ICCJ. Decizia nr. 4676/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4676/2013
Dosar nr. 604/36/2012
Şedinţa publică de la 27 martie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Procedura în faţa primei instanţe
Prin Încheierea dată la 21 martie 2012 în Dosarul nr. 32.831/212/2010, Tribunalul Constanţa a dispus sesizarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ, pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Regulamentului de exploatare portuară a porturilor maritime româneşti, aprobat prin Ordinul nr. 956 din 23 iunie 2003 emis de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 şi a dispoziţiilor art. 3 lit. f) din Hotărârea Guvernului nr. 876/2007, excepţie invocată de reclamanta SC "C.S.S." SRL.
În motivarea excepţiei invocate, reclamanta a susţinut că Ordinul nr. 956/2003 este nelegal, în condiţiile în care nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României şi se eliberează numai contra cost, deşi fiind un act administrativ cu caracter normativ, se impunea să fie publicat în conformitate cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând cont de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative.
Reclamanta a învederat că au fost încălcate acte juridice de forţă superioară, care prevăd obligativitatea de a se asigura publicitatea, accesibilitatea şi opozabilitatea normei juridice a cărei cunoaştere şi respectare se pretinde, precum şi cele referitoare la faptul că delictul trebuie să fie clar precizat, aşa încât să se poată angaja răspunderea contravenţională. Între normele încălcate, reclamanta a enumerat dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi art. 21 din Constituţia României, art. 7 din Convenţia Europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
Prin perceperea unei taxe care condiţionează accesul la conţinutul Regulamentului se încalcă şi principiile constituţionale referitoare la faptul că sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale.
Nelegalitatea dispoziţiilor art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2006 a fost invocată cu motivarea că a fost încălcat principiul legalităţii incriminării, deoarece regulamentul nefiind public, nu pot fi definite acţiunile sau omisiunile care angajează răspunderea contravenţională.
Pârâtul Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu privire la excepţia de nelegalitate a Regulamentului aprobat prin Ordinul nr. 956/2003 emis de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei.
Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, intervenient în interesul pârâtului Guvernul României, a invocat inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate a Regulamentului de exploatare portuară a porturilor maritime româneşti, aprobat prin Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003, motivând că excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele administrative adoptate sau emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.
2. Soluţia instanţei de fond
Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a, de contencios administrativ şi fiscal, a pronunţat Sentinţa civilă nr. 352/CA din 9 iulie 2012, prin care a respins excepţiile privind inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate şi lipsa calităţii procesuale pasive a Guvernului României şi a respins ca nefondată excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta SC "C.S.S." SRL.
Inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate a Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 a fost respinsă de instanţa de fond, cu motivarea că, deşi este un act administrativ anterior Legii nr. 554/2004, legalitatea dispoziţiilor sale poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate, în conformitate cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României a fost respinsă faţă de calitatea acestuia de autoritate emitentă a celui de-al doilea act administrativ contestat în cauză pe calea excepţiei de nelegalitate, şi anume H.G. nr. 876/2007 pentru stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor la regimul transporturilor navale.
Excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 a fost respinsă ca nefondată, constatându-se că, în cauză se impune a fi înlăturată aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007, faţă de reglementarea cuprinsă în art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României, republicată, în Convenţia europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi faţă de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg.
Instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care permit repunerea în discuţie în mod repetat şi fără limită în timp a legalităţii oricărui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, nesocotesc principiile fundamentale, convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
Excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2007 a fost respinsă de asemenea ca nefondată, constatându-se conformitatea acestui act normativ cu reglementarea de forţă juridică superioară cuprinsă în O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.
Instanţa de fond a respins ca neîntemeiată şi susţinerea reclamantei că nelegalitatea H.G. nr. 876/2007 este determinată de nelegalitatea Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003, dat fiind că acest ordin este anterior şi cu o forţă juridică inferioară hotărârii atacate pe calea excepţiei de nelegalitate.
3. Calitatea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta SC "C.S.S." SRL Constanţa, solicitând ca, în temeiul dispoziţiilor art. 304 pct. 7, 8, 9 şi art. 3041C. proc. civ., să fie modificată hotărârea atacată, în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate a Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 şi a dispoziţiilor art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2007.
Soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate invocată cu privire la Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 a fost criticată de recurentă, arătându-se că prima instanţă a calificat în mod greşit acest ordin ca fiind un act administrativ cu caracter individual, deşi din conţinutul dispoziţiilor sale rezultă cu evidenţă că este un act administrativ cu caracter normativ, a cărui nelegalitate poate fi cercetată oricând, astfel cum de altfel s-a considerat în mod întemeiat în privinţa celui de-al doilea act administrativ contestat în prezenta cauză.
Soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate invocate cu privire la dispoziţiile art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2007 a fost criticată de recurentă, cu motivarea că instanţa de fond nu a examinat conformitatea acestui act administrativ cu normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 şi cu principiul legalităţii incriminării.
În soluţionarea excepţiei invocate, recurenta a învederat că prima instanţă nu a cercetat motivele de nelegalitate pentru normele contestate, ceea ce se impunea dat fiind că acestea nu reglementează în concret conduita sancţionată, trimiţând în mod generic la regulamentul portuar, care la rândul său nu cuprinde o asemenea prevedere şi nu a fost publicat, astfel că nu se asigură publicitatea, accesibilitatea şi opozabilitatea normei juridice, a cărei cunoaştere şi respectare se pretinde.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând actele şi lucrările dosarului, în raport şi cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041C. proc. civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele considerente:
1. Aspecte de fapt şi de drept relevante
Excepţia de nelegalitate a fost invocată de recurenta-reclamantă SC "C.S.S." SRL Constanţa în baza dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007, cu privire la Regulamentul de exploatare portuară a porturilor maritime româneşti, aprobat prin Ordinul nr. 956/2003 emis de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei şi cu privire la dispoziţiile art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2007 pentru stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor la regimul transporturilor navale.
Soluţia dată excepţiei de nelegalitate invocată cu privire la Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 este rezultatul aplicării greşite de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262/2006, faţă de natura juridică a acestui act administrativ, determinată de conţinutul normelor reglementate şi de efectele juridice produse.
Instanţa de fond a înlăturat fără temei în cauză aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262/2004, considerând că, fiind emis anterior intrării în vigoare a acestei legi, Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 nu poate fi contestat pe calea excepţiei de nelegalitate, reglementată printr-un act normativ ulterior.
Concluzia instanţei de fond nu corespunde dispoziţiilor legale care constituie temeiul juridic al pricinii şi nici naturii juridice a actului administrativ contestat pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
În cazul actului administrativ cu caracter individual, care se adresează unui subiect de drept sau unui număr determinat de subiecţi de drept şi care a fost emis sau adoptat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 se justifică a fi înlăturată incidenţa reglementării referitoare la excepţia de nelegalitate, din considerente rezultate din aplicarea principiului stabilităţii raporturilor juridice şi din interpretarea sistematică şi istorico-teleologică a legii.
În consecinţă, dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007, pot fi considerate contrare principiilor comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea conduitei autorităţilor administrative, numai în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Aceste argumente nu pot însă a fi reţinute şi în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, care pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepţiei de nelegalitate, dar şi pe calea acţiunii directe, conform dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007.
Reglementând norme cu caracter general şi impersonal, Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ şi, în consecinţă, indiferent de data la care a fost emis sau adoptat, poate fi contestat pe calea excepţiei de nelegalitate, în condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 554/2004.
Pentru aceste considerente, se impune casarea hotărârii prin care instanţa de fond a înlăturat în mod greşit aplicarea prevederilor legale sus-menţionate cu privire la Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei nr. 956/2003 şi pe cale de consecinţă, trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate invocate de societatea recurentă.
Aceeaşi soluţie se impune şi în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2007, constatându-se că instanţa de fond nu a examinat toate motivele de nelegalitate invocate şi nu s-a pronunţat asupra conformităţii acestui act normativ cu principiul constituţional al legalităţii incriminării şi cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative.
2. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
În baza dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 313 C. proc. civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs şi pentru motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 8, 9 şi art. 3041 C. proc. civ., va casa hotărârea pronunţată de instanţa de fond şi va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de SC "C.S.S." SRL împotriva Sentinţei nr. 352 din 9 iulie 2012 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 martie 2013.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 4623/2013. Contencios. Contract administrativ.... | ICCJ. Decizia nr. 4677/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
