ICCJ. Decizia nr. 6889/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6889/2013
Dosar nr. 5759/102/2012/a1
Şedinţa publică de la 24 octombrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Procedura în faţa primei instanţe
Curtea de Apel Târgu Mureş a fost sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a prevederilor art. 3 din anexa la H.G. nr. 453/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 315/2006 privind Stimularea achiziţionării de cărţi sau de programe educaţionale pe suport electronic, necesare îmbunătăţirii activităţii didactice în învăţământul universitar, excepţia fiind ridicată de Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Mureş în cadrul unui litigiu, în contradictoriu cu Şcoala Generală Măgherani, Inspectoratul Şcolar Judeţean Mureş, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului şi Guvernul României, litigiu aflat pe rolul Tribunalului Mureş.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamantul a susţinut că, deşi prin art. 3 din anexa la H.G. nr. 453/2007 s-a stabilit un circuit corect al cererilor ce trebuie formulate de cadrele didactice pentru a beneficia de ajutorul financiar în vederea achiziţionării cărţilor, totuşi s-a stabilit şi un termen nerezonabil pentru depunerea cererilor de acest tip, termen care este de natură să împiedice cadrele didactice să obţină drepturile băneşti acordate conform art. 1 şi 2 din Legea nr. 315/2006.
S-a arătat că termenul de 1 noiembrie este stabilit doar pentru formularea unei cereri cu caracter general, deoarece acordarea efectivă a sumelor are loc după prezentarea documentelor justificative, procedura de solicitare de către cadrele didactice şi procedura de deschidere a creditelor bugetare fiind reglementată de art. 5 din normele metodologice. Nelegalitatea art. 3 din norme trebuie cercetată raportat la actele normative cu forţa juridică superioară, nu raportat la alte prevederi din aceleaşi norme metodologice, însă chiar stabilirea unei proceduri separate şi suficiente pentru acordarea efectivă a ajutorului financiar, fără legătură cu cererea prevăzută de art. 3, este un argument în plus în susţinerea excepţiei invocate, şi anume ca art. 3 adaugă la lege.
Guvernul României, în calitate de emitent al actului administrativ atacat, a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate, arătând că aceasta din urmă poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu şi pe cele cu caracter normativ, cum este cazul actului atacat în cauză.
Pe fondul cauzei, intimatul a arătat că, în temeiul art. 5 din Legea nr. 315/2006, au fost emise Normele de aplicare aprobate prin H.G. nr. 453/2007, iar facilitatea de a primi un ajutor financiar în sumă de 100 euro este condiţionată de manifestarea de voinţă în acest sens, concretizată sub forma unei cereri ce se depune până la data de 1 noiembrie. Se poate observa că nu este un caz de discriminare, ci doar se impune parcurgerea unei proceduri simple pentru a primi acest ajutor. Faptul că unele cadre didactice nu au formulat cerere de acordare a ajutorului financiar în termenul prevăzut de Norme, nu conduce la concluzia că se produc discriminări sau situaţii de ilegalitate.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 92 din 19 februarie 2013, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de către pârâtul Guvernul României şi a respins excepţia de nelegalitate invocată de Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Mureş, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, Inspectoratul Şcolar Judeţean Mureş, şi Şcoala Generală Măgherani.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea a analizat cu precădere excepţia de inadmisibilitate, reţinând că această excepţie este neîntemeiată. De altfel, practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este constantă în a considera că pot face obiectul excepţiei de nelegalitate atât actele administrative cu caracter individual, cât şi cele cu caracter normativ.
În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate, Curtea a reţinut că H.G. nr. 453/2007 a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 108 din Constituţia României şi al art. 5 din Legea nr. 315/2006 privind stimularea achiziţionării de cărţi sau de programe educaţionale pe suport electronic, necesare îmbunătăţirii calităţii activităţii didactice, în învăţământul preuniversitar.
Potrivit Normelor metodologice cuprinse în H.G. nr. 453/2007, facilitatea de a primi un ajutor financiar în sumă de 100 de euro este condiţionată de manifestarea de voinţă în acest sens, concretizată sub forma unei cereri ce se depune până la data de 1 noiembrie.
Faptul că prin actul administrativ emis de Guvern a fost instituit un termen limită pentru depunerea cererilor pentru acordarea sprijinului financiar, nu constituie un motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat fiind vorba de instituirea unei proceduri nediscriminatorii, aplicabile tuturor subiecţilor de drept cărora actul administrativ li se adresează. Această procedură este justificată de faptul că pentru asigurarea sprijinului financiar sunt angrenaţi mai mulţi factori care trebuie să conlucreze în anumite limite de timp.
Fiind vorba de instituirea unei proceduri legale, pentru punerea în executare a unei legi, excepţia de nelegalitate a actului administrativ atacat a fost respinsă ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Mureş în numele membrilor de sindicat a declarat recurs, susţinând că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a legii.
În motivarea căii de atac, recurentul susţine că prin dispoziţiile art. 3 din anexa la H.G. nr. 453/2007, care stabilesc termenul de 1 noiembrie pentru formularea cererilor pentru acordarea ajutorului financiar aferent anului următor, se adaugă la lege, în condiţiile în care prin art. 1 şi 2 din Legea nr. 315/2006 se prevede cadrul legal pentru acordarea ajutorului financiar de 100 de euro, fără a se stabili un termen pentru depunerea cererilor de către personalul didactic.
