ICCJ. Decizia nr. 1638/2014. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1638/2014
Dosar nr. 351/2/2013
Şedinţa publică de la 28 martie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta SC A.T. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii C.N.M.S.I., A.R.R. şi SC M.S. SRL, suspendarea executării actului prin care pârâta C.N.M.S.I. a dispus revocarea actului din 31 octombrie 2012, suspendarea executării actului din 11 ianuarie 2012 emis de C.N.M.S.I. și a actului administrativ intitulat „rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică - trafic judeţean, şedinţa din 30 mai 2008, în ceea ce priveşte traseul 044 Drăgăşani-Băbeni-Râmnicu Vâlcea actualizat la 2012".
Pârâta A.R.R. a depus întâmpinare, invocând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
În motivarea acestei excepţii, pârâta arată că nu este emitentul niciunuia din actele a căror executare se solicită a fi suspendată, astfel că acţiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu A.R.R. se impune a fi respinsă pentru lipsa calităţii procesuale pasive a acestei pârâte.
Pârâta C.N.M.S.I. a depus întâmpinare, invocând excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi în subsidiar, netemeinicia acţiunii reclamantei.
Referitor la admisibilitatea prezentei acţiuni, pârâta arată că în afara actului administrativ prin care a procedat la executarea sentinţei civile emise de Tribunalul Braşov, actele menţionate de reclamantă, respectiv adresa din 31 octombrie 2012 şi adresa din 11 ianuarie 2012 nu constituie acte administrative, în înţelesul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci adrese de corespondenţă.
În fond, pârâta arată că în conformitate cu dispoziţiile sentinţe civile nr. 1172/CA/2012 a revocat actul din 31 octombrie 2012 şi a refăcut rezultatele finale ale atribuirii electronice din 30 mai 2008 cu privire la traseul 044 Drăgăşani-Băbeni-Râmnicu Vâlcea, în raport de vechimea pe traseu de 12 luni şi 28 zile, stabilită prin hotărâre judecătorescă pentru SC A.T. SA, modificată faţă de data de 30 mai 2008, menţinând punctajul pentru acest criteriu pentru SC M.S. SRL.
Ca urmare, pârâta consideră neîntemeiată acţiunea reclamantei, cât timp revocarea rezultatelor atribuirii din 31 octombrie 2012 este expresia punerii în executare a sentinţei civile nr. 1172/CA/2012, pronunţată de Tribunalul Braşov.
Pârâta SC M.S. SRL a depus întâmpinare, invocând excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru aceleaşi considerente invocate şi de C.N.M.S.I. şi netemeinicia acţiunii reclamantei.
În şedinţa publică din 08 februarie 2013 reclamanta şi-a precizat acţiunea, arătând că solicită suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, acestea acte fiind actele prin care pârâta C.N.M.S.I. a procedat la revocarea actului administrativ din 31 octombrie 2012 şi prin care s-a modificat rezultatul etapei de atribuire electronică-trafic judeţean, şedinţa din 30 mai 2008, precum şi suspendarea executării actului administrativ intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică-trafic judeţean, şedinţa din 30 mai 2008, în ceea ce priveşte traseul 044 Drăgăşani-Băbeni-Rm.Vâlcea actualizat la 2012”.
Pârâta SC M.S. SRL a solicitat repunerea cauzei pe rol în vederea introducerii în cauză a Consiliului Judeţean Vîlcea şi pentru discutarea excepţiei de inadmisibilitate a acţiunii privind suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, dată fiind precizarea formulată de reclamantă la termenul din 8 februarie 2013.
Curtea a respins cererea de repunere pe rol, având în vedere că în şedinţa publică din 8 februarie 2013 a respins cererea de introducere în cauză a Consiliului Judeţean Vîlcea, iar în privinţa admisibilităţii acţiunii având ca obiect suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012 a arătat că va avea în vedere argumentele invocate de pârâtele C.N.M.S.I. şi SC M.S. SRL prin întâmpinările depuse la dosarul cauzei.
Prin sentinţa civilă nr. 705 din 15 februarie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:
- a respins cererea de repunere pe rol formulată de SC M.S. SRL,
- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.R.R. şi a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu această pârâtă pentru lipsa calităţii procesuale pasive,
- a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii,
- a respins acţiunea formulată de reclamanta SC A.T. SRL, în contradictoriu cu pârâţii C.N.M.S.I., A.R.R. şi SC M.S. SRL, ca neîntemeiată.
