ICCJ. Decizia nr. 2710/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2710/2013
Dosar nr. 4531/2/2012
Şedinţa publică de la 5 martie 2013
Asupra recursului de faţă:
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Judeţul Dâmboviţa, prin Consiliul Judeţean Dâmboviţa, a chemat în judecată pârâtul Ministerului Dezvoltării şi Turismului, Direcţia Control şi Verificare Utilizare, solicitând suspendarea executării Notei de Constatare nr. CA/27951 din 12 aprilie 2012, emisă de către Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii actului administrativ mai sus menţionat.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că, urmare activităţii de audit, efectuată la unitatea administrativ teritorială judeţul Dâmboviţa, în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, asupra proiectului cod S.M.I.S. nr. 11993, cu titlul „Reabilitarea şi Modernizarea Spitalului Judeţean Dâmboviţa", beneficiar Unitatea Administrativ, Teritorială Judeţul Dâmboviţa, Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului a emis Nota de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. CA/ 27951 din 12 aprilie 2012.
Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 4586 din 25 iulie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul Judeţul Dâmboviţa, prin Consiliul Judeţean Dâmboviţa, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, prin care solicita suspendarea executării notei de constatare nr. CA/27951 din 12 aprilie 2012, emisă de către Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul autorităţii pârâte, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii actului administrativ respectiv.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a apreciat că în cauză nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, reţinând următoarele:
Urmare a activităţii de audit, efectuată la unitatea administrativ teritorială judeţul Dâmboviţa, în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, asupra proiectului, cu titlul „Reabilitarea şi Modernizarea Spitalului Judeţean Dâmboviţa", beneficiar Unitatea Administrativ, Teritorială Judeţul Dâmboviţa, Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului a emis Nota de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. CA/27951 din 12 aprilie 2012.
Faţă de constatările din cuprinsul notei nr. CA/27951/2012, echipa de audit a dispus aplicarea unei corecţii financiare de:
a) 25% pentru cheltuielile eligibile aprobate în baza contractului de lucrări din 22 aprilie 2011, încheiat între Unitatea Administrativ - Teritorială judeţul Dâmboviţa şi Asocierea dintre V.S.E. şi SC S. SRL şi S.G. SRL, care urmează a fi decontate la cererile de rambursare următoare, linia bugetară 3/1 şi 4/1;
b) 5% pentru cheltuielile eligibile aprobate în baza contractului de servicii din 19 noiembrie 2010 încheiat între Unitatea Administrativ, Teritorială judeţul Dâmboviţa şi SC R.B.C. SRL, care urmează a fi decontate la cererile de rambursare următoare, linia bugetară 2/4.
Împotriva Notei de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. C.A./27951 din 12 aprilie 2012, Judeţul Dâmboviţa, prin Consiliul Judeţean Dâmboviţa, reprezentat de Preşedintele Consiliului Judeţean Dâmboviţa, a formulat contestaţia nr. 4997 din 10 mai 2012, în baza art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.
Se reţine că potrivit dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 modificată şi republicată, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, pe lângă cerinţa iniţierii procedurii de anulare a acestuia este necesară întrunirea cumulativă a altor două condiţii, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube care astfel poate fi prevenită.
Cele două condiţii, prin caracterul lor imperativ denotă natura de excepţie a măsurii suspendării executării actului administrativ şi presupun dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi a iminenţei pagubei.
În mod constant s-a apreciat, în raport de definiţia cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 modificată şi republicată, că vădita nelegalitate a unui act administrativ, respectiv împrejurări intrinseci sau extrinseci acestuia care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului, pot fi considerate caz bine justificat pentru admiterea cererii de suspendare. De asemenea, cazul bine justificat se justifică prin argumente juridice, sumar probate, aparent valabile, de natură a crea o îndoială în ceea ce priveşte actele contestate.
În cauză, este de observat că reclamanta invocă drept aspecte de natură a dovedi existenţa cazului bine justificat în primul rând faptul că echipa de audit nu a luat în considerare dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006 aplicate în procedura de achiziţie prin care au fost atribuite cele două contracte, de servicii şi de achiziţie de lucrări, iar aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, în temeiul cărora s-au realizat corecţiile financiare a încălcat principiul neretroactivităţii legii civile.
În al doilea rând, se susţine că au fost respectate dispoziţiile O.U.G. nr. 24/2006 şi H.G. nr. 925/2006 în vigoare la data publicării anunţului de participare, principiile transparenţei şi egalităţii de tratament, nefiind încălcate art. 178 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 şi art. 8 alin. (1) şi alin.(2) din H.G. nr. 925/2006. De asemenea, nivelul cerinţelor minime utilizate în procedurile de achiziţie publică au fost stabilite conform prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, dar şi naturii şi complexităţii contractelor ce urmau a fi atribuite, documentaţiilor tehnice premergătoare şi specifice fiecărui domeniu de activitate.
