ICCJ. Decizia nr. 326/2013. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 326/2013
Dosar nr. 12003/2/2010
Şedinţa publică de la 24 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 8 decembrie 2010, reclamanţii V.M.M., F.M.C. şi F.G.M.C. au solicitat, in contradictoriu cu pârâta C.C.S.D., obligarea pârâtei la tratarea cu prioritate a dosarului înregistrat la Comisie cu nr. 45672/ CC, conform art. 3 din Decizia internă a Comisiei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 coroborat cu art. 15 din Normele Metodologice de aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005, la desemnarea unui evaluator şi la înaintarea dosarului in vedere întocmirii raportului de evaluare pentru imobilul compus din construcție şi teren, situat in Bucureşti, sector 1, str. Sfântul Constantin, in termen de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, cu cheltuieli de judecată.
In motivarea cererii, reclamanţii au arătat că dosarul care a stat la baza emiterii Dispoziţiei Primarului Municipiului Bucureşti nr. 9394 din 16 ianuarie 2008 a fost înregistrat la C.C.S.D. sub numărul 46186/ CC, fiind parcursă etapa transmiterii şi înregistrării dosarelor.
Au mai arătat că de la data depunerii notificării au trecut mai bine de 9 ani, iar reclamanta V.M.M. este în vârstă de 81 de ani şi suferă de afecţiuni ce presupun zilnic prezenţa unei persoane la domiciliu pentru o ajuta, fiind in imposibilitate de a-şi concretiza in timpul vieţii dreptul său moral şi material la măsuri reparatorii.
În drept au fost invocate dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 7, art. 8 alin. (1), art. 24 din Legea nr. 554/2004, Titlul VII din Legea nr. 247/2005 şi Decizia internă a C.C.S.D. nr. 2815/16 septembrie 2008.
Pârâta a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 9394/2008 emisă de către Primăria Municipiului Bucureşti, solicitând suspendarea cauzei şi înaintarea dosarului spre soluţionarea excepţiei de nelegalitate către Tribunalul Bucureşti.
Pe fondul cauzei a arătat că cererea de soluţionare a dosarului cu prioritate a fost aprobată la data de 26 august 2010, astfel că primul capăt de cerere a rămas fără obiect. A mai arătat că dosarul a fost restituit către Primăria Municipiului Bucureşti pentru a fi completat.
Parata a formulat cerere de chemare in garanţie a Primăriei Municipiului Bucureşti.
La data de 7 iulie 2011 reclamanţii au formulat cerere precizatoare prin care au solicitat şi obligarea pârâtei C.C.S.D. la anularea măsurii returnării dosarului.
Hotărârea instanţei de fond.
Prin Încheierea de şedinţă din data de 6 septembrie 2011 a fost respinsă excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 9394/2008 emisă de Primăria Municipiului Bucureşti, ca inadmisibilă in raport de dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actele primarului putând face obiectul controlului de legalitate conform dispoziţiilor Legii nr. 10/2001.
Prin Sentinţa nr. 7404 din 6 decembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admisă in parte acţiunea reclamanţilor V.M.M., F.M.C. şi F.G.M.C. in contradictoriu cu pârâta C.C.S.D.; a fost obligată pârâta la desemnarea unui evaluator şi la trimiterea dosarului pentru întocmirea raportului de evaluare in maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii; a fot obligată pârâta la emiterea deciziei in maxim 60 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii; a fost respinsă cererea de anulare a măsurii returnării dosarului ca inadmisibilă; a fost respinsă cererea de chemare in garanţie a Primăriei Municipiului Bucureşti şi a fost obligată pârâta la plata sumei de 750 lei, cheltuieli de judecată, admise in parte.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut cu privire la admisibilitatea cererii de anulare a măsurii returnării dosarului către primărie că această dispoziţie nu dă naştere la drepturi şi obligaţii, ci este o măsură luată in procedura administrativă de emitere a actului, o operaţiune administrativă, care poate fi analizată potrivit dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 doar odată cu analizarea actului administrativ.
A constatat însă instanţa de fond, că speţa dedusă judecăţii nu are ca obiect anularea unui act administrativ ci obligarea pârâtei la efectuarea unei operaţiuni administrative.
