ICCJ. Decizia nr. 250/2014. Contencios. Anulare decizie Uniunea Naţionala a Barourilor din România. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 250/2014
Dosar nr. 989/2/2012
Şedinţa publică de la 22 ianuarie 2014
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 6 februarie 2012, reclamantul B.D.O. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România şi Baroul Bucureşti, anularea hotărârii Consiliului Baroului Bucureşti nr. 7835 din 17 martie 2011, anularea deciziei Uniunii Naţionale a Barourilor din România nr. 233 din 3 decembrie 2011 şi obligarea pârâţilor să emită actul administrativ de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen.
Pârâtul Baroul Bucureşti a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pe motiv că instanţa nu se poate substitui unei comisii de examinare, ci poate doar verifică dacă reclamantul îndeplineşte din punct de vedere administrativ condiţiile de admitere în profesie, privitoare la vechime, studii etc. A menţionat că acţiunea este inadmisibilă şi faţă de împrejurarea că Baroul Bucureşti nu poate emite o decizie de admitere a reclamantului în profesia de avocat, întrucât a fost emisă decizia nr. 7835 din 17 martie 2011 prin care cererea sa a fost respinsă.
2. Hotărârea instanţei de fond
A. Prin sentinţa nr. 3575 din 29 mai 2012 a Curţii de Apel Bucureşti a fost respinsă ca nefondată excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul Baroul Bucureşti şi a fost respinsă ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul B.D.O. în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România şi Baroul Bucureşti.
A fost obligat reclamantul la plata cheltuielilor de judecată către pârâţi.
B. Motivele de fapt şi de drept care au stat la baza formării convingerii instanţei.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul Baroul Bucureşti nu este întemeiată, având în vedere că prin acţiune nu se solicită instanţei să se substituie comisiei de examinare a cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat, ci se contestă însăşi procedura de verificare a acestor cunoştinţe. În ce priveşte imposibilitatea emiterii unei hotărâri de primire a reclamantului în profesie raportat la existenţa hotărârii nr. 7835 din 17 martie 2011 prin care cererea sa a fost respinsă, se constată că obiectul principal al acţiunii îl reprezintă tocmai anularea acestei hotărâri, considerată nelegală, capătul de cerere privind obligarea pârâţilor la emiterea actului administrativ de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen având un evident caracter accesoriu. Prin urmare, nici acest argument de inadmisibilitate a acţiunii nu a fost primit de instanţă.
Instanţa de primă jurisdicţie, pe fondul acţiunii, a reţinut că la data de 3 septembrie 2010 reclamantul, consilier juridic, a formulat cerere de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, înregistrată la Baroul Bucureşti sub nr. 7835 din 3 septembrie 2010, anexând actele doveditoare referitoare la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege.
Prin hotărârea nr. 7835 din 17 martie 2011, Baroul Bucureşti a respins cererea reclamantului de primire în profesie cu scutire de examen, motivat de faptul că, din evaluarea petentului, realizată conform dispoziţiilor hotărârii nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România, a rezultat că acesta nu şi-a însuşit cunoştinţele privind legislaţia specifică profesiei de avocat.
Contestaţia formulată de reclamant împotriva acestei hotărâri a fost respinsă prin decizia Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România nr. 233 din 3 decembrie 2011, motivarea fiind, în esenţă, în sensul că posibilitatea verificării de către consiliul baroului a cunoştinţelor cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, ale celui care solicită să fie primit în profesie fără examen, este prevăzută de statutul profesiei de avocat şi de hotărârea Consiliului Uniunea Naţională a Barourilor din România nr. 902/2010, iar în cazul reclamantului interviul s-a desfăşurat în conformitate cu dispoziţiile acestor acte normative, întrebările adresate au fost în conformitate cu bibliografia, iar candidatul nu a avut nicio obiecţie în legătură cu problemele de legislaţie specifică profesiei de avocat puse în discuţie.
Examinând criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la cele două acte administrative contestate, instanţa de fond a reţinut că acestea sunt neîntemeiate.
Instanţa de primă jurisdicţie a reţinut că cererea reclamantului de primire în profesia de avocat fără examen se întemeiază, în drept, pe dispoziţiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1991 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată, forma în vigoare la data respectivă, care prevedeau următoarele: „La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.
Potrivit art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în forma în vigoare la data formulării cererii reclamantului de primire în profesie, „ În cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului poate sa verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat”.
De asemenea, art. II pct. 5 alin. (3) din Anexa la hotărârea Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România nr. 902 din 11 septembrie 2010, Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, prevede că „Rezultatul verificării cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, fără a vătăma dreptul petentului de a formula, ulterior, o nouă cerere”.
Instanţa a reţinut că reclamantul, consilier juridic, îndeplinind condiţia minimă de vechime prevăzută de textul de lege, a criticat interpretarea de către autorităţile pârâte a prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.
Instanţa de primă jurisdicţie a constatat că utilizarea de către legiuitor a sintagmei „poate fi primit”, şi nu a altor expresii cum ar fi „este primit” sau „va fi primit”, evidenţiază clar faptul că primirea în profesie cu scutire de examen, a persoanelor care fac parte din categoriile profesionale enumerate, este o facultate şi nu o obligaţie instituită în sarcina barourilor.