De asemenea, constituie în opinia reclamantului caz bine justificat împrejurarea că O.A.D.R. Sud Muntenia nu a identificat nici o încălcare a prevederilor legale în materia achiziţiilor publice.
Referitor la aceste susţineri, se constată că nu pot face obiectul cercetării în acest cadru procesual, în care nu pot fi analizate decât acele aspecte de fapt şi de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct şi substanţial fondul cauzei. Or, în cauză, analizarea legalităţii constatărilor la care s-a făcut referire anterior, vizând aspecte legate de modalitatea în care au fost stabilite criteriile de calificare de către autoritatea contractantă, ori de aplicarea retroactivă a anumitor dispoziţii legale, reprezintă în mod evident aspecte ce ţin de dezlegarea fondului pricinii şi a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuşi fondului cauzei, pe care nu o poate face decât instanţa ce va fi învestită cu analizarea legalităţii actului.
Nici unul dintre aspectele învederate de reclamantă nu se poate încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt ori de drept care circumscriu noţiunea de caz bine justificat şi care, astfel cum s-a reţinut într-o jurisprudenţă constantă, se pot referi la necompetenţa autorităţii care a încheiat actul administrativ a cărei suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situaţii care să nu echivaleze judecarea fondului cauzei.
Or, în mod evident, în cauză, a analiza temeinicia susţinerilor reclamantei legate de aplicarea corectă a legii, dată fiind necesitatea stabilirii anumitor criterii de calificare prin raportare la natura şi importanţa contractului, echivalează cu soluţionarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalităţii sau dimpotrivă a nelegalităţii actului prin care au fost reţinute aceste nereguli.
De asemenea, nu poate fi reţinută ca fiind de natură a conduce la înlăturarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul de constatare a cărei suspendare se solicită, împrejurarea că prin Raportul de activitate nr. 11350 din 06 mai 2011 întocmit de Direcția Generala a Finanțelor Publice a Județului Dâmboviţa, Compartimentul de Verificare a Achiziţiilor Publice nu au fost constatate nereguli în atribuirea celor două contracte de către autoritatea publică. Aceasta, întrucât activitatea de verificare a vizat doar aspecte de procedură, astfel cum rezultă din cuprinsul raportului, potrivit cu care temeiul legal, l-a constituit O.U.G. nr. 30 din 12 aprilie 2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, nu şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale ale O.U.G. nr. 34/2006 ori ale H.G. nr. 925/2006.
În ce priveşte controlul referitor la care reclamantul susţine că s-a efectuate de către O.A.D.R. Sud Muntenia, nefiind constatate nereguli, se constată că la dosarul cauzei nu a fost depus raportul la care reclamantul a făcut referire.
Ca atare, se apreciază că cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, vizând existenţa unui caz bine justificat nu este îndeplinită în cauză.
În ce priveşte cea de-a treia condiţie impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004, referitoare la paguba iminentă pe care ar suferi-o reclamanta prin executarea actului considerat nelegal şi pe care art. 2 alin. (1) lit. ş) din acelaşi act normativ o defineşte ca fiind un prejudiciu material viitor şi previzibil care poate interveni în situaţia în care un act administrativ ar fi pus în executare, se apreciază că este îndeplinită.
Astfel, prin înscrisurile ataşate cererii de chemare în judecată, reclamanta a dovedit impactul grav sub aspect economic pe care plata sumei reţinute în cuprinsul notei de constatare ca fiind datorată bugetului de stat l-ar produce asupra proiectelor pe care reclamantul le-a demarat. Luând, de asemenea, în considerare şi aspectele legate de necesitatea asigurării unei continuităţi în desfăşurarea chiar a unuia dintre cele două contracte în legătură cu a căror atribuire s-au constatat nereguli, respectiv cel vizând reabilitarea şi modernizarea Spitalului Judeţean Târgovişte, prin efectuarea plăţilor aferente etapelor de execuţie.
Recursul
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs reclamantul.
În motivarea cererii de recurs, reclamantul a arătat în esenţă următoarele:
- În mod nelegal şi netemeinic, instanţa de fond a constatat că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Se arată astfel că împotriva notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. 27951 din 12 aprilie 2012, reclamantul, recurent a formulat contestaţie în conformitate cu prevederile art. 47 din O.U.G. nr. 66/20011.
- În legătură cu cazul justificat reprezentat de împrejurări de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială asupra legalităţii actului administrativ contestat - se arată că acesta este constituit de faptul că O.U.G. nr. 66/2011, nu se aplică pentru o procedură începută în anul 2010 când s-a încheiat contractul de finanţare nr. 868/2010, asupra unei documentaţii de atribuire publicate în S.E.A.P. în 2010, documente în baza cărora s-au încheiat contractul de lucrări din 22 aprilie 2011 şi contractul de servicii nr. 487 din 19 noiembrie 2010, în acest sens pronunţându-se şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 1875 din 5 aprilie 2012.
