ICCJ. Decizia nr. 6047/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6047/2013
Dosar nr. 1751/2/2012
Şedinţa publică de la 5 iulie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantele G.P.C.E.E. România, Centrul de Resurse Juridice au chemat în judecată A.N.P.M., solicitând anularea acordului de mediu RO ANPM nr 3 din 08 iulie 2011 emis pentru proiectul: „Drum de legătură DN 66 A, Km 47 + 600 - 66 + 204, Câmpul lui Neag - Cerna ” şi suspendarea actului administrativ atacat.
În motivarea acţiunii s-a arătat că proiectul construirii drumului DN 66 este fragmentat, fiind împărţit în patru tronsoane. Faţă de mărimea proiectului aceasta este nejustificată şi duce la concluzii false în ceea ce priveşte evaluarea impactului asupra mediului. Fragmentarea proiectelor este interzisă conform deciziilor Curţii Europene de Justiţie care sunt obligatorii pentru aplicarea şi interpretarea corectă a legislaţiei comunitare.
Prin Încheierea din 19 octombrie 2012 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererile de suspendare executare act administrativ formulate de reclamantele G.P.C.E.E. România, Centrul de Resurse Juridice şi de reclamantele A.G.M. prin A.A.G., W.W.F. - A.P.N.D.C. prin A.A.G., S.C.A. Satu-Mare prin A.A.G., A.P.L. din Romania prin A.A.G. şi S.R.H. prin A.A.G., ca nefondate.
Pentru a pronunţa această încheiere, instanţa de fond a reţinut că din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, rezultă că măsura de excepţie a suspendării executării unui act administrativ poate fi dispusă numai în situaţia îndeplinirii cumulative a celor două condiţii expres prevăzute de lege: existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din lege şi iminenţa producerii unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi pe prezumţia de veridicitate, astfel că suspendarea actelor administrative apare ca o situaţie de excepţie, în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
Instanţa de fond a mai apreciat că argumentele menţionate în cererea de suspendare nu sunt concludente, întrucât condiţia ce trebuie demonstrată este cea a îndoielii substanţiale cu privire la legalitatea actului administrativ. Astfel, pentru probarea cazului bine justificat, nu este suficientă doar invocarea nelegalităţii unui act administrativ, ci este necesar să se dovedească existenţa aparenţei de nelegalitate sau a unor aspecte cu caracter abuziv al actului a cărui suspendare se solicită.
Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta G.C.E.E. România a declarat recurs.
În motivarea recursului se arată că hotărârea este nemotivată, recurenta susţinând că instanţa de fond a considerat că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat fără să analizeze toate argumentele invocate în cererea de suspendare şi fără să explice pentru fiecare argument în parte de ce nu poate fi considerat un caz bine justificat.
Instanţa de fond a analizat un singur argument, şi anume acela că lipseşte studiul de evaluare adecvată care trebuia întocmit conform Ordinului nr. 19/2010 precum şi O.U.G. nr. 57/2007 limitându-se la a aprecia că dacă ar constitui acesta un caz bine justificat atunci s-ar pronunţa pe fond.
Recurenta mai susţine că hotărârea este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, deoarece în mod greşit instanţa a apreciat că lipsa studiului de evaluare adecvată nu poate constitui o prezumţie de nelegalitate pentru că ar însemna ca instanţa să aprecieze asupra fondului cauzei. Instanţa, în soluţionarea cererii de suspendare, trebuie să pipăie fondul cauzei. În consecinţă, trebuia să observe că studiul de evaluare adecvată este un demers obligatoriu emiterii acordului de mediu atunci când proiectul se realizează într-un S.N. 2000 şi că există ca atare o prezumţie de nelegalitate întrucât în lipsa acestui studiu acordul de mediu nu poate fi legal emis.