Din modul de formulare a textului de la art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1991, republicată rezultă indubitabil că ne aflăm în prezenţa unei norme juridice dispozitive şi nu imperative, mai exact, a unei norme juridice supletive, care permite subiecţilor de drept destinatari să opteze între două variante posibile de comportament, a primi sau a nu primi în profesia de avocat, cu scutire de examen, pe solicitanţii care îndeplinesc cerinţele obligatorii prevăzute la lit. b).
Prin urmare, Curtea a apreciat că textul de lege în discuţie nu conferă persoanelor, care au exercitat una dintre profesiile enumerate în cuprinsul său, un drept de a fi primit în profesia de avocat fără examen, ci doar o vocaţie, în sensul că permite acestor persoane accesul în profesie în modalitatea arătată, dar, nefiind vorba despre un drept, nu instituie, în acelaşi timp, şi o obligaţie corelativă de a primi în profesie, cu scutire de examen, persoanele solicitante.
Instanţa a reţinut că procedura instituită de hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România nu vizează verificarea cunoştinţelor juridice ale solicitanţilor, ceea ce ar fi presupus examinarea la materiile de drept principale, drept civil, drept penal, drept procesual civil, drept procesual penal, ci verificarea cunoştinţelor din domeniul legislaţiei organizării şi exercitării profesiei de avocat.
De aceea, Curtea reţine că nu există o contradicţie între posibilitatea recunoscută persoanelor din categoriile profesionale enumerate de textul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1991, republicată, forma în vigoare în perioada de referinţă, de a fi primite, fără examen, în profesia de avocat şi instituirea unei proceduri de verificare a cunoştinţelor din domeniul legislaţiei organizării şi exercitării profesiei de avocat, întrucât această testare nu echivalează cu un examen de admitere în profesie, care ar fi presupus, în mod obligatoriu, verificarea cunoştinţelor profesionale din materia ramurilor principale de drept.
Referitor la hotărârea pronunţată de C.E.D.O. în cauza Ştefan şi Ştef împotriva României, invocată de reclamant în susţinerea prezentei acţiuni, Curtea a reţinut că aceasta sancţionează divergenţele de jurisprudenţă şi absenţa unui mecanism capabil să asigure coerenţa de practică la nivelul instanţei supreme, aspecte care au drept consecinţă încălcarea art. 6 din Convenţie, subliniind astfel necesitatea unificării jurisprudenţei.
A concluzionat instanţa de fond că, în raport de prevederile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1991, republicată, forma în vigoare în perioada de referinţă, reclamantul avea vocaţia de a fi primit, fără examen, în profesia de avocat, iar pârâtul Baroul Bucureşti avea opţiunea şi nu obligaţia de a aproba primirea în profesie a reclamantului, cu scutire de examen.
De asemenea, Curtea a reţinut că, în conformitate cu dispoziţiile actului normativ menţionat, cu cele ale Statutului profesiei de avocat, forma în vigoare la momentul depunerii şi analizării cererii reclamantului, precum şi cu prevederile hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România nr. 902/2010, Baroul Bucureşti a organizat în mod legal procedura de verificare a cunoştinţelor din domeniul legislaţiei specifice profesiei de avocat, condiţie de acces în profesie, cu scutire de examen.
3. Recursul formulat de B.D.O.
Prin cererea de recurs formulată în cauză recurentul B.D.O. a criticat hotărârea instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, indicând ca temei juridic al recursului dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Recurentul a criticat interpretarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, arătând că este golită de conţinut şi eficienţă juridică prevederea legală menţionată, întrucât este de natură să gireze exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice în mod discreţionar şi cu exces de putere.
Totodată, s-a susţinut că argumentaţia juridică reţinută de instanţa de fond încalcă jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa nesocotind modalitatea legală de interpretare a normelor de drept permisive, arătând că şi în situaţia în care legiuitorul a instituit în competenţa funcţională a autorităţii publice sintagma „poate” cu privire la posibilitatea emiterii unui act administrativ de primire în profesia de avocat, exercitarea dreptului de apreciere al Baroului Bucureşti şi Uniunea Naţională a Barourilor din România nu poate fi exprimat în mod abuziv şi discreţionar, fără o justificare legală.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va admite recursul şi rejudecând cauza pe fond, va admite acţiunea reclamantului, pentru considerentele ce urmează:
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Înalta Curte a reţinut că la data formulării cererii de primire în profesie de către recurentul B.D.O., dispoziţiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat aveau următorul cuprins: „(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.
Înalta Curte reţine că prin dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, se prevede că „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat”, iar prin hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România, la pct. 5 detaliază procedura de verificare a cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat.
Conform acestor din urmă dispoziţii se mai adaugă suplimentar şi că „Rezultatul verificării cunoştinţelor (…) poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen”.
Jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în această materie, mai ales după pronunţarea hotărârii C.E.D.O. din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ştefan şi Ştef împotriva României, care semnala divergenţele de jurisprudenţă, a fost în sensul că impunerea unor condiţii suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 precitat, conturează excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.