- De asemenea s-a făcut dovada faptului că autorităţile cu atribuţii de monitorizare şi verificare a modului de derulare a achiziţiilor publice, Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, şi Unitatea pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice, din cadrul Ministerul Finanţelor Publice, nu au consemnat nici o încălcare a legii privind atribuirea acestor contracte.
- Şi în ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, se arată de recurentă că instanţa fondului a reţinut corect că punerea în executare a Notei de constatare ar pune judeţul Dâmboviţa în imposibilitatea continuării contractelor, la valoarea la care s-a aplicat corecţia financiară, fiind în imposibilitatea plăţii sumelor stabilite prin contractul de atribuire a investiţiilor, proiectelor pe care le-a demarat judeţul.
În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 alin. 9 şi art. 304 C. proc. civ.
Procedura în faţa instanţei de recurs
Pârâtul, intimat Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat întâmpinare la cererea de recurs şi a solicitat respingerea acesteia ca nefondată.
A arătat pârâtul că argumentele arătate de recurentă nu pot constitui un caz bine justificat. Din interpretarea dispoziţiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare desfăşurate după data intrării în vigoare a ordonanţei, se finalizează şi se valorifică cu aplicarea O.U.G. nr. 66/2011.
Cât priveşte paguba iminentă, a arătat pârâtul- intimat că nu este de acord cu cele reţinute de instanţa de fond în sensul îndeplinirii acestei condiţii, considerând că indisponibilizarea unei sume de bani nu poate produce un prejudiciu de natură a perturba activitatea reclamantei.
Reclamanta - recurentă a depus la dosar în dovedirea cererii de recurs înscrisuri în conformitate cu prevederile art. 305 C. proc. civ.
Considerentele şi soluţia instanţei de recurs
Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente şi în conformitate cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte, constată că aceasta este fondată pentru următoarele considerente:
- Înalta Curte reţine ca fiind fondat motivul de recurs privind îndeplinirea cazului bine justificat în accepţiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, aşa cum a arătat şi recurenta, echipa de control a procedat la întocmirea notei de constatare, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor publice naţionale aferente acestora.
În mod greşit a reţinut instanţa de fond că nu poate fi analizat în cadrul legal impus de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motivul invocat de reclamantă privind aplicarea retroactivă a O.U.G. nr. 66/2011.
În conformitate cu art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazul bine justificat, se referă la împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, în acest sens, apreciază Înalta Curte că ceea ce a invocat recurentul este un element care în mod evident atrage atenţia asupra legalităţii procedurii folosite de echipa de control şi care „poate fi pipăită” în cadrul cererii de suspendare.
Se observă astfel că dispoziţiile .O.U.G. nr. 66/2011 se aplică unei proceduri începute în anul 2010, atunci când s-a încheiat contractul de finanţare, asupra unei documentaţii de atribuire publicate în S.E.A.P. în anul 2010, asupra contractului de servicii din 19 noiembrie 2010 şi contractul de lucrări din 22 aprilie 2011, în condiţiile în care autorităţile de monitorizare şi verificare a modului de derulare a achiziţiilor publice nu au constatat vreo încălcare a legislaţiei incidente, în vigoare la data derulării acestei proceduri.
Acest aspect, care va fi analizat pe larg odată cu soluţionarea cauzei pe fond, atrage atenţia întrucât potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, „Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în plină desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003 aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările şi completările ulterioare”.
Având în vedere că prin Raportul de activitate nr. 11350 din 6 mai 2011 întocmit de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Dâmboviţa, Compartimentul de Verificare a Achiziţiilor Publice, nu au fost consemnate nereguli în atribuirea celor două contracte de către reclamanta autoritatea contractantă, se apreciază, la nivel de aparenţă că verificarea acestor rezultate se face conform O.G. nr. 79/2003, întrucât aceste contracte de achiziţii publice de servicii şi lucrări se află în plină desfăşurare, executarea acestei note de constatare ar crea grave prejudicii recurentei, de altfel acest aspect a fost reţinut şi de instanţa de fond care a constatat că s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiei pagubei iminente.
În speţă există şi practică Î.C.C.J. în acest sens exista Decizia nr. 1875 din 5 aprilie 2012.
Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Constatând că în cauză sunt îndeplinite condiţiile privind cazul bine justificat şi paguba iminentă prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va modifica sentinţa recurată în sensul că va admite acţiunea, va dispune suspendarea executării actelor administrative până la pronunţarea instanţei de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamantul Judeţul Dâmboviţa prin Consiliul Judeţean Dâmboviţa împotriva sentinţei civile nr. 4586 din 25 iulie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite cererea de suspendare formulată de reclamant şi suspendă executarea Notei de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. CA/27951 din 12 aprilie 2012 emisă de Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, până la pronunţarea instanţei de fond.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 martie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 253/2013. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 273/2013. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
