prin această reglementare se ajunge la situaţia ca o parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deşi sunt respectate dispoziţiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004, iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.
Pentru că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va admite recursul, se va modifica sentinţa atacată, în sensul că se va admite excepţia de nelegalitate şi se va constata nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din Normele metodologice aprobate prin Ordin M.J. nr. 399/2007 emis de Directorul General al A.N.P. şi ale art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de P.L. împotriva sentinţei nr. 405 din 27 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că, admite excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta P.L. şi constată nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din Normele metodologice aprobate prin Ordin M.J. nr. 399/2007 şi ale art. 4 alin. (3) şi alin. (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 ianuarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2728/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 219/2013. Contencios → |
|---|