Soluţionând în prealabil cercetării fondului excepţiile invocate de pârâţi, curtea a constatat întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.R.R., constatând că niciunul din actele criticate în cauză nu este emis de această autoritate publică.
Instanța a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat suspendarea executării actelor prin care s-a dispus revocarea rezultatului etapei de atribuire electronică-trafic judeţean, şedinţa din 30 mai 2008, în ceea ce priveşte traseul 044 Drăgăşani-Băbeni-Rm. Vâlcea, rezultat concretizat în actul din 31 octombrie 2012, emis de C.N.M.S.I.
Pe fond, curtea a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, faptul că , având în vedere că atât argumentele reclamantei, cât şi apărările pârâtei, vizează modul de interpretare a dispoziţiilor relevante în materia criteriilor de evaluare, a punctajelor şi a metodologiei de punctare, aplicabile în vederea atribuirii traseelor pentru transportul rutier public de persoane prin servicii regulate în trafic judeţean şi efectele hotărârilor judecătoreşti pronunţate în litigiile generate de şedinţa de atribuire a traseului menţionat, în cauză nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, întrucât aceste divergenţe de opinie nu pot fi dezlegate fără a se prejudicia fondul cauzei.
Ţinând seama de concluzia instanţei cu privire la inexistenţa cazului bine justificat, curtea a apreciat ca fiind irelevante apărările formulate de reclamantă pe marginea îndeplinirii celei de a doua condiţii de fond, respectiv necesitatea prevenirii unei pagube iminente, dat fiind faptul că pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ este necesară îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta SC A.T. SA, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se reiterează argumentele expuse în cererea de chemare în judecată şi se critică sentinţa pronunţată pentru faptul că instanţa de fond a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pronunțând astfel o hotărâre netemeinică și nelegală.
Arată recurenta că în cauză sunt îndeplinite condiţiile cerute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu privire la suspendarea executării actelor administrative menţionate, respectiv sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, condiția pagubei iminente și condiția existenței cazului bine justificat.
Astfel, recurenta arată că pârâtul a emis o serie de acte nelegale, fără a avea un suport și, mai mult, a emis comunicări contradictorii, de natură să creeze o îndoială serioasă în ce priveşte legalitatea acestora.
Se arată de către recurentă că, în ceea ce priveşte iminența producerii unei pagube, astfel cum este definită aceasta de art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, a învederat instanţei faptul că societatea reclamantă este profund prejudiciată, prejudiciu viitor și previzibil, constând în veniturile mai mici obţinute din executarea traseului.
Subliniază recurenta că este evident că atât împrejurările de fapt (emiterea unor acte administrative contradictorii), cât și împrejurările de drept (interpretarea diametral opusă a contextului legal aplicabil în speţă, acte normative și hotărâri irevocabile) conduc tocmai la ideea unei îndoieli serioase în ce priveşte emiterea actelor administrative a căror suspendare a solicitat-o și, pe cale de consecinţă, se impunea suspendarea acestora.
Apreciază recurenta că argumentul instanţei, în sensul că prin admiterea cererii reclamantei de suspendare a actelor administrative menţionate s-ar prejudeca fondul, nu poate fi reţinut ca temeinic, tocmai contradicţiile flagrante și imposibilitatea legală de a stabili pe această cale care sunt argumentele ce ar conduce la validarea acestor acte atrăgând o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor.
Se mai arată în motivele de recurs că în mod greşit a apreciat instanţa că a fost învestită să "dezlege aceste divergențe de opinie", întrucât, dimpotrivă, instanţa a fost învestită să constate că există divergențe majore - emiterea unor acte administrative diametral opuse de către acelaşi emitent cu privire la aceeaşi chestiune - iar aceste divergențe conduc la existența unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actelor administrative a căror suspendare a fost solicitată.
Recurenta solicită instanței să constate încadrarea motivelor sale de recurs în prevederile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 3041 C. proc. civ., să admită recursul astfel cum a fost formulat, să modifice sentința în sensul admiterii cererii de chemare în judecată și suspendării actelor administrative.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii.
Înalta Curte apreciază că sunt nefondate motivele invocate de către recurentă ce ar putea fi încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., potrivit căruia „hotărârea este lipsită de temei legal şi a fost dată cu aplicarea greşită a legii”.
