ICCJ. Decizia nr. 928/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 928/2013
Dosar nr. 7964/2/2012
Şedinţa publică de la 19 februarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul R.A.E. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Apărării Naţionale, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. MP487 din 12 octombrie 2012 precum şi suspendarea executării Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. MP487 din 12 octombrie 2012 până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Reclamantul a arătat că prin adresa din 15 octombrie 2012 emisă de Ministerul Apărării Naţionale i s-a adus la cunoştinţă faptul că încetează contractul de management, prin eliberarea sa din funcţia de comandant al S.U.U.M.C. D.C.D. în baza Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. MP/487 din 12 octombrie 2012.
Ordinul a fost emis în baza art. 75, 751 şi art. 78 din Legea nr. 80/1995, cu motivarea că în urma neregulilor constatate în cadrul S.U.U.M.C., comisia mixtă constituită în acest sens a concluzionat, prin actul de constatare nr. A4496 din 08 octombrie 2012, un management defectuos exercitat de comandantul spitalului.
Reclamantul a mai arătat că nu i s-au adus la cunoştinţă "neregulile constatate în cadrul S.U.U.M.C.", nu a fost informat despre controlul efectuat de "comisia mixtă constituită în acest sens", nu i-a fost comunicat "actul de constatare nr. A4496 din 08 octombrie 2012".
Prin sentinţa civilă nr. 6543 din 16 noiembrie 2012 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul R.A.E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale şi a dispus suspendarea executării Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. MP487 din 12 octombrie 2012, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării unui act administrativ trebuie îndeplinite trei condiţii:
- să fie îndeplinită procedura prealabilă;
- să existe un caz bine justificat;
- să se prevină o pagubă iminentă.
Prima condiţie este îndeplinită deoarece la data de 17 octombrie 2012, reclamantul a formulat plângerea prealabilă prin care a solicitat Ministerului Apărării Naţionale revocarea Ordinului nr. MP487 din 12 octombrie 2012 şi repunerea pârtilor în situaţia anterioară.
Plângerea prealabilă a fost înregistrată la Ministerul Apărării Naţionale sub nr. 16002 din 17 octombrie 2012.
Art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 defineşte cazurile bine justificate drept împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasa în privinţa legalităţii actului administrativ.
Curtea de Apel a apreciat că asupra legalităţii Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. MP487 din 12 octombrie 2012 există o îndoială serioasă determinată de faptul că:
- reclamantului nu i s-au adus la cunoştinţă neregulile constatate în cadrul S.U.U.M.C., nu a fost informat despre controlul efectuat de comisia constituită în acest sens;
- reclamantului nu i-a fost comunicat actul de constatare nr. A4496 din 08 octombrie 2012, pentru a-şi exercita dreptul de apărare.
- neîndeplinirea procedurii de soluţionare pe cale amiabilă prevăzută de art. XII "Litigii" din contractul de management şi art. 24 şi 25 din contractul-model aprobat prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 1384/2010.
Potrivit art. XII "Litigii" din contractul de management şi art. 24 şi 25 din contractul-model aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1384/2010, litigiile privind încheierea, executarea, modificarea, încetarea şi interpretarea clauzelor contractului de management vor fi supuse unei proceduri prealabile de soluţionare pe cale amiabilă, iar litigiile nesoluţionate pe cale amiabilă sunt de competenţa instanţelor de judecată.
Curtea de Apel a mai reţinut că celelalte motive invocate de reclamant nu pot fi examinate de instanţa ce soluţionează cererea de suspendare, ci de instanţa ce va soluţiona cererea de anulare, deoarece sunt motive care nu vizează numai aparenţa de nelegalitate, iar examinarea acestora ar prejudeca fondul litigiului.
Art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 defineşte paguba iminentă drept prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Curtea de Apel a considerat că reclamantul va suferi un prejudiciu material viitor şi previzibil, prin executarea ordinului, constând în imposibilitatea de a-şi achita datoriile faţă de terţe persoane, ca urmare a diminuării salariului;
De asemenea, s-a considerat că activitatea S.U.U.M.C. D.C.D. va fi afectată grav ca urmare a acestei măsuri.
Prin Ordinul nr. 1833 din 30 decembrie 2011, S.U.U.M.C. a fost clasificat provizoriu în categoria I, cu obligaţia de a realiza obiectivele Planului de conformare necesare îndeplinirii criteriilor de clasificare, în caz contrar urmând ca începând cu data de 01 ianuarie 2013 spitalul să fie clasificat în categoria II.
Ori, efectele unei astfel de declasificări ar avea consecinţe negative importante asupra activităţii spitalului, întrucât încadrarea într-o categorie inferioară înseamnă reducerea sumelor plătite spitalului pentru serviciile medicale prestate.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâtul Ministerul Apărării Naţionale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că hotărârea instanţei de fond este vădit nelegală şi netemeinică, întrucât condiţiile legale ce trebuie îndeplinite cumulativ, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu au fost îndeplinite.
Motivele invocate în timpul dezbaterilor nu sunt de natură să conducă la admiterea unei asemenea cereri, în condiţiile în care la dosarul cauzei nu au fost administrate probatorii în susţinerea acesteia.
Mai mult, actul de constatare încheiat de Comisia mixtă constituită în baza ordinului ministrului apărării naţionale dat în rezoluţie pe raportul nr. M. 1438 din 24 iulie 2012, a fost înaintat organelor de urmărire penală, întrucât s-a constatat că sunt indicii temeinice privind săvârşirea unor fapte de natură penală (fals, uz de fals, delapidare, abuz în serviciu), de către reclamant. Prezenţa acestuia, chiar şi provizorie în cadrul unităţii, în calitate de comandant, ar crea pericolul dispariţiei/distrugerii/ascunderii unor documente necesare soluţionării cauzei penale înregistrate la parchet, precum şi existenţa riscului influenţării persoanelor care ar putea avea calitatea de martor în cauză.
De asemenea, prezenţa acestuia în unitate, în calitate de comandant, ar crea confuzii cu privire la încălcarea ordinii de drept şi deciziilor de importanţă majoră şi strategică pentru unitatea spitalicească, deoarece S.U.U.M.C. D.C.D., este singurul spital care asigură serviciile medicale ale înalţilor demnitari, inclusiv ale preşedintelui.
Cu atât mai mult, neregulile constatate ca urmare a managementului defectuos au început să fie remediate, iar recomandările sunt în curs de implementare de către noua conducere interimară, numită de ministrul apărării naţionale. În acest sens au fost luate măsuri administrative şi dispuse cercetări administrative, inclusiv faţă de persoanele care au avut legătură directă pe linie administrativă, decizională şi profesională cu intimatul-reclamant.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”.
Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă.
Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalităţii.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Condiţia existenţei cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamantul a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea ordinului.
Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.
De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.
Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.
Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa.
Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere şi recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă.
Aşa cum s-a arătat de altfel şi în recomandarea nr. 16/2003 a Comitetului Miniştrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să ţină cont de drepturile şi interesele persoanelor particulare.
Aceeaşi recomandare reaminteşte principiile din recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniştrii care cheamă autoritatea jurisdicţională competentă, în speţă instanţa judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare.
Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.
Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.
Ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniştrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorităţii şi de circumstanţele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea un prejudiciu material intimatului-reclamant.
Prin urmare, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond în mod corect a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 6543 din 16 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 19 februarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 842/2013. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 929/2013. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