Totodată, s-a apreciat că prin returnarea dosarului, autoritatea pârâtă nu s-a dezinvestit, ci doar prin soluţionarea propunerii de acordare a despăgubirilor, iar din prevederile legale aplicabile rezultă că C.C.S.D. nici nu avea această competenţă de a exercita un control de legalitate asupra dispoziţiei primarului, neputând relua procesul de apreciere asupra dreptului persoanei îndreptățite la măsuri reparatorii.
S-a mai arătat în considerentele sentinţei atacate că de la emiterea dispoziţiei de soluţionarea a notificării au trecut 3 ani de zile şi deşi Legea nr. 247/2005 nu stabileşte termene speciale de soluţionarea a cerilor, a considerat curtea de apel că orice termen rezonabil a fost depăşit.
În ceea ce priveşte cererea de chemare in garanţie a apreciat judecătorul fondului că aceasta este neîntemeiată, nefiind dovedită culpa autorităţii ce a soluţionat notificarea şi a propus acordarea despăgubirilor, in refuzul de îndeplinire a obligaţiilor ce-i reveneau.
Faţă de complexitatea litigiului şi in raport de admiterea in parte a acţiunii, a fost admisă parţial cererea de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
Recursul
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs C.C.S.D., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, a arătat că in mod greşit instanţa de fond a respins excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 9394/2008, fără a-şi exercita rolul activ şi a analiza actul dedus judecăţii şi din perspectiva dreptului comun in materie, dreptul civil.
S-a susţinut că intre soluţionarea pe fond a litigiului şi excepţia de nelegalitate ridicată există o evidentă dependenţă, iar dispoziţia primarului reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis in regim de putere publică in vederea executării in concret a Legii nr. 10/2001.
S-a mai arătat in cererea de recurs, că şi doctrina a stabilit caracterul de act administrativ a dispoziţiei primarului, un alt argument in acest sens reprezentând-ul şi caracterul executoriu, atribut specific actului administrativ.
Pe fondul cauzei, s-a arătat că prin adresa nr. 46168/ CC din 20 septembrie 2010 întreaga documentaţie a fost remisă in original Primăriei Municipiului Bucureşti faţă de lipsa unor înscrisuri din care să reiasă că imobilul a fost preluat pentru neplata impozitelor cuvenite statului, din motive independente de voinţa proprietarului, prevăzute la pct. 2.3 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin Hotărârea nr. 250/2007, precum şi faţă de încălcarea principiului potrivit căruia sarcina dovedirii preluării abuzive revine persoanei îndreptățite.
În motivarea cererii de recurs, s-a arătat că instanţa de fond a greşit atunci când a reţinut că autoritatea pârâtă a nesocotit termenul reglementat de art. 6 din CEDO, având in vedere întreaga procedură administrativă reglementată de Legea nr. 247/2005.
S-a mai criticat greşita respingere a cererii de chemare in garanţie a Primăriei Municipiului Bucureşti şi greşita obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei atacate in sensul respingerii petitelor privind trimiterea dosarului la evaluator şi emiterea deciziei.
În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Procedura în fața instanței de recurs.
Recurenta - pârâtă a depus la dosar note de şedinţă prin care a reluat susţinerile din motivele de recurs.
S-a mai învederat că prin O.U.G. nr. 4/2012, aprobată prin Legea nr. 117/2012, emiterea titlurilor de despăgubire au fost suspendată până la data de 15 mai 2013.
Intimata - pârâtă a depus la dosar întâmpinare şi note scrise prin care a solicitat menţinerea sentinţei atacate in ceea ce priveşte respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei nr. 9394/2008 şi in ceea ce priveşte fondul cauzei privind constatarea depăşirii termenului rezonabil de soluţionare a notificării.
Considerentele și soluția instanței de recurs
Recursul formulat este întemeiat pentru motivele şi în limitele care vor fi prezentate în continuare.
În ceea ce priveşte Încheierea de şedinţă din data de 6 septembrie 2011 prin care a fost respinsă excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 9394/2008 emisă de Primăria Municipiului Bucureşti, ca inadmisibilă şi cererea de sesizare a tribunalului, criticile recursului sunt neîntemeiate.
Astfel, în cazul Dispoziţiei nr. 9394/2008, este instituită o procedură specială de contestare la tribunal, ca instanţă de drept comun, potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989.
Or, din interpretarea dispoziţiilor art. 4 şi art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că verificarea legalităţii pe calea excepţiei, poate avea ca obiect exclusiv actele administrative care pot forma şi obiectul unei acţiuni directe în faţa instanţei de contencios administrativ.