Recurentul susţine de asemenea că în acest caz trebuie aplicate regulile generale de drept, în sensul că cererea să poată fi formulată oricând în interiorul termenului general de prescripţie.
Se arată că scopul regulilor instituite de o hotărâre de guvern este tocmai de a facilita aplicarea legii, iar instituirea regulilor prevăzute de art. 3 criticat, cu privire la stabilirea termenului nerezonabil pentru depunerea cererilor de acest tip, este de natură să împiedice cadrele didactice să obţină drepturile băneşti prevăzute de art. 1 şi 2 din Legea nr. 315/2006.
Recurentul apreciază că prin introducerea termenului limită se înlătură aplicabilitatea prevederilor art. 3 din Decretul nr. 167/1958, pe care îl consideră aplicabil cauzei de faţă.
4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurent şi a dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., faţă de materialul probator şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate
Soluţia instanţei de fond dată excepţiei este legală şi temeinică, întrucât natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a H.G. nr. 453/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică şi istorico-teleologică a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
Totodată, nu poate fi ignorată, în această privinţă, practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, Înalta Curte reţine că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-şi orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, aşa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înţelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudenţă uniformă, care să asigure celor implicaţi în procedurile judiciare posibilitatea de a-şi regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile şi interesele legitime să nu fie atinse în substanţa lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).
În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate
Legea nr. 315 din 12 iulie 2006 privind stimularea achiziţionării de cărţi sau de programe educaţionale pe suport electronic, necesare îmbunătăţirii calităţii activităţii didactice, în învăţământul preuniversitar, publicată în M. Of. nr. 617 din 18 iulie 2006, a prevăzut prin dispoziţiile sale, art. 1 - 6, acordarea unui ajutor financiar anual, la solicitarea cadrelor didactice titulare şi/sau suplinitoare calificate din învăţământul preuniversitar, în vederea achiziţionării de cărţi sau programe educaţionale pe suport electronic, necesare îmbunătăţirii calităţii activităţii didactice, ajutor ce reprezintă echivalentul în RON a 100 de euro, calculat la cursul de schimb valutar comunicat de Banca Naţională a României la data plăţii. Totodată, actul normativ a stabilit că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii vor fi elaborate normele metodologice de aplicare a acesteia, care vor fi aprobate prin hotărâre a Guvernului.
Prin H.G. nr. 453/2007 au fost aprobate normele metodologice de aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 315/2006, fiind explicitate modalităţile de punere în practică a acestor norme legale, acesta fiind de fapt rolul unei hotărâri de guvern, respectiv de a asigura punerea în executare a unor dispoziţii legale.
Prevederile art. 3 din H.G. nr. 453/2007 privind stimularea achiziţionării de cărţi sau de programe educaţionale pe suport electronic, necesare îmbunătăţirii calităţii activităţii didactice în învăţământul preuniversitar arată că:
„(1) Ajutorul financiar se acordă anual pe bază de cerere formulată de beneficiar şi înregistrată până la data de 1 noiembrie pentru anul următor la unitatea de învăţământ la care beneficiarul exercită funcţia de bază, iar plăţile se efectuează începând cu luna ianuarie din anul următor.
(2) Pentru anul 2007, cererile se înregistrează la unitatea de învăţământ la care beneficiarii exercită funcţia de bază, până la data de 30 iunie 2007, iar ajutorul se acordă după 45 de zile de la data înregistrării cererii”.
Înalta Curte reţine că nu poate fi interpretat ca nelegal termenul limită impus de H.G. nr. 453/2007, având în vedere aspectele formale ce trebuie îndeplinite pentru asigurarea plăţii acestor sume de la bugetul de stat, precum şi faptul că introducerea termenului până la care cererea cadrelor didactice trebuie formulată nu reprezintă o dispoziţie nelegală şi nu poate fi interpretată ca o adăugare la lege.
În sprijinul acestei interpretări sunt şi principiile generale care stau la baza întocmirii situaţiilor financiare pentru plata sumelor de la buget, fiind evident că predicţionarea şi previzibilitatea cheltuielilor, care se fac cu titlu de ajutor financiar, urmează regulile generale aplicabile plăţilor ce se fac din bugetul de stat, stabilite în sarcina ordonatorilor principali de credite.
Rolul Hotărârii de Guvern adoptate pentru punerea în aplicare a Legii nr. 315/2006 a fost tocmai de a explicita pe larg formalităţile necesare pentru obţinerea ajutorului financiar prevăzut de lege, atât cu privire la cererea ce se formulează, la documentele justificative care trebuie depuse, cât şi cu privire la termenele de depunere a acestora, pentru obţinerea ajutorului financiar prevăzut de lege.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul formulat în cauză.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Mureş în numele membrilor de sindicat B.I., I.T.A., A.E., M.B., K.Z., B.J. şi K.E. împotriva Sentinţei nr. 92 din 19 februarie 2013 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 octombrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6855/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 6891/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