Pe fondul cauzei, instanţa urma să aprecieze în continuare dacă erau îndeplinite celelalte condiţii prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte producerea unei pagube iminente, aceasta este nelegală faţă de dispoziţiile Convenţiei de la Aarhus art. 9.4, care arată în mod expres că în toate cauzele în care se urmăreşte protecţia mediului trebuie să existe căi de atac eficiente, inclusiv posibilitatea suspendării. A se aprecia în mod generic că acordurile de mediu nu trebuie niciodată suspendate pentru că ele nu duc la construirea proiectului este nelegal deoarece acordurile de mediu sunt cele care adoptă soluţiile tehnice şi alternativa proiectului. În cazul care acestea nu se suspendă, aprobarea 3 de dezvoltare (conform art. 2 din H.G. nr. 445/2009) este realizată în baza acestor concluzii care pot fi greşite şi adoptate nelegal. Concluziile tehnice şi alternativele nu se mai rediscută la emiterea aprobării de dezvoltare, ele fiind definitive.
Ca urmare, suspendarea acordului de mediu, atunci când există indicii clare de nelegalitate, se impune pentru a se suspenda cât mai devreme, în conformitate cu principiul prevenţiei, elaborarea unui proiect care va putea produce daune ireversibile asupra mediului. Este inutil şi foarte greu de rectificat deficienţele unui acord de mediu ulterior emiterii aprobării de dezvoltare.
Suspendarea aprobării de dezvoltare în temeiul deficienţelor acordului de mediu este imposibilă înainte de finalizarea irevocabilă a litigiului privind anularea acordului de mediu întrucât motivele de nelegalitate ale acordului de mediu nu pot fi în mod legal şi eficient invocate într-o acţiune împotriva aprobării de dezvoltare care, este un act administrativ diferit. Astfel, până la momentul finalizării acestui litigiu este posibil ca aprobarea de dezvoltare să fie emisă şi să înceapă execuţia proiectului producându-se daune grave ale mediului. Acestea se produc în temeiul unui acord de mediu care nu a fost suspendat, fiind în schimb anulat de instanţă prin hotărârea irevocabilă după începerea executării proiectului sau chiar după finalizarea acestuia.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”.
Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalităţii.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Condiţia existenţei cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea acordului de mediu.
Acordul de mediu RO ANPM nr. 3 din 06 iulie 2011 emis pentru proiectul: „Drum de legătură DN 66 A, Km 47 + 600 - Km 66 + 204, Câmpul lui Neag - Cerna", cu amplasamentul în zona montană Carpaţii Meridionali, Grupa Retezat - Godeanu, în vecinătatea Parcului Naţional Retezat de la km 47+600 până la km 50+350 şi în Parcul Naţional Domogled - Valea Cernei de la km 50+350 până la km 66+204, a fost emis în scopul punerii în aplicare a prevederilor H.G. nr. nr. 856/1999 privind clasificarea unor sectoare de drum forestier aflate în proprietatea publică a statului şi în administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor ca drum naţional, prin trecerea de la categoria de drum forestier la categoria de drum naţional clasa tehnică V regiune de munte, drumuri naţionale declarate conform O.G. nr. 19/1997 obiectiv de interes naţional.
Argumentele menţionate în cererea de suspendare nu sunt concludente, întrucât condiţia ce trebuie demonstrată este cea a îndoielii substanţiale cu privire la legalitatea actului administrativ. Susţinerea reclamantelor cu privire la faptul că nu a fost aplicat Ordinul nr. 1284/2010, care menţionează că pentru procedurile de evaluare a impactului asupra mediului aflate în curs de derulare se vor actualiza în conformitate cu legislaţia în vigoare, şi că nu este analizat impactul asupra ariilor protejate din vecinătatea traseului propus, nu poate fi primită în cadrul unei cereri de suspendare, câtă vreme aspectele învederate presupun o analiză efectivă în cadrul acţiunii în anularea a actului.
Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.
De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.
Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
De altfel, chiar recurenta-reclamantă arată că acordul de mediu nu duce în mod direct la construirea drumului.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de G.C.E.E. România împotriva încheierii din 19 octombrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 5 iulie 2013
| ← ICCJ. Decizia nr. 6046/2013. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 6079/2013. Contencios. Alte cereri. Revizuire... → |
|---|