Astfel fiind, soluţia dată prin Încheierea din 6 septembrie 2011 este legală şi temeinică, iar susţinerile recurentei - pârâte cu privire la încălcarea principiului rolului activ sunt neîntemeiate.
In ceea ce priveşte respingerea cererii de chemare in garanţie a Primăriei Municipiului Bucureşti, Înalta Curte apreciază că in mod judicios instanța fondului a constatat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 60 C. proc. civ., având in vedere petitul acţiunii, obligarea pârâtei la efectuarea unei operaţiuni administrative - trimiterea dosarului spre evaluare, respectiv, obligarea pârâtei la emiterea unui act administrativ - decizia de stabilire a despăgubirilor şi faţă de atribuţiile stabilite in sarcina pârâtei prin dispoziţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005.
În cauză, dosarul care a stat la baza emiterii Dispoziţiei Primarului Municipiului Bucureşti nr. 9394 din 16 ianuarie 2008 a fost înregistrat la autoritatea pârâtă sub numărul 46168/ CC.
Deşi dosarul a fost înregistrat la C.C.S.D., solicitarea reclamanţilor nu a fost soluţionată, fiind remis in original Primăriei Municipiului Bucureşti, faţă de lipsa unor înscrisuri din care să reiasă că imobilul a fost preluat pentru neplata impozitelor cuvenite statului, din motive independente de voinţa proprietarului.
În jurisprudenţa sa constantă, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a reţinut că nesoluţionarea într-o asemenea durată de timp a cererii emitere a deciziei titlu de despăgubire reprezintă o încălcare a principiului respectării unui termen rezonabil în acţiunile administraţiei, in speţă notificarea fiind înregistrată încă din anul 2001.
Este real că legiuitorul nu a prevăzut un termen pentru analizarea şi soluţionarea acestor dosare, însă aceasta nu înseamnă că durata acestor proceduri poate fi atât de mare încât să aducă atingere dreptului reclamantei la aceste măsuri reparatorii, ea trebuind să se înscrie într-un termen rezonabil, termen care se consacră în practică în funcţie de anumite situaţii de fapt, de greutăţi întâmpinate în soluţionarea cererilor, de numărul acestora, de măsura în care ele sunt imputabile instituţiei.
Toate considerentele care constituie motive de întârziere în soluţionarea dosarelor sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamanţilor, iar până la un punct nici pârâtei, trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluţionare a unei astfel de cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăşi negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultăţile întâmpinate de instituţia pârâtă, mai exact ele nu o pot exonera sine die de obligaţiile sale, statul trebuind să găsească soluţii administrative pentru rezolvarea situaţiei.
Recursul formulat este, însă, întemeiat în raport cu prevederile O.U.G. nr. 4/2012 aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 117/2012, potrivit cărora: „(1) La data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se suspendă până la data de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, prevăzute de Titlul VII «Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv» din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în M. Of. al României, Partea I nr. 653 din 22 iulie 2005, cu modificările şi completările ulterioare. (2) În perioada prevăzută la alin. (1), personalul din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor întocmeşte şi ţine la zi evidenţa dosarelor de despăgubire, înregistrate în mod legal la aceasta, înregistrează noi dosare de despăgubiri, analizează documentaţia existentă în aceste dosare în vederea soluţionării legale a cererilor de despăgubire şi ia măsurile necesare în scopul inventarierii şi arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele îndreptăţite”.
În privinţa acestor dispoziţii, instanţa de recurs reţine că au caracterul unor norme procedurale în raport cu procedura administrativă reglementă la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, astfel încât, potrivit dispoziţiilor art. 725 C. proc. civ., ele devin pe deplin aplicabile şi proceselor în curs de judecată, din momentul intrării lor în vigoare.