Având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum aceasta a fost precizată, respectiv suspendarea executării actelor din 16 noiembrie 2012, acte prin care pârâta C.N.M.S.I. a procedat la revocarea actului administrativ din 31 octombrie 2012 şi prin care s-a modificat rezultatul etapei de atribuire electronică-trafic judeţean, şedinţa din 30 mai 2008 şi suspendarea executării actului administrativ intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică-trafic judeţean, şedinţa din 30 mai 2008, în ceea ce priveşte traseul 044 Drăgăşani-Băbeni-Rm.Vâlcea actualizat la 2012”, Înalta Curte constată că problema de drept care se impune a fi dezlegată este aceea a examinării caracterului de act administrativ al actelor contestate, prin prisma dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înţelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
Însă, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.
În speţă, adresele din 16 noiembrie 2012, chiar dacă sunt emise de o autoritate publică, nu sunt acte administrative, ci sunt operaţiuni administrative, acte premergătoare, care nu produc prin ele însele efecte juridice, fiind adrese de corespondenţă care se referă la respectarea întocmai a dispoziţiilor instanţelor de judecată cu privire la procedura în derulare.
Astfel, Înalta Curte constată că aceste adrese nu au trăsăturile caracteristice ale unor acte administrative, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii acestora nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci constatarea existenţei unor fapte şi împrejurări din activitatea instituţiilor implicate.
Singurul act administrativ care dă naştere unui raport juridic în speţă este cel intitulat ”Rezultatele finale ale etapei de atribuire electronică-trafic judeţean, şedinţa din 30 mai 2008, în ceea ce priveşte traseul 044 Drăgăşani-Băbeni-Rm. Vâlcea actualizat la 2012”, prin care s-a declarat câştigătoare intimata-pârâtă SC M.S. SRL.
În raport de solicitarea de suspendare a acestui act administrativ, Înalta Curte constată că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este la adăpostul criticilor.
Astfel, suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.
În cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
Or, în speţă, motivele invocate de recurenta-reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.
Prin urmare, în mod corect a apreciat instanţa de fond că nu este îndeplinită condiţia „cazului bine justificat”, având în vedere că în cauză nu există împrejurări legate de stare de fapt şi de drept din care să rezulte apartenenţa de nelegalitate care să creeze o îndoială puternică asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.
După cum se constată, prima instanţa soluţionând cererea de suspendare a apreciat în mod corect că în cauză nu este îndeplinită condiţia referitoare la „cazul bine justificat” având în vedere că recurenta-reclamantă nu a reuşit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să răstoarne prezumţia de legalitate a actelor a căror suspendare se solicită.
Or, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea, aşa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Recurenta-reclamantă, după cum se constată, se rezumă doar la susţineri privind nelegalitatea pe fond a actelor contestate, or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ este permisă doar cercetarea sumară a aparenţei dreptului legitim vătămat şi nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
În consecinţă, în mod corect, prima instanţă a statuat că nu a fost dovedită îndeplinirea condiţiei referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actelor contestate în cauză.
Având în vedere că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, în condiţiile în care instanţa de fond a reţinut că nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiţii menţionate, soluţia pronunţată este temeinică şi legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Inexistenţa uneia din condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune măsura suspendării executării unui act administrativ, respectiv a cazului bine justificat face inutilă cercetarea celei de a doua condiţii, respectiv a pagubei iminente, aşa cum este definită de art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, întrucât măsura suspendării nu se poate dispune decât în cazul existenţei cumulative a celor două condiţii.
Înalta Curte constată că în speţă criticile recurentei nu pot fi încadrate în motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
În conformitate cu dispoziţiile art. 261 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, cum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.
Aceasta nu înseamnă însă că instanţa este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor părţilor care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, întrucât dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., cu referire la art. 261 pct. 5 C. proc. civ., impun doar cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele pe care se sprijină soluţia adoptată şi ca aceasta să nu fie contradictorie sau străină de natura pricinii, precum şi cele pentru care au fost respinse cererile părţilor (nu susţinerile acestora), cerinţă îndeplinită în speţă de hotărârea pronunţată de Curtea de apel, care a expus motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei în sensul respingerii acţiunii reclamantei.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanta SC A.T. SA împotriva sentinţei civile nr. 705 din 15 februarie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 martie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1635/2014. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1647/2014. Contencios. Alte cereri. Revizuire... → |
|---|