Având în vedere dispoziţiile legale aplicabile, precum şi practica constantă a Înaltei Curţi în această materie, Înalta Curte constată întemeiate criticile formulate de recurent împotriva hotărârii instanţei de fond, care a realizat o interpretare greşită a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.
Concret, în privinţa practicii administrative de a realiza verificarea cunoştinţelor specifice profesiei pe calea interviului, Înalta Curte reţine că nu este o practică ce poate fi criticată de instanţă. Însă, ceea ce este criticabil şi poate fi cenzurat de instanţă este faptul că, în decizia nr. 233 din 3 decembrie 2011 a Uniunii Naţionale a Barourilor din România se consemnează că întrebările adresate au fost în strictă conformitate cu bibliografia indicată, iar instanţa de control judiciar a constatat că rezultatul interviului nu s-a consemnat într-un înscris în care să se arate ce cunoştinţe referitoare la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat nu au fost cunoscute de către reclamant, şi, astfel, nu s-a putut stabili dacă au fost testate numai cunoştinţe care privesc organizarea profesiei de avocat sau şi cunoştinţe de drept, care însă depăşesc cadrul de verificare prevăzut de lege.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază că în acest mod este golită de conţinut prevederea legală aplicabilă, nesocotindu-se dreptul prevăzut de lege cu privire la admiterea în profesia de avocat.
Instanţa de control judiciar constată că sintagma utilizată de legiuitor „poate fi primit în profesie cu scutire de examen”, nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocaţie. Câtă vreme recurentul, care a formulat cererea de primire în profesie cu scutire de examen, îndeplineşte condiţiile expres arătate la lit. b), respectiv a exercitat funcţia de consilier juridic peste 10 ani şi nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare, care să îl facă nedemn pentru profesia de avocat, în sensul explicitat la art. 13 din acelaşi act normativ, rezultă că reclamantul are un drept subiectiv de a fi primit în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporţionale cu scopul urmărit de intimaţi în organizarea profesiei de avocat.
Având în vedere că este vorba de o privare de un drept recunoscut de lege, testul de proporţionalitate nu a constat în verificarea modului de realizare a interviului, de către Barou, ci instanţa de control judiciar a analizat în concret, în ce măsura reclamantul a fost intervievat pe aspecte referitoare la legislaţia specifică profesiei de avocat sau dacă măsura este discriminatorie.
Curtea poate să intre în analiza de proporţionalitate, după modelul cauzelor privind accesul în profesia de avocat, şi să verifice: caracterul discriminatoriu al măsurii de respingere a cererii, gravitatea măsurii (lipsirea totală de drept) şi efectele particulare ale acestei masuri în cazul concret al reclamantului, iar în cauza dedusă judecăţii, autorităţile pârâte nu au depus documente în legătură cu realizarea interviului în cadrul căruia au fost verificate cunoştinţele privind organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, ceea ce reprezintă o încălcare a principiului transparenţei activităţilor specifice adoptării/emiterii actelor administrative.
Astfel fiind, afirmaţia din considerentele deciziei nr. 233/2011, că reclamantul nu şi-ar fi însuşit cunoştinţele privind legislaţia specifică profesiei de avocat, nu se susţine şi nu este motivată, astfel încât realizarea interviului respectiv nu poate fi sustrasă de sub o puternică bănuială de arbitrariu.
Verificând toate aceste aspecte în analiza de proporţionalitate a măsurii dispuse, instanţa de control judiciar a considerat că a fost depăşită marja de apreciere lăsată la îndemâna autorităţilor pârâte şi astfel a fost rupt justul echilibru între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Instanţa de control judiciar reţine că refuzul pârâţilor de a-l primi în profesie fără examen pe reclamant, pe motiv că nu a întrunit punctajul stabilit pentru verificarea cunoştinţelor specifice profesiei, apare ca nejustificat şi trebuie sancţionat de instanţa de reformare prin admiterea acţiunii introductive.
Văzând soluţia dată de instanţa de primă jurisdicţie cu privire la excepţia de inadmisibilitate invocată de Baroul Bucureşti, instanţa de control judiciar va menţine soluţia primei instanţe pe excepţia de inadmisibilitate formulată, întrucât a fost corect soluţionată şi motivată.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica în parte sentinţa, constatând că există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în sensul că va admite acţiunea reclamantului.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de B.D.O. împotriva sentinţei civile nr. 3575 din 29 mai 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că admite acţiunea reclamantului.
Anulează hotărârea nr. 7835 din 17 martie 2011 a Baroului Bucureşti şi decizia nr. 233 din 3 decembrie 2011 a Uniunii Naţionale a Barourilor din România.
Obligă pârâţii să emită în favoarea reclamantului decizie de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.
Menţine din hotărârea atacată exclusiv dispoziţia cu privire la respingerea excepţiei invocate de Baroul Bucureşti privind inadmisibilitatea acţiunii.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 ianuarie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 248/2014. Contencios. Acţiune în constatare.... | ICCJ. Decizia nr. 251/2014. Contencios. Amendă pentru... → |
|---|