În ceea ce priveşte conformitatea acestor dispoziţii legale cu normele constituţionale şi convenţionale, Curtea Constituţională a reţinut, prin mai multe decizii (nr. 723/2012, nr. 760/2012 şi nr. 802/2012) între altele, următoarele argumente pe care instanţa de recurs şi le însuşeşte:
- Guvernul, prin adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate, nu neagă existenţa şi întinderea despăgubirilor constatate, iar măsura luată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenţiei, fiind, deci, o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituţie, în contextul economic actual, caracterizat de restrângeri de natură bugetară şi de dificultăţi în menţinerea echilibrului bugetar;
- De altfel, faptul că, până la data de 15 mai 2013, se suspendă emiterea titlurilor de despăgubire/ conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, iar personalul din cadrul A.N.R.P. întocmeşte şi ţine la zi evidenţa dosarelor de despăgubire, înregistrează noi dosare de despăgubiri, analizează documentaţia existentă în aceste dosare în vederea soluţionării legale a cererilor de despăgubire şi ia măsurile necesare în scopul inventarierii şi arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele îndreptăţite, relevă atenţia pe care legiuitorul delegat o acordă executării întru totul a hotărârilor judecătoreşti ce cad sub incidenţa O.U.G. nr. 4/2012;
- Soluţia legislativă adoptată de legiuitor reprezintă o normă temporară (aplicabilă până la data de 15 mai 2013) care nu aduce atingere înseşi substanţei dreptului la valorificarea titlurilor de despăgubire, obligaţia statului urmând a se executa după acest termen, prin aceasta titularul dreptului la despăgubire nefiind nevoit să suporte o sarcină excesivă şi disproporţionată, astfel cum susţine autorul excepţiei;
- Măsurile stabilite prin actul normativ criticat sunt în acord cu dispoziţiile constituţionale referitoare la ocrotirea proprietăţii, de vreme ce urmăresc un scop legitim - echilibrul bugetar al unui stat aflat în criză economică - şi sunt proporţionale, având în vedere marja mare de apreciere a statului în domeniul politicilor economice şi sociale, precum şi echilibrul realizat de către stat prin măsurile respective;
- Faptul că, potrivit ordonanţei de urgenţă criticată, se suspendă, până la data de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătoreşti, având în vedere atât caracterul sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii având ca obiect despăgubiri rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăţilor, cât şi valoarea titlurilor executorii în această materie, care este foarte mare;
- De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, soluţionând cererea nr. 60858/00 şi pronunţând decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 în cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, a apreciat că un termen de 2 ani şi 7 luni de executare a unei hotărâri judecătoreşti nu este excesiv în condiţiile concrete ale cauzei, respectiv lipsa vădită de fonduri a unităţii militare debitoare;
- O.U.G. nr. 4/2012 a fost adoptată în contextul implementării hotărârii-pilot pronunţate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, fiind o măsură temporară care va reglementa pe lângă măsurile privind reformarea legislaţiei în domeniu, şi modul în care va continua procesul de acordare a despăgubirilor de natură a oferi un remediu adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparaţie.
Într-adevăr, instanţa europeană a reţinut în motivarea hotărârii-pilot pronunţate în cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României că statului trebuie să i se lase o marjă largă de apreciere pentru a alege măsurile destinate să garanteze respectarea drepturilor patrimoniale sau să reglementeze raporturile de proprietate din ţară şi pentru punerea lor în aplicare.
În concluzie, acţiunea formulată este întemeiată, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, însă finalizarea procedurii administrative reglementate la Titlul VII din Legea nr. 247/2005 şi emiterea titlului de despăgubire este condiţionată de termenul stabilit de legiuitor prin norme legale cu privire la care Curtea Constituţională s-a pronunţat că sunt constituţionale, aşa cum s-a arătat mai sus.
Astfel fiind, recursul va fi admis şi sentinţa recurată va fi modificată, în sensul că autoritatea publică recurentă rămâne obligată să emită titlul de despăgubire în termen de 30 de zile după expirarea termenului stabilit prin O.U.G. nr. 4/2012, cu modificările şi completările ulterioare.
În ceea ce priveşte criticile referitoare la cheltuielile de judecată, instanţa de recurs reţine că sunt neîntemeiate, susţinerile recurentei neputând fi încadrate în dispoziţiile art. 274 alin. (3) C. proc. civ., mai ales in măsura in care instanţa fondului a cenzurat pretenţiile reclamanţilor.
În ceea ce priveşte cererea de cheltuieli de judecată formulată in recurs de către recurenţii intimaţi, urmează a fi respinsă potrivit dispoziţiilor aceluiaşi articol, prin admiterea prezentului recurs.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de C.C.S.D. împotriva Sentinţei nr. 7404 din 6 decembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată.
Obligă autoritatea pârâtă să emită decizia-titlu de despăgubire în termen de 30 de zile de la data de 15 mai 2013.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Respinge cererea de cheltuieli de judecată in recurs formulată de intimaţii reclamanţi.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 325/2013. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 3271/2013. Contencios → |
|---|
